充分發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的牽引作用

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下黨治國理政的重要戰(zhàn)略性工具，是有別于蘇聯(lián)式計劃經(jīng)濟和西方經(jīng)濟學(xué)理論的一種中國式治理方法創(chuàng)新。“十五五”時期，發(fā)展規(guī)劃編制設(shè)計水平和實踐指導(dǎo)能力不斷提升，結(jié)合了現(xiàn)代國家治理理念、先進的宏觀調(diào)控管理方法和前沿智能規(guī)劃技術(shù)的新型發(fā)展規(guī)劃正在呈現(xiàn)戰(zhàn)略化、智能化和國際化的發(fā)展趨勢。

圖/中經(jīng)視覺

凸顯戰(zhàn)略導(dǎo)向作用

發(fā)展規(guī)劃作為引領(lǐng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性工具，是宏觀經(jīng)濟治理手段的重要規(guī)尺和準(zhǔn)繩，在“十五五”期間將進一步發(fā)揮關(guān)鍵戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。

當(dāng)前，面對國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢的復(fù)雜變化，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局需要從宏觀經(jīng)濟治理角度提出新的破題思路。科學(xué)的宏觀調(diào)控是推動有效市場和有為政府緊密結(jié)合的重要途徑，而其中的關(guān)鍵則在于戰(zhàn)略設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)指引。從“十五五”規(guī)劃的編制和設(shè)計過程可以看出，發(fā)展規(guī)劃正在成為健全宏觀經(jīng)濟治理體系的重要工具，其立足于統(tǒng)籌全國一盤棋，遵循穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破的原則，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人民至上，兼顧國際國內(nèi)兩種市場的供給和需求，主要目標(biāo)聚焦于長遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮，重點舉措聚焦于項目牽引，并且配有分階段、分步驟實施的路徑設(shè)計，為平衡擴大內(nèi)需和供給側(cè)改革、推動高質(zhì)量發(fā)展和高水平開放、推動新舊動能轉(zhuǎn)換和催生新質(zhì)生產(chǎn)力等提供了清晰的政策方向。

發(fā)展規(guī)劃是一種大戰(zhàn)略設(shè)計，而宏觀調(diào)控則更側(cè)重于戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行。為充分適應(yīng)“十五五”期間以新質(zhì)生產(chǎn)力為主要推動力的新發(fā)展格局，發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用需要與中國特色宏觀經(jīng)濟治理體系緊密結(jié)合，按照市場經(jīng)濟活動的基本規(guī)律，整合目標(biāo)與手段，逐步形成科學(xué)完整的“預(yù)設(shè)—對標(biāo)—執(zhí)行—反饋—評價—提升”政策協(xié)調(diào)路徑鏈條。

一方面，在宏觀調(diào)控過程中，發(fā)展規(guī)劃提供了目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、行為導(dǎo)向及方法導(dǎo)向五種重要的工作思路。具體而言，就是宏觀調(diào)控要始終對標(biāo)5年至10年后中長期經(jīng)濟社會發(fā)展的核心目標(biāo)設(shè)定，側(cè)重解決制約有效市場發(fā)展的關(guān)鍵問題，突出強化對政策結(jié)果的科學(xué)預(yù)測和政策目標(biāo)一致性評估，積極調(diào)動市場預(yù)期和引領(lǐng)經(jīng)營主體行為選擇，優(yōu)化政策執(zhí)行方法和政策細(xì)節(jié)，從而實現(xiàn)戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的密切配合。規(guī)劃和調(diào)控應(yīng)雙向促進，短中長期配合，著力健全就業(yè)、投資、消費、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策之間的協(xié)調(diào)機制。在出臺調(diào)控政策前，也應(yīng)充分考慮發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于承載能力的約束性指標(biāo)，考慮資源能耗、環(huán)境污染、土地空間等各方面的限制條件，審慎評估宏觀調(diào)控政策的外溢效應(yīng)。

