巴西圣保羅研究基金會科研資助體系分析及啟示

科研資助體系對于推動科學研究和技術創新具有至關重要的作用。圣保羅研究基金會(FAPESP)是巴西領先的公共研究資助機構之一，在促進巴西乃至全球的科學研究方面提供了許多寶貴的經驗和啟示。本研究深入分析FAPESP可持續的科研資助體系，發現其具有以下特點：分權制衡的組織架構、充足的科研經費、資金來源與運作模式受法律保護。

FAPESP還制定了“教育、科技、人才”三位一體的資助體系結構；構建了比較完善的項目評審機制，以保證資助的有效性。FAPESP在運作模式、資源整合等方面具有較多優點，例如構建多元化的資助體系、充分撬動企業資源、制定有效的運行機制等。最后，本文從構建多元化的資助體系、激發企業的自主性與創造性、完善項目評審制度三個方面提出了對策建議。

科研資助體系是指國家通過設立科技計劃向科研機構、人員提供資金支持的制度體系，其核心目標是促進科技創新、提升科研效率和成果轉化。作為科技創新的重要支撐，合理的資助體系能夠激發科技創新活力。2024年6月，習近平總書記在全國科技大會、國家科學技術獎勵大會、兩院院士大會上強調“要改進科技計劃管理，深化科技經費分配和管理使用機制改革”。黨的二十屆三中全會提出“改進科技計劃管理”,要求強化在基礎研究領域、交叉前沿領域、重點領域的前瞻性、引領性布局。這為優化科研資助體系提供了政策指引。

目前，我國資助體系仍然存在三類問題：第一，雖然我國科研經費和科研項目數量激增，但資助比例偏低。2024年，國家自然科學基金資助總數為49805項，較2023年(48785項)和2022年(48317項)均有所提升，但總資助率僅為13%,不足20%,遠低于其他國家。第二，科研項目側重于學術成果的產出，而與產業需求的銜接尚顯不足,以論文通過驗收的項目比例較高。第三，項目評審機制不完善。傳統的科研資助模式與科學研究寬容失敗、忌諱急功近利的內在意圖存在價值沖突。在此背景下，優化科研資助體系已成為深化科技體制改革的關鍵任務。近年來，國家層面改革持續推進的同時，地方政府的作用也日益凸顯。地方政府通過設立科研資助項目為高校、科研院所和企業提供資金支持，激發區域創新活力。完善的地方政府資助體系既有利于彌補國家資助體系的不足，又有利于聚焦地域特定需求，制定針對性強的科研項目。

當前學術界關于科研資助體系的探討，多集中于中央政府主導的資助政策與運行機制，而對地方政府在科技資助中的制度創新與實踐路徑關注不足。尤其在如何結合區域特色、推動產學研深度融合、實現多元主體協同等方面，理論與實證研究尚不充分。為豐富這一方面的研究，本文選取巴西圣保羅研究基金會(S?o Paulo Research Foundation, FAPESP)作為典型案例進行深入分析。FAPESP是拉美地區地方政府主導的最具影響力的科研資助機構之一。盡管FAPESP本身為單一機構，但其穩定的運行機制、透明的評審體系與多元合作模式，已形成一套較為成熟的地方科研資助治理邏輯。因此本文以FAPESP為例，旨在從機制層面提煉可推廣的經驗與思路，從理論上為科研資助體系研究提供新的視角，從實踐上為優化地區科研資助體系提供政策建議。

1 圣保羅研究基金會的特點

1947年發布的圣保羅州法第123條規定，“對科學研究的支持應由國家通過基金會提供，基金會的組織方式將依法確定”。1960年，FAPESP正式成立，兩年后開始運營，其職責是支持圣保羅州的科學研究和科學傳播，主要依據圣保羅州級別立法的框架運作。作為巴西領先的研究資助公共機構之一，FAPESP在組織架構、經費投入和運營模式方面具有自身的獨特特點，在生物能源、農業、醫學、生物多樣性、海洋學、天文學等多個關鍵領域推動了巴西的科研發展和社會進步。

