庇護(hù)政策：如何將人權(quán)與邊境保護(hù)結(jié)合起來

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#國際法 #庇護(hù)政策 #難民公約

《難民公約》的歷史可以追溯到一個不同的時代，不再符合今天的要求。圖片通過? 邁克爾·普萊斯

最高法院一次又一次地阻止州政府制定更嚴(yán)格的庇護(hù)政策的計劃。這背后的國際法基礎(chǔ)必須改變。任何認(rèn)真對待保護(hù)人權(quán)的人都必須使它適應(yīng)今天的要求。

簡而言之

格言。歐洲法院阻止了意大利在國外進(jìn)行庇護(hù)程序的計劃。

兩難。歐洲人權(quán)法院經(jīng)常禁止將罪犯和危險分子驅(qū)逐出境——甚至驅(qū)逐到美國。

遷移武器。俄羅斯和白俄羅斯故意將移民作為對歐洲施加政治壓力的一種手段。

改革。通過國際法規(guī)定的新類別和澄清來調(diào)整人權(quán)公約是有意義的。

歐盟的庇護(hù)程序仍然需要很長時間，而且極其復(fù)雜。如果更多的尋求庇護(hù)者原籍國被認(rèn)為是安全的，整個系統(tǒng)就會更簡單。例如，在這種情況下，意大利政府希望在本國境外執(zhí)行該程序。

但歐洲法院 （ECJ） 最近挫敗了這些計劃：只有全體人口免受迫害的國家（例如，包括性少數(shù)群體）才被視為安全的原籍國。

歐洲法院的這一裁決重新引發(fā)了一場醞釀已久的爭論：歐洲人權(quán)保護(hù)目前的解釋是否仍然符合有效移民政策的實際要求？

意大利總理喬治亞·梅洛尼批評這一裁決是司法部門對政治權(quán)限的侵犯，觸及了一個痛點。在歐洲難民政策中，管轄權(quán)和立法之間的平衡已經(jīng)失去平衡。或者換句話說：越來越多的是法官在創(chuàng)造政治。問題不在于人權(quán)是否值得討論，而在于人權(quán)的可執(zhí)行性是否能得到長期保證。

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從防護(hù)罩到癱瘓

歐洲的人權(quán)保護(hù)曾經(jīng)是抵御極權(quán)主義的盾牌。今天，它有可能癱瘓歐洲的行動能力，并使歐洲政治在面對新的挑戰(zhàn)時毫無防備?！稓W洲人權(quán)公約》（ECHR）、《日內(nèi)瓦難民公約》（GRC）和其他國際條約構(gòu)成了歐洲法治的規(guī)范性基礎(chǔ)。但它們越來越多地與一個從未為它們設(shè)計過的現(xiàn)實發(fā)生沖突：戰(zhàn)略性管理的移民流動、逃亡和非正常移民的疊加、理由不明的大規(guī)模保護(hù)請求，以及民族國家越來越無力有效控制其邊界。

當(dāng)移民不僅是困難或戰(zhàn)爭的結(jié)果，而且還成為

一種外交政策工具時，局勢就會變得爆炸性。

當(dāng)移民不僅是困難或戰(zhàn)爭的結(jié)果，而且還成為一種外交政策工具時，情況就會變得尤為嚴(yán)重——例如白俄羅斯對波蘭邊境的移民攻勢或俄羅斯對通往芬蘭的難民路線的影響。這種混合移民局面的目的不是為了保護(hù)，而是為了削弱歐洲的行動能力和社會凝聚力。然而，現(xiàn)有的難民法沒有任何文書來妥善處理這種形式的國家精心策劃的控制。

回國禁令的困境

歐洲人權(quán)法院 （ECtHR） 經(jīng)常做出反對驅(qū)逐出境的裁決——即使是在被定罪的罪犯或伊斯蘭主義威脅的情況下也是如此。其基礎(chǔ)是《歐洲人權(quán)公約》第3條，該條規(guī)定絕對禁止遣返有關(guān)人員可能面臨酷刑或不人道待遇危險的國家。