另一方面，發(fā)展規(guī)劃的編制和執(zhí)行也要充分考慮宏觀經(jīng)濟治理的細(xì)節(jié)。從規(guī)劃設(shè)計階段就應(yīng)密切結(jié)合宏觀調(diào)控的實際過程和路徑，科學(xué)確定可執(zhí)行、可測度的目標(biāo)體系，合理界定約束性和預(yù)期性指標(biāo)。以提高全要素增長率、打造新質(zhì)生產(chǎn)力為指引，對類似于全社會研發(fā)經(jīng)費投入增長率、數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值比重等指標(biāo)進行科學(xué)設(shè)計，充分考慮相關(guān)指標(biāo)體系在宏觀調(diào)控過程中的適用性和參考價值。應(yīng)按照經(jīng)濟增長率目標(biāo)，測定政府規(guī)劃期內(nèi)支出總盤子，考慮回溯，確定年度財政赤字率指標(biāo)；根據(jù)貨幣發(fā)行量與通脹率和就業(yè)率的統(tǒng)計規(guī)律，深入研究貨幣政策對完成規(guī)劃期內(nèi)整體就業(yè)和民生指標(biāo)的影響；綜合分析外貿(mào)政策對國內(nèi)國際兩個市場的鏈?zhǔn)接绊懀浞衷u估國際因素對國內(nèi)宏觀經(jīng)濟運行的擾動。

“十五五”時期，要堅持科學(xué)設(shè)計規(guī)劃、有效執(zhí)行規(guī)劃、減少無效規(guī)劃，推進規(guī)劃和調(diào)控的雙向反饋與科學(xué)評估，既要確保一張藍(lán)圖干到底，也要賦予宏觀調(diào)控充分的靈活性和政策騰挪空間，實現(xiàn)戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的和諧統(tǒng)一。

“AI+”提升科學(xué)性

未來五年，我國經(jīng)濟將轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，需要適應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的要求，更加注重宏觀經(jīng)濟政策的系統(tǒng)性、完整性、靈活性和一致性。發(fā)展規(guī)劃是從目標(biāo)制定到具體落實的路線圖和工具箱，需要與實際經(jīng)濟政策的執(zhí)行過程緊密結(jié)合，因此在規(guī)劃制定過程中需要經(jīng)過全面認(rèn)真的評估，充分考慮經(jīng)濟走勢預(yù)測的科學(xué)性和操作的可行性。從歷次五年規(guī)劃編制過程來看，發(fā)展規(guī)劃編制和設(shè)計的科學(xué)性仍有待提高，經(jīng)驗主義和慣性決策的情況還客觀存在，在某種程度上存在定性研判缺乏依據(jù)、定量研判不夠準(zhǔn)確等問題。

“十五五”時期，隨著人工智能的快速發(fā)展，利用人工智能和數(shù)據(jù)建模等科學(xué)方法開展政策制定和決策等方面的輔助研究將是新興熱點，也是前沿技術(shù)與管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等文科專業(yè)之間開展交叉融合研究的重要應(yīng)用領(lǐng)域之一。利用大數(shù)據(jù)方法輔助開展規(guī)劃編制，有利于提升規(guī)劃預(yù)測的準(zhǔn)確性，特別是在規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系的設(shè)計、重大項目的建議、規(guī)劃成效評估和影響預(yù)測、規(guī)劃效果動態(tài)反饋等方面，智能模擬和預(yù)測等科學(xué)化手段能夠顯著提高決策和評估的準(zhǔn)確性。

從具體方法來看，由于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃作為一種特殊的政策工具，具有體系清晰、文件樣本量小、數(shù)據(jù)較為規(guī)范、語料語素規(guī)模相對較小、量化目標(biāo)體系較為健全、監(jiān)測評估數(shù)據(jù)完整等特點，適合作為基于大語言模型的智能決策研究的對象。而且發(fā)展規(guī)劃具有特定的使用群體，對效果反饋和評價所需搜集的樣本數(shù)量相對較小，也易于使用政策模擬工具進行沙盤推演。由于“十五五”期間我國全社會數(shù)字化智能化水平將顯著提升，由國家主導(dǎo)推動、法治充分保障的經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)搜集與應(yīng)用將進一步規(guī)范化，使經(jīng)濟信息的準(zhǔn)確性、及時性和代表性進一步提高，這些都為發(fā)展規(guī)劃編制的智能化提供了基礎(chǔ)保障。在網(wǎng)絡(luò)時代，經(jīng)濟社會信息的互聯(lián)更加緊密，數(shù)據(jù)之間的耦合和交互速度顯著提升，隨著智能物流與交通、數(shù)字孿生基建投資、國土空間感知、資源環(huán)境監(jiān)測、數(shù)字貨幣應(yīng)用等方面的技術(shù)進步和數(shù)據(jù)儲備的不斷積累，將為進一步提高宏觀調(diào)控與發(fā)展規(guī)劃的匹配精準(zhǔn)性創(chuàng)造條件。