從資助規模來看，截至2023年，FAPESP累計支持了33.07萬個項目。2023年，FAPESP在研項目23029個，新增10266個，經費支出6.32億美元。從大規模、多學科的合作研究來看，FAPESP通過研究與創新中心計劃(Research, Innovation and Dissemination Center, RIDC)資助建立了22個產學研合作中心，還與企業建立了長期合作網絡。通過小企業創新研究計劃(PIPE),累計孵化1800余家科技型初創企業。FAPESP還積極拓展國際合作網絡，與全球76個外國機構和3個國內機構簽署79項合作協議。

1.1 分權制衡的組織架構

FAPESP在一定程度上享有行政自主權。一方面州政府對FAPESP的戰略方向和政策實施具有直接影響力，另一方面基金會決策具有獨立性。為了更有效地履行職能，FAPESP設有獨立的理事會和執行董事會。理事會主要負責制定一般指導方針并就科學政策、行政事務和資產管理做出關鍵決定，共有12名成員，其中6名由州長直接任命，以確保其政策方向和優先事項得以體現。另外6名由州長從圣保羅州公立、私立高等教育和研究機構共同提交的候選名單中選出，以增加公立和私立高等教育及研究機構的參與度，反映更廣泛的利益。執行董事會負責FAPESP的日常運作，有3名成員，由州長從執行董事會擬定的名單中選出。通過執行董事會提名候選人，并由州長從中選擇的方式，保證了執行董事會的專業性和權威性。

為了確保資助的專業性、公正性和戰略導向，FAPESP設立了獨立的指導機構——科學咨詢委員會，負責對基金會的資助政策、研究方向和重大項目提供權威的建議和評估意見，成員主要由來自不同領域的高水平科學家和專家組成。其工作主要涉及4個方向：科學、人文和藝術交流，技術創新與合作，戰略計劃和基礎設施，科學連線(圖1)。

1.2 充足的科研經費

資金的穩定性有助于制定長期規劃，確保資源能夠得到有效管理和優化配置。1989年，根據憲法，圣保羅州每月會將總稅收的1%轉移給FAPESP。作為全球少數能夠制定實施長達11年投資規劃的機構，FAPESP近幾年雖然受國家收入下降和匯率貶值影響而產生了收入波動，然而科研資助進程并沒有受到影響，總體上還是保持了比較高的財務靈活性，且收入一直保持10%左右的增長。截至2024年，FAPESP收入約為28.1億雷亞爾，合約5.2億美元。

圖1 FAPESP的組織架構

FAPESP是一個非營利性的自治機構。圣保羅州法除了明確FAPESP的融資形式和目的外，還將基金會內部管理經費限制在收入的5%,以確保基金會的大部分資源被用于公益事業或項目，并促使基金會尋找更加經濟有效的方式來執行其任務。

2 “教育、科技、人才”三位一體的資助體系結構

FAPESP的資助項目包括六大方向，分別為知識進步、創新推動、科研人才培養、戰略主題、基礎設施、知識傳播。從項目類型看，FAPESP構建了“教育、科技、人才”三位一體的資助體系結構。知識進步與戰略主題項目面向知識最前沿，長期資助科學家潛心探索人類認知“無人區”;創新驅動項目致力于通過技術創新解決經濟社會實際問題，通過針對性資助模式，促進企業公司與大學研究機構之間創新協同，加速技術成果轉化，解決實際問題；科研人才培養面向在校師生，通過提供多樣化獎學金、助學金，支持被資助方國內外學習，全過程培養具有潛力的科研人才。FAPESP通過一系列計劃為科學研究提供必要的基礎設施，同時向公眾傳達其科學政策指導方針，并積極傳播研究成果。

