庇護政策：如何將人權與邊境保護結合起來

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商務咨詢/顧問/請@yellowscholar?作者：黃先生斜杠青年

#國際法 #庇護政策 #難民公約

《難民公約》的歷史可以追溯到一個不同的時代，不再符合今天的要求。圖片通過? 邁克爾·普萊斯

最高法院一次又一次地阻止州政府制定更嚴格的庇護政策的計劃。這背后的國際法基礎必須改變。任何認真對待保護人權的人都必須使它適應今天的要求。

簡而言之

格言。歐洲法院阻止了意大利在國外進行庇護程序的計劃。

兩難。歐洲人權法院經常禁止將罪犯和危險分子驅逐出境——甚至驅逐到美國。

遷移武器。俄羅斯和白俄羅斯故意將移民作為對歐洲施加政治壓力的一種手段。

改革。通過國際法規定的新類別和澄清來調整人權公約是有意義的。

歐盟的庇護程序仍然需要很長時間，而且極其復雜。如果更多的尋求庇護者原籍國被認為是安全的，整個系統就會更簡單。例如，在這種情況下，意大利政府希望在本國境外執行該程序。

但歐洲法院 （ECJ） 最近挫敗了這些計劃：只有全體人口免受迫害的國家（例如，包括性少數群體）才被視為安全的原籍國。

歐洲法院的這一裁決重新引發了一場醞釀已久的爭論：歐洲人權保護目前的解釋是否仍然符合有效移民政策的實際要求？

意大利總理喬治亞·梅洛尼批評這一裁決是司法部門對政治權限的侵犯，觸及了一個痛點。在歐洲難民政策中，管轄權和立法之間的平衡已經失去平衡。或者換句話說：越來越多的是法官在創造政治。問題不在于人權是否值得討論，而在于人權的可執行性是否能得到長期保證。

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從防護罩到癱瘓

歐洲的人權保護曾經是抵御極權主義的盾牌。今天，它有可能癱瘓歐洲的行動能力，并使歐洲政治在面對新的挑戰時毫無防備。《歐洲人權公約》（ECHR）、《日內瓦難民公約》（GRC）和其他國際條約構成了歐洲法治的規范性基礎。但它們越來越多地與一個從未為它們設計過的現實發生沖突：戰略性管理的移民流動、逃亡和非正常移民的疊加、理由不明的大規模保護請求，以及民族國家越來越無力有效控制其邊界。

當移民不僅是困難或戰爭的結果，而且還成為

一種外交政策工具時，局勢就會變得爆炸性。

當移民不僅是困難或戰爭的結果，而且還成為一種外交政策工具時，情況就會變得尤為嚴重——例如白俄羅斯對波蘭邊境的移民攻勢或俄羅斯對通往芬蘭的難民路線的影響。這種混合移民局面的目的不是為了保護，而是為了削弱歐洲的行動能力和社會凝聚力。然而，現有的難民法沒有任何文書來妥善處理這種形式的國家精心策劃的控制。

回國禁令的困境

歐洲人權法院 （ECtHR） 經常做出反對驅逐出境的裁決——即使是在被定罪的罪犯或伊斯蘭主義威脅的情況下也是如此。其基礎是《歐洲人權公約》第3條，該條規定絕對禁止遣返有關人員可能面臨酷刑或不人道待遇危險的國家。

歐洲人權法院一直對這一條款進行極其嚴格的解釋：不人道或有辱人格的待遇——而不僅僅是狹義的酷刑——的前景足以禁止驅逐出境或引渡。人滿為患、系統性暴力或缺乏醫療護理的監獄被認為是不人道的。根據歐洲人權法院的判例法，如果有關人員受到無期徒刑的威脅，而沒有假釋的前景或在隔離制度中拘留條件，甚至禁止向美國當局自首。決定性的不是受影響者的行為，而只是假設的風險。這導致了一種情況，即即使是美國等法治民主國家也不被視為安全的目標國家。這顯示了當前解釋的政治困境。