此外，發(fā)展規(guī)劃包括“三級四類”體系，其中區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項規(guī)劃等具有更加工程化和技術(shù)化的設(shè)計思路，也為人工智能等技術(shù)的應(yīng)用提供了重要場景。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施投資項目規(guī)劃設(shè)計過程中，就已經(jīng)開始運用大數(shù)據(jù)和人工智能算法對投資收益和運營模式等進行模擬評估，取得較好效果。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到，智能決策在目前階段仍主要作為一種新型的政策輔助手段，與經(jīng)濟實際演化過程和市場化運作機理之間仍有難以逾越的現(xiàn)實鴻溝。特別是考慮到發(fā)展規(guī)劃作為一種戰(zhàn)略性、經(jīng)驗性和政策性較強的政策工具，在現(xiàn)有人工智能技術(shù)發(fā)展階段尚無法脫離人類政策專家的主體指導(dǎo)。因此，需要利用人類反饋強化學(xué)習(xí)等方法，選擇高水平專家對機器學(xué)習(xí)的結(jié)果進行矯正訓(xùn)練，以便充分融入規(guī)劃專家對文件內(nèi)容的判別知識，發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析的科學(xué)預(yù)測優(yōu)勢，增強規(guī)劃的科學(xué)性和指導(dǎo)性，有效降低規(guī)劃成本，解決目前發(fā)展規(guī)劃編制過程中存在的效度和信度問題。

貢獻“中國方案”

中國的發(fā)展規(guī)劃作為一種獨特的政策工具，不僅創(chuàng)新了新興市場經(jīng)濟治理模式，而且也為其他國家提供了寶貴的經(jīng)驗。它提供了一個關(guān)于如何思考長遠(yuǎn)發(fā)展、如何統(tǒng)籌資源、如何實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的“思想框架”和“政策工具箱”，證明了一個發(fā)展中國家可以通過主動的、戰(zhàn)略性的國家治理，有效駕馭市場力量，實現(xiàn)快速而穩(wěn)定的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。近年來，作為主要從事發(fā)展規(guī)劃研究的智庫，筆者所在單位受國家相關(guān)主管部門委托，多次參與了同塞爾維亞、哈薩克斯坦、老撾、尼日利亞、洪都拉斯等發(fā)展中國家的治國理政經(jīng)驗交流和海外教學(xué)任務(wù)，著重介紹中國的發(fā)展規(guī)劃政策體系。很多國家的經(jīng)濟管理部門都對此表現(xiàn)出濃厚的興趣。各國最關(guān)心的問題是，中國的發(fā)展規(guī)劃為什么能夠成功？有什么樣的政策邏輯？是否能夠復(fù)制？

從理論和實踐層面來看，中國發(fā)展規(guī)劃的核心價值在于它提供了一套系統(tǒng)性的、以發(fā)展為導(dǎo)向的治理方法論，而不僅僅是通過制定具體的經(jīng)濟指標(biāo)引導(dǎo)政府施政行為。其政策邏輯和國際意義可以概括為以下幾個方面。

一是長期戰(zhàn)略視野與政策連續(xù)性。五年規(guī)劃體系確保了國家發(fā)展目標(biāo)不因政府換屆而中斷。每一期規(guī)劃都建立在上一期的基礎(chǔ)上，并根據(jù)新情況進行調(diào)整，實現(xiàn)了“一張藍(lán)圖繪到底”，展示了政治穩(wěn)定和戰(zhàn)略定力對于吸引長期投資、推動大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性，解決了許多發(fā)展中國家面臨的政策“朝令夕改”問題。