歐洲人權(quán)法院一直對這一條款進(jìn)行極其嚴(yán)格的解釋：不人道或有辱人格的待遇——而不僅僅是狹義的酷刑——的前景足以禁止驅(qū)逐出境或引渡。人滿為患、系統(tǒng)性暴力或缺乏醫(yī)療護(hù)理的監(jiān)獄被認(rèn)為是不人道的。根據(jù)歐洲人權(quán)法院的判例法，如果有關(guān)人員受到無期徒刑的威脅，而沒有假釋的前景或在隔離制度中拘留條件，甚至禁止向美國當(dāng)局自首。決定性的不是受影響者的行為，而只是假設(shè)的風(fēng)險。這導(dǎo)致了一種情況，即即使是美國等法治民主國家也不被視為安全的目標(biāo)國家。這顯示了當(dāng)前解釋的政治困境。

在某些情況下，歐洲人權(quán)法院甚至禁止引渡到美國，如果有關(guān)人員受到無期徒刑的威脅。

這條規(guī)則無一例外地適用——無論當(dāng)事人的行為如何、對東道國的危險程度或目的地國的性質(zhì)如何。歐洲人權(quán)法院在其具有里程碑意義的 Chahal 訴英國案（1996 年）和后來的 Saadi 訴意大利案（2008 年）中明確排除了個人風(fēng)險與公共安全之間任何形式的利益平衡。法院將第 3 條的保護(hù)歸類為所謂的強制法——即強制性國際法——在任何情況下都不得廢除或限制。

從歷史上看，這或許可以理解。然而，今天，這種教條式的解釋在保護(hù)個人和預(yù)防國家危險的合法要求之間造成了相當(dāng)大的緊張關(guān)系。此外，包括德國和奧地利在內(nèi)的許多會員國已將《歐洲人權(quán)公約》納入其憲法層面或憲法層面的國家法律體系。這種參與使政策糾正變得更加困難，因為它在很大程度上排除了對歐洲人權(quán)法院裁決的簡單立法回應(yīng)。

第三國或期望的目的地

《日內(nèi)瓦難民公約》（GRC）也沒有第三國法規(guī)。如果有充分理由擔(dān)心原籍國受到迫害，則給予保護(hù)，而不是在目的地國有具體保護(hù)需求。實際上，這意味著以前經(jīng)過幾個安全第三國的人可以申請保護(hù)，即使那里已經(jīng)存在有效的庇護(hù)系統(tǒng)?！暗谝槐幼o(hù)國”的具有全球約束力的原則并不存在。

引入這一原則——例如通過《全球移民公約》的附加議定書或在多邊協(xié)議的框架內(nèi)——將是區(qū)分尋求保護(hù)和管理移民的合法步驟。這不是終止保護(hù)義務(wù)的問題，而是將其嵌入一個運作良好的整體系統(tǒng)中的問題。

事實與數(shù)據(jù)

歐盟移民：第三國國民須于2024年離境

數(shù)據(jù)集：被要求離境和被驅(qū)逐后返回。數(shù)據(jù)來源：歐盟統(tǒng)計局

GRC 第 31 條保護(hù)難民免受非法入境的懲罰，如果他們“直接來自生命或自由受到威脅的地區(qū)”。然而，在口譯實踐中，“直接”經(jīng)常被慷慨地解釋——即使是在穿越安全第三國的長途旅行的情況下也是如此。根據(jù)這一澄清，保護(hù)只適用于立即離開迫害國的情況，這在法律上是允許的，也是實際必要的。

這同樣適用于《日內(nèi)瓦難民公約》第1 F條，該條規(guī)定了在“嚴(yán)重非政治犯罪”的情況下被排除在外的理由。申請門檻很高。對相關(guān)犯罪（例如嚴(yán)重性犯罪、恐怖主義準(zhǔn)備或反復(fù)暴力犯罪）進(jìn)行更明確的定義，將使難民保護(hù)在不損害其核心的情況下獲得更多的法律確定性。聯(lián)合國難民署 （UNHCR） 關(guān)于消極標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)方針可以解決這個問題。當(dāng)然，到目前為止，它一直缺乏。