在某些情況下，歐洲人權法院甚至禁止引渡到美國，如果有關人員受到無期徒刑的威脅。

這條規則無一例外地適用——無論當事人的行為如何、對東道國的危險程度或目的地國的性質如何。歐洲人權法院在其具有里程碑意義的 Chahal 訴英國案（1996 年）和后來的 Saadi 訴意大利案（2008 年）中明確排除了個人風險與公共安全之間任何形式的利益平衡。法院將第 3 條的保護歸類為所謂的強制法——即強制性國際法——在任何情況下都不得廢除或限制。

從歷史上看，這或許可以理解。然而，今天，這種教條式的解釋在保護個人和預防國家危險的合法要求之間造成了相當大的緊張關系。此外，包括德國和奧地利在內的許多會員國已將《歐洲人權公約》納入其憲法層面或憲法層面的國家法律體系。這種參與使政策糾正變得更加困難，因為它在很大程度上排除了對歐洲人權法院裁決的簡單立法回應。

第三國或期望的目的地

《日內瓦難民公約》（GRC）也沒有第三國法規。如果有充分理由擔心原籍國受到迫害，則給予保護，而不是在目的地國有具體保護需求。實際上，這意味著以前經過幾個安全第三國的人可以申請保護，即使那里已經存在有效的庇護系統。“第一庇護國”的具有全球約束力的原則并不存在。

引入這一原則——例如通過《全球移民公約》的附加議定書或在多邊協議的框架內——將是區分尋求保護和管理移民的合法步驟。這不是終止保護義務的問題，而是將其嵌入一個運作良好的整體系統中的問題。

事實與數據

歐盟移民：第三國國民須于2024年離境

數據集：被要求離境和被驅逐后返回。數據來源：歐盟統計局

GRC 第 31 條保護難民免受非法入境的懲罰，如果他們“直接來自生命或自由受到威脅的地區”。然而，在口譯實踐中，“直接”經常被慷慨地解釋——即使是在穿越安全第三國的長途旅行的情況下也是如此。根據這一澄清，保護只適用于立即離開迫害國的情況，這在法律上是允許的，也是實際必要的。

這同樣適用于《日內瓦難民公約》第1 F條，該條規定了在“嚴重非政治犯罪”的情況下被排除在外的理由。申請門檻很高。對相關犯罪（例如嚴重性犯罪、恐怖主義準備或反復暴力犯罪）進行更明確的定義，將使難民保護在不損害其核心的情況下獲得更多的法律確定性。聯合國難民署 （UNHCR） 關于消極標準的指導方針可以解決這個問題。當然，到目前為止，它一直缺乏。

法官的權力之言

應特別注意《歐洲人權法院議事規則》第39條規定的臨時措施日益重要。這些命令最初是作為有效落實《公約》權利的緊急措施，例如在即將引渡到酷刑國家的情況下，現在經常與移民政策相關。

它們的約束力在國際法上存在爭議——歐洲人權法院沒有明確規定——但法院一再強調，無視可能違反禁止妨礙訴訟程序的規定。這意味著這些命令具有法律約束力。各國發現自己處于不對稱的境地：遣返被阻止，政治決策進程被暫停，沒有法庭聽證會，沒有議會控制。需要的是對這項措施進行改革，包括明確的理由義務、具有約束力的最后期限、法律補救措施和最低限度的透明度。

錯過了關于庇護政策的辯論

《聯合國禁止酷刑公約》第3條規定絕對禁止遣返，《歐洲人權公約》也是如此。外交保證——例如在遣返協議中——只有在特殊情況下才得到承認。聯合國禁止酷刑委員會對其可信度和可核查性設定了高標準。但是，對于這種保證，缺乏具有約束力的國際標準。編纂——例如在《禁止酷刑公約》附加議定書的框架內——可以在不貶低禁止遣返的價值的情況下創造法律確定性。如果不能完全排除假想的酷刑風險，另一種選擇仍然是事實上禁止任何返回，即使是在最嚴重的罪行的情況下。

所謂的反擊——即未經個人審查而立即在邊境反擊——也被認為違反了人權，特別是如果它們是集體適用的或無法獲得程序的。然而，歐洲人權法院在 2020 年的一個案例中開辟了不同的視角：在某些情況下——例如在了解合法替代方案的情況下非法越境——驅回的范圍可能有限。