2.1 知識進步研究資助長周期知識探索

推動知識進步的研究形成了以專題項目為主， RIDC、青年項目、圣保羅卓越人才計劃(S?o Paulo Excellence Chair, SPEC)、常規資助、新一代計劃為輔的資助體系。其中，專題項目聚焦特定的科學或技術領域，通常涉及多學科合作，旨在深入探討復雜問題并取得重大突破；RIDC重點支持高水平科研活動，多數為大規模、多學科的合作研究，解決具有重大科學和社會影響的問題；青年項目主要支持青年研究人員開展獨立研究，建立自己的科研團隊；常規資助主要面向研究人員單獨開展特定的小型研究項目(表1)。

表1 推動知識進步的研究資助情況(萬美元)

“知識進步”類研究中一半以上的資金用于專題項目研究，每年約1.3億美元。2023年新增的項目有1477項，2017—2023年在研項目共3958項。RIDC項目和青年項目的資金支出占比均在18%左右。其中，RIDC的項目周期可以長達11年，有利于深入和持續地進行研究工作，推動重大的科學發現和技術革新；2025年4月，FAPESP正在資助的RIDC共有17個，覆蓋生物多樣性、藥物發現、材料科學、氣候變化等多個研究領域。SPEC和新一代計劃資金支出占比較少，不超過3%。

2.2 創新推動研究囊括多樣化創新協同資助項目

推動創新的研究形成了以小企業創新研究計劃(PIPE)為核心，工程研究中心/應用研究中心(ERC/ARC)、技術創新研究伙伴關系計劃(PITE)為輔的資助體系。PIPE專門為小型企業提供資金和支持，鼓勵它們開展高風險但潛在回報高的研發活動；ERC/ARC專注于長期的協作研究，重點在于構建一個穩定的研究平臺，關注如何將研究成果轉化，也追求科學發現；PITE主要支持學術界和產業界之間的合作，應對企業或整個行業所面臨的技術挑戰(表2)。此外，推動創新的研究還包括知識產權保護的項目PAPI-Nuplitec (Intellectual Property Support Program)。

表2 推動創新的研究資助情況(萬美元)

2.3 推動多層次人才教育與培養

FAPESP通過提供獎學金來支持圣保羅州本科生和碩士階段前期的學生積極參加國內學術培訓和國外交流學習，促進科研能力提升。FAPESP與教育部高等教育研究委員會(Ministry of Education’s Higher Research Council, CAPES)有合作協議，共同資助碩士階段后期、博士、直博和博士后的獎學金和助學金。

1）關注職業生涯的發展

FAPESP關注早期科研人才培養，鼓勵年輕人投身科學研究。與巴西科學院(Brazilian Academy of Sciences, ABC)合作，通過Aristides Pacheco Le?o計劃激發年輕人的科學興趣，每年挑選50名本科生參加由ABC成員領導的實驗室暑期實習。

2）積極利用國際資源

20世紀60年代初，通過國外培訓和學習來提升員工的專業技能是FAPESP的首要任務。除了單純的研究人員交流之外，還考慮了聯合、協作和共同資助國際項目，以及參與宇宙學、天體物理學和高能物理學等領域的大型跨國科研合作。

FAPESP通過設立海外研究實習(Research Internship Abroad, RIA)項目為出國學習和工作的研究人員提供資金支持。2023年，FAPESP有4143萬美元用于海外研究實習，占科研人才培養經費的40%。

2.4 戰略主題的研究針對重大社會問題

FAPESP鼓勵開展對圣保羅州乃至巴西發展具有戰略意義的研究，這些研究計劃都是長期運行的。雖然戰略主題的研究在總資助比例中占比不高(約7%),但這些研究課題不僅解決了巴西在發展中面臨的重大問題，還通過國際合作和技術轉化推動了巴西的科學、經濟和社會全面進步(表3)。針對戰略主題的研究包括基礎研究和應用研究。

表3 針對戰略主題的研究資助情況(萬美元)