法官的權(quán)力之言

應(yīng)特別注意《歐洲人權(quán)法院議事規(guī)則》第39條規(guī)定的臨時措施日益重要。這些命令最初是作為有效落實《公約》權(quán)利的緊急措施，例如在即將引渡到酷刑國家的情況下，現(xiàn)在經(jīng)常與移民政策相關(guān)。

它們的約束力在國際法上存在爭議——歐洲人權(quán)法院沒有明確規(guī)定——但法院一再強調(diào)，無視可能違反禁止妨礙訴訟程序的規(guī)定。這意味著這些命令具有法律約束力。各國發(fā)現(xiàn)自己處于不對稱的境地：遣返被阻止，政治決策進(jìn)程被暫停，沒有法庭聽證會，沒有議會控制。需要的是對這項措施進(jìn)行改革，包括明確的理由義務(wù)、具有約束力的最后期限、法律補救措施和最低限度的透明度。

錯過了關(guān)于庇護(hù)政策的辯論

《聯(lián)合國禁止酷刑公約》第3條規(guī)定絕對禁止遣返，《歐洲人權(quán)公約》也是如此。外交保證——例如在遣返協(xié)議中——只有在特殊情況下才得到承認(rèn)。聯(lián)合國禁止酷刑委員會對其可信度和可核查性設(shè)定了高標(biāo)準(zhǔn)。但是，對于這種保證，缺乏具有約束力的國際標(biāo)準(zhǔn)。編纂——例如在《禁止酷刑公約》附加議定書的框架內(nèi)——可以在不貶低禁止遣返的價值的情況下創(chuàng)造法律確定性。如果不能完全排除假想的酷刑風(fēng)險，另一種選擇仍然是事實上禁止任何返回，即使是在最嚴(yán)重的罪行的情況下。

所謂的反擊——即未經(jīng)個人審查而立即在邊境反擊——也被認(rèn)為違反了人權(quán)，特別是如果它們是集體適用的或無法獲得程序的。然而，歐洲人權(quán)法院在 2020 年的一個案例中開辟了不同的視角：在某些情況下——例如在了解合法替代方案的情況下非法越境——驅(qū)回的范圍可能有限。

這一先例為邊界安全提供了由法治監(jiān)管的可能性，但前提是保證最低標(biāo)準(zhǔn)：獲得人道主義護(hù)理、第三國的程序權(quán)利和透明的申訴機(jī)制。歐洲對這些標(biāo)準(zhǔn)的總結(jié)——例如在歐洲共同庇護(hù)制度的框架內(nèi)——將是調(diào)和邊境保護(hù)和人權(quán)的現(xiàn)實步驟。

移徙作為施加壓力的手段

將移民作為施加政治壓力的手段工具化——例如在白俄羅斯-波蘭和俄羅斯-芬蘭邊境——對現(xiàn)有的難民法提出了特別重大的挑戰(zhàn)。越來越多的跡象表明，俄羅斯尤其故意利用移民作為戰(zhàn)略工具，在歐洲國家制造政治不穩(wěn)定、安全壓力和國內(nèi)政治兩極分化。這既適用于對通過第三國的移民流動提供積極的后勤支持，也適用于神經(jīng)痛邊境點的有針對性的升級——例如通過簽證便利、支持走私者或有針對性的運輸。

移民有時被國家故意工具化。圖片通過? 邁克爾·普萊斯

包括立陶宛、波蘭和芬蘭在內(nèi)的一些政府已經(jīng)提供了這種影響的具體證據(jù)。歐盟外交事務(wù)高級代表的報告和波羅的海安全部門的警告也表明，偷運移民的目的是破壞歐洲的穩(wěn)定。