這一先例為邊界安全提供了由法治監管的可能性，但前提是保證最低標準：獲得人道主義護理、第三國的程序權利和透明的申訴機制。歐洲對這些標準的總結——例如在歐洲共同庇護制度的框架內——將是調和邊境保護和人權的現實步驟。

移徙作為施加壓力的手段

將移民作為施加政治壓力的手段工具化——例如在白俄羅斯-波蘭和俄羅斯-芬蘭邊境——對現有的難民法提出了特別重大的挑戰。越來越多的跡象表明，俄羅斯尤其故意利用移民作為戰略工具，在歐洲國家制造政治不穩定、安全壓力和國內政治兩極分化。這既適用于對通過第三國的移民流動提供積極的后勤支持，也適用于神經痛邊境點的有針對性的升級——例如通過簽證便利、支持走私者或有針對性的運輸。

移民有時被國家故意工具化。圖片通過? 邁克爾·普萊斯

包括立陶宛、波蘭和芬蘭在內的一些政府已經提供了這種影響的具體證據。歐盟外交事務高級代表的報告和波羅的海安全部門的警告也表明，偷運移民的目的是破壞歐洲的穩定。

公約已達到其極限

因此，《日內瓦難民公約》不堪重負，個人保護制度在這方面已達到其系統性極限。需要的是國際法下的一個新類別：“混合移民情況”，作為一種臨時例外，允許各國在有限的范圍內偏離GRC的制度——前提是遵守基本人權、最低限度的人道主義服務、正當法律程序和時限。

難民署的指導方針或附加議定書可以在不犧牲真正難民獲得保護的權利的情況下縮小這一差距。在世界許多地方，仍然存在國家暴力、系統性迫害和剝奪權利。這就是為什么保護系統必須保持可信和有效。

但是，那些將每一次移民事件都置于全面保護之下的人削弱了這一保護職能的合法性。并非每個離開祖國的人都是難民。并非每個提出保護請求的人都有永久居留權。并不是每個被遣返的人都是受害者。逃跑、控制和虐待之間的區別并不是憤世嫉俗的——它是人權政策有效運作的先決條件。

克服教條

此類改革提案的批評者警告說，普遍保護保障會受到侵蝕，并擔心遭到政治濫用。但人權的興盛建立在對其理性的信任以及對其正義的信任之上。任何將其作為盲目的教條的人都有可能失去其社會支持。歐洲需要一項既能保護又能控制的移民政策。《歐洲人權公約》要求的是適應，而不是僵化。NVC 需要明確，而不是邊界的消解。

只有保持差異化和可執行的法律制度才能保護自由。否則，它將成為其自身解體的預兆——給歐洲帶來巨大的后果。對于那些全面保護每一次移民運動的人來說，他們對戰略影響力視而不見，對那些將移民作為武器的行為者毫無防備。歐洲的人權秩序還必須能夠通過明確的規則、正當程序和政治主權來抵御混合勒索。

保護和控制

實現可執行的人權保護的道路不是通過侵蝕人權，而是通過法律健全、制度上有基礎和政治上可行的機制。這適用于歐洲共同庇護制度和國際重新接納協議。

與第三國建立有彈性的合作形式，最后但并非最不重要的一點是，難民署作為規范推動力發揮戰略導向的作用將非常重要。只有將保護和控制放在一起，歐洲的秩序才能同時保持防御性和可信度。

任何認真對待保護人權的人都必須改革人權。人權公約曾經是為了回應歷史上的不公正經歷而制定的，它們不應被視為一種準宗教的、僵化的或教條主義的制度。否則，他們最終不會保護任何人。

更多來源：

《日內瓦難民公約》可在聯合國難民署網站上

結論

事實。理解。做。

鉗。法院通過嚴格解釋人權公約，越來越多地阻礙有效的移民政策。與此同時，俄羅斯等國家正在故意利用移民作為對歐洲施加壓力的手段。

悖論。最初被設想為抵御極權主義的盾牌的法律體系可能會癱瘓民主的行動能力，并使歐洲對戰略性精心策劃的移民潮毫無防備。

干預。因此，歐洲人應該改革法律狀況。制定明確的第三國法規、更精確的排除標準（例如針對犯罪分子）以及國際法中針對混合威脅情況的新類別非常重要。

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