3 FAPSP科研資助體系的評審機制

FAPESP的所有提案都經過嚴格的同行評審和多層審核，從而保證高質量的研究獲得資助，并且整個流程透明公正。

3.1 評審的主要原則

1）全覆蓋

所有由FAPESP資助的項目都必須經過嚴格的評審機制。無論是哪種類型的資助申請，都需通過公平、透明和科學的評審程序，從而保證資金被分配給最值得支持的研究項目。

2）公開透明

FAPESP致力于確保其資助項目的發布、評審過程以及評審結果的公開透明。首先，所有研究資助均通過官方網站等官方渠道公開發布，包括申請條件、評審標準和時間表；其次，所有評審過程記錄在案，步驟可追溯，申請人若對評審結果有異議，可以按照流程提出申訴；最后，所有被資助項目及其成果在官網上都可查詢。

3）定期評估

FAPESP定期對已資助的項目進行跟蹤評估。所有受資助的項目需定期提交進展報告，并接受專家委員會的評估，根據項目進展情況調整資助金額或終止資助。項目結束后，受資助者需提交最終報告，包括科學成果、資金使用情況和社會影響評估。

3.2 評審主體

FAPESP的評審主體主要有4類，分別是科學理事會、學科委員會、評審專家、監督委員會。

1）科學理事會——關鍵決策

科學理事會由學術界和產業界的專家組成，涵蓋多學科領域，負責接收來自學科委員會(Area Panels)和特邀評審員(Ad Hoc Reviewers)的評估意見，決定資助與否，并將結果上報給執行委員會。此外，科學理事會還可能參與制定基金會的戰略方向和政策，以促進和支持科學研究的發展。

2）學科委員會——橋梁作用

學科委員會由特定知識領域的專家組成，截至2023年，有14個學科專家組、90多位學科協調員，負責對提交的研究提案進行評估，判斷提案的科學價值、創新性和可行性。學科協調員負責對提交的項目申請進行初步分類；監督評審質量，確保所有評審意見都符合既定的標準和程序；在評審結束后，負責收集評審反饋，整理信息。

3）評審專家——專業評估

FAPESP的評審專家庫大約包含15000名評審專家，都是來自國內外的活躍研究人員，并保持定期更新。這些專家的職責是作為特邀評審員，對研究項目進行同行評議，包括審閱研究提案的內容、方法論、創新點等。

4）監督委員會——合規監督

FAPESP設有監督委員會以確保評審過程的獨立性和客觀性。其成員包括來自FAPESP外部的專家和來自內部的高級管理人員或資深研究員。外部專家主要是其他研究機構、大學或政府部門的代表，負責提供獨立的視角。內部成員主要核實是否符合基金會的政策和程序。在某些情況下，監督委員會中還會包含法律專家或倫理學家，以確保評審過程遵守所有相關的法律法規，并符合倫理標準。

3.3 評審流程

FAPESP構建了學科委員會、監督委員會和科學理事會三重評審機制，以保證高質量的研究能獲得資助，并且整個過程透明公正(圖2)。

圖2 FAPESP項目評審流程圖

1）學科委員會：根據學科類別為受理的申請書指派特邀評審員

先使用基于算法的程序SAGE(System for Algorithmic Governance and Evaluation)來初步選定評審員，以回避潛在的利益沖突、提高評估和管理過程的效率與透明度。然后由學科委員會根據實際情況再做出最終選擇。學科委員會將在學科專家組對申請書進行評審和分析的基礎上，結合特邀評審員的意見形成推薦報告，提交科學理事會。

2）監督委員會：審核評審結果

核實學科協調員的推薦和評審專家的意見是否一致且符合FAPESP相關規定，然后提交一份推薦報告給科學理事會。

3）科學理事會：做出資助建議

基于學科委員會的推薦報告及相關評審材料，對項目申請進行科學性、創新性與可行性等方面的綜合評審，提出資助建議。

4）執行委員會、理事會：最終決定是否資助

執行董事會接收科學理事會提交的評審結果，進行政策一致性、程序合規性等方面的審查，并將其提交給理事會。理事會作為最終決策機構，對科學理事會提出的資助建議進行最終審批，原則上通常會采納科學理事會的決議。