公約已達(dá)到其極限

因此，《日內(nèi)瓦難民公約》不堪重負(fù)，個人保護(hù)制度在這方面已達(dá)到其系統(tǒng)性極限。需要的是國際法下的一個新類別：“混合移民情況”，作為一種臨時例外，允許各國在有限的范圍內(nèi)偏離GRC的制度——前提是遵守基本人權(quán)、最低限度的人道主義服務(wù)、正當(dāng)法律程序和時限。

難民署的指導(dǎo)方針或附加議定書可以在不犧牲真正難民獲得保護(hù)的權(quán)利的情況下縮小這一差距。在世界許多地方，仍然存在國家暴力、系統(tǒng)性迫害和剝奪權(quán)利。這就是為什么保護(hù)系統(tǒng)必須保持可信和有效。

但是，那些將每一次移民事件都置于全面保護(hù)之下的人削弱了這一保護(hù)職能的合法性。并非每個離開祖國的人都是難民。并非每個提出保護(hù)請求的人都有永久居留權(quán)。并不是每個被遣返的人都是受害者。逃跑、控制和虐待之間的區(qū)別并不是憤世嫉俗的——它是人權(quán)政策有效運作的先決條件。

克服教條

此類改革提案的批評者警告說，普遍保護(hù)保障會受到侵蝕，并擔(dān)心遭到政治濫用。但人權(quán)的興盛建立在對其理性的信任以及對其正義的信任之上。任何將其作為盲目的教條的人都有可能失去其社會支持。歐洲需要一項既能保護(hù)又能控制的移民政策?！稓W洲人權(quán)公約》要求的是適應(yīng)，而不是僵化。NVC 需要明確，而不是邊界的消解。

只有保持差異化和可執(zhí)行的法律制度才能保護(hù)自由。否則，它將成為其自身解體的預(yù)兆——給歐洲帶來巨大的后果。對于那些全面保護(hù)每一次移民運動的人來說，他們對戰(zhàn)略影響力視而不見，對那些將移民作為武器的行為者毫無防備。歐洲的人權(quán)秩序還必須能夠通過明確的規(guī)則、正當(dāng)程序和政治主權(quán)來抵御混合勒索。

保護(hù)和控制

實現(xiàn)可執(zhí)行的人權(quán)保護(hù)的道路不是通過侵蝕人權(quán)，而是通過法律健全、制度上有基礎(chǔ)和政治上可行的機(jī)制。這適用于歐洲共同庇護(hù)制度和國際重新接納協(xié)議。

與第三國建立有彈性的合作形式，最后但并非最不重要的一點是，難民署作為規(guī)范推動力發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向的作用將非常重要。只有將保護(hù)和控制放在一起，歐洲的秩序才能同時保持防御性和可信度。

任何認(rèn)真對待保護(hù)人權(quán)的人都必須改革人權(quán)。人權(quán)公約曾經(jīng)是為了回應(yīng)歷史上的不公正經(jīng)歷而制定的，它們不應(yīng)被視為一種準(zhǔn)宗教的、僵化的或教條主義的制度。否則，他們最終不會保護(hù)任何人。

更多來源：

《日內(nèi)瓦難民公約》可在聯(lián)合國難民署網(wǎng)站上

結(jié)論

事實。理解。做。

鉗。法院通過嚴(yán)格解釋人權(quán)公約，越來越多地阻礙有效的移民政策。與此同時，俄羅斯等國家正在故意利用移民作為對歐洲施加壓力的手段。

悖論。最初被設(shè)想為抵御極權(quán)主義的盾牌的法律體系可能會癱瘓民主的行動能力，并使歐洲對戰(zhàn)略性精心策劃的移民潮毫無防備。

干預(yù)。因此，歐洲人應(yīng)該改革法律狀況。制定明確的第三國法規(guī)、更精確的排除標(biāo)準(zhǔn)（例如針對犯罪分子）以及國際法中針對混合威脅情況的新類別非常重要。

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