根據此評審流程，每一份申請書都要歷經三重評審，四個主體之間形成了一種無形的監督和制約，極大地確保了評審過程的公平公正性。

4 巴西FAPESP資助體系優劣分析

FAPESP是一個非常有影響力的科研資助機構，在促進巴西乃至全球的科學研究方面提供了許多寶貴的經驗和啟示。其運作模式、資源整合等方面具有較多優點。

4.1 多元化的資助體系

FAPESP通過多元化的資助項目推動圣保羅州的科學研究和技術發展，涵蓋了從基礎研究到應用研究的廣泛領域。針對不同階段的研究人員，FAPESP制定了不同的資助方案，其中，針對職業生涯早期的研究人員，設立了青年項目和新一代計劃項目，并保持一定的資助比例；針對高級研究人員，推出了SPEC;針對企業和研究機構設計了不同的資助計劃，其中，針對小型企業，推出了PIPE項目，提供資金支持；針對高校和研究機構，設立了技術創新資助項目；根據研究對象的不同，項目分為長期與短期相結合的模式，推動知識進步的研究通常資助周期較長，例如RIDC項目，周期最長可達11年，而推動創新的研究資助周期較短，1～3年左右。在資金來源方面，FAPESP不僅依靠自身投入，還積極吸引企業和政府機構共同參與，形成多方協同資助機制。

4.2 充分撬動企業資源

FAPESP利用其市場敏感度和技術實現能力，設計有效激勵、協同的機制，以確保科研成果能夠快速響應市場需求并實現商業化，調動企業在科技成果轉化中的積極性，形成多方共贏的良好局面。對于ERC/ARC項目，合作企業需要投入相應的資源，比如資金、場地、實驗室空間、專業設備和技術支持。對于PITE項目，申請者必須尋找合作企業提供一定資金支持。PITE資助要求合作公司通過自有或第三方資金參與共同資助，并根據不同的風險程度，給予不同的資助比例。PITE項目可以分為三種主要形式：PITE 1～PITE 3。PITE 1主要針對已經有一定進展的項目；PITE 2專注于低風險的漸進式創新；而PITE 3則側重于高技術風險但潛在影響力巨大的革命性創新。從PITE 1到PITE 3,FAPESP的資助比例逐漸增加。

4.3 有效的運行機制保障

FAPESP構建了一系列項目評審、國際合作和成果開放機制，有效保證了資助的公正透明、科研資源的有效利用。從項目評審來看，FAPESP創立了三重評審機制，公開評審過程，定期對已資助的項目進行跟蹤評估、公布年度報告。從國際合作機制來看，FAPESP積極尋求與世界各地頂尖科研機構建立合作關系，通過多種方式積極開展國際合作，包括簽訂合作協議、聯合發布項目征集和搭建交流平臺等。不僅集合全國科研資源解決重大問題，還與多個國內外機構簽署了多項合作協議。2023年，FAPESP與國際知名機構如伯明翰大學、富布賴特基金會和喬治敦大學共同發起跨國研究計劃，并投入230萬美元作為聯合項目資金。FAPESP還組織“FAPESP周”,促進國際間的研究討論與項目合作。從成果開放機制來看，FAPESP通過多種政策和實踐推動開放科學，提升巴西研究的影響力及其科學、社會和經濟效應，所涵蓋的研究成果可快速公開及廣泛共享。1998年，FAPESP創建SciELO,作為開放獲取的先鋒項目，已被15個國家采用。2014年推出的《良好科學實踐守則》強調開放科學程序和結果的重要性，并規定了數據的記錄、存儲和可訪問性。此外，FAPESP要求資助的研究成果必須通過開放獲取發表，提交項目提案時需包括數據管理計劃，并規定開發的軟件應開源許可，以促進技術創新和學術交流的開放性。

5 我國科研資助體系的改進建議

FAPESP作為一個成功的地區級科研資助機構，為我國地方政府設立和管理基金資助提供了寶貴的參考。針對我國當前地區科研資助體系存在的問題，本文提出以下4點建議。

5.1 建立穩定的資金撥款機制

長期穩定的資金來源是FAPESP高效持續運營的保證。當前我國地方政府的科研經費高度依賴上級財政轉移支付或年度預算分配，缺乏獨立的、長期的資金保障機制，導致科研資助規模和周期容易受制于宏觀經濟波動或政策調整。同時地方政府在資金分配上傾向于支持見效快、產出明顯的項目，而對周期長、風險高但潛在價值大的創新研究投入不足。因此建議通過立法或制定長期政策，確保科研機構獲得持續且可預期的經費支持，避免因短期財政波動影響項目進展。此外，地方政府應整合資源，出臺配套政策，如稅收優惠、人才引進激勵以及基礎設施建設支持，為科研機構創造良好的運營環境。

5.2 構建多元化的資助體系

FAPESP的多元資助體系展現了其從基礎研究到應用研究，從科技人力資源培訓到產學研合作提供全方位科研活動支持的強大能力。靈活多樣的資金來源和嚴格的評審機制確保了科研項目的質量和創新性。當前我國地方政府的科研資助體系中，社會資本、企業資金和民間捐助等多渠道投入比重低，多樣性不足，抗風險能力較弱。建議根據資助內容、對象、目標等構建合理的選題機制，匹配合適的資助要素，并根據項目進展提供充足的經費保障，以提高資金效益和效果。逐步將以“項目基金”資助為核心的資助模式，轉變為基于基金項目、贈款、合作協議、成本分擔等方式的多元資助體系。除政府資金外，積極吸引社會資本以及國際科研基金，形成多方協同資助體系，提升科研經費的可持續性。

5.3 激發企業的自主性與創造性

FAPESP設立了多種針對企業的資助計劃，鼓勵企業積極參與研發，深入推動產學研深度合作，全面支持企業參與科技成果轉化。而我國地方政府資助體系在推動產學研協同方面不夠深入，企業與高校科研院所合作不足，難以獲取前沿技術，限制創新能力提升。同時地方政府通過指定項目或設定嚴格條件分配資金，企業很難自主決策、調整研發方向。

因此建議：第一，建立“政府引導+企業參與”的協同立項機制，由政府設定重大科技方向和優先領域，鼓勵企業、高校、研究機構聯合申報項目，提升項目立項的實際需求導向。

第二，由政府搭建創新平臺，通過市場化運作手段吸引企業、社會組織及個人等多元化資源投入，形成“政、產、學、研、用”的穩定、深度合作及協同創新，實現科研創新的效益最大化。

5.4 完善項目評審制度

同行評議制度是FAPESP科研資助體系的核心要素，通過構建嚴格的評審流程，組建高水平的評審專家團隊，采用公平、透明的評審機制，確保了科研資助的高效和高質量。當前我國部分地方政府的評審過程缺乏明確的評價標準和公開程序，容易受到人為干預或主觀偏見的影響。同時評審專家隊伍的專業性、多樣性、流動性有待提升。

因此建議：第一，構建多層級評審機制。構建“同行專家+協調員+監督員”相結合的多層次評審管理機制，加強分工與合作，提高評審效率。明確多層級評審的角色和職責，根據不同角色的核心職責，設計不同的評審形式。設計多層級評審的運行流程，在國家或省級層面建設統一的評審管理平臺，實現全流程數字化。

第二，組建“廣、快、全”的評審專家庫。建立學科分類框架，按照自然科學、工程技術、人文社科等領域劃分專家類別，確保涵蓋所有主要學科領域。打造高效的專家管理模式，建立專家標簽體系，為專家庫成員添加專業領域、特長、學術成果等多維標簽。定期更新專家信息，包括研究領域的最新動向，確保專家庫的實時性。

本文來源于《世界科技研究與發展》2025（04）。 作者簡介與貢獻說明： 王琛（國網上海電科院）：選題與構思，論文框架設計，論文2、3章節撰寫與修改； 陸啟宇（國網上海市電力公司）：論文框架設計，引言撰寫與修改； 朱悅（上海市科學學研究所科技創業研究室副研究員）：數據采集與加工，對策建議撰寫與修改； 周榮華（上海市科學學研究所科技創業研究室博士后）：選題與構思，數據采集與加工，論文總體審閱與修改。 文章觀點不代表主辦機構立場。

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