二是務(wù)實靈活的漸進主義。發(fā)展規(guī)劃并非一成不變的教條，而是強調(diào)“摸著石頭過河”。它設(shè)定了明確的遠(yuǎn)景方向，但在實施路徑上允許試錯和調(diào)整，有效降低了轉(zhuǎn)型風(fēng)險和社會震蕩，為發(fā)展中國家提供了破解激進式改革與“休克療法”弊端的范本。

三是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的項目引領(lǐng)。所謂“項目跟著規(guī)劃走，投資跟著項目走”，五年規(guī)劃將交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)置于優(yōu)先地位，為國家的工業(yè)化、城市化以及全國統(tǒng)一大市場的形成奠定了堅實的基礎(chǔ)，證明了政府主導(dǎo)的、大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資對于打破“貧困陷阱”、降低交易成本、釋放經(jīng)濟潛力具有關(guān)鍵作用。

四是強有力的國家資源動員能力。發(fā)展規(guī)劃不僅僅是政策文件，它通過一套復(fù)雜的考核、問責(zé)和資源配置體系（如財政資金、土地指標(biāo)、項目審批）與地方政府和國有企業(yè)綁定，確保了國家意志的貫徹執(zhí)行。對于許多國家治理能力和民族意識薄弱的發(fā)展中國家而言，“集中力量辦大事”是值得考慮的戰(zhàn)略選擇。

五是以人民為中心的發(fā)展目標(biāo)。自“十三五”以來，發(fā)展規(guī)劃編制過程中均突出強調(diào)消除貧困和改善教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題，并將其完成情況與地方官員的政績考核緊密掛鉤，從而糾正了“增長即發(fā)展”的片面認(rèn)知。對于貧富差距巨大的發(fā)展中國家而言，中國在精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)建社會保障網(wǎng)方面的具體做法具有極高的參考價值。

正是由于發(fā)展規(guī)劃具有上述獨特的范式意義，它正在成為各國研究中國模式的重要抓手；而我國在發(fā)展規(guī)劃體系內(nèi)，也在不斷增加國際化的內(nèi)容。中國近年來的發(fā)展規(guī)劃前期研究工作始終將外部環(huán)境變化作為重要變量加以深入研究。一些外向型經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的省份在制定本省相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃過程中，尤為重視國際經(jīng)濟貿(mào)易環(huán)境甚至地緣政治安全環(huán)境的分析，要求對未來外部發(fā)展場景做分類預(yù)測并分級制定對策。北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶等國際交往中心城市在制定五年發(fā)展規(guī)劃的過程中也普遍將提升城市國際化水平作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點任務(wù)，力爭在事關(guān)中國式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務(wù)中取得重大突破。

從國際層面來看，中國的發(fā)展規(guī)劃理念正在與共建“一帶一路”倡議深度融合。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、工業(yè)園區(qū)開發(fā)等方面，中國政府和企業(yè)善于將規(guī)劃思路貫徹到雙邊合作的具體領(lǐng)域，高度重視對接?xùn)|道國自身的“國家發(fā)展規(guī)劃”或“產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，以確保中國援建或投資的基礎(chǔ)設(shè)施能夠有效融入東道國的國家發(fā)展體系，使合作項目更符合東道國的長期需求，減少合作阻力和“孤島效應(yīng)”。在多邊領(lǐng)域，中國通過在全球發(fā)展倡議框架下提供公共產(chǎn)品，為全球減貧、公共衛(wèi)生、氣候變化、綠色發(fā)展等中長期發(fā)展目標(biāo)提供規(guī)劃思路，注重通過聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、世界銀行等平臺，分享中國在制定和實施專項領(lǐng)域規(guī)劃（如植樹造林、衛(wèi)生免疫等）方面的技術(shù)知識和治理經(jīng)驗。此外，中國與全球南方國家的智庫之間正在探討聯(lián)合研究適合不同國情的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃模型、指標(biāo)體系和監(jiān)測評估方法，力爭形成具有普遍示范意義的發(fā)展規(guī)劃政策工具箱。

必須強調(diào)的是，中國的發(fā)展規(guī)劃是中國現(xiàn)實國情的產(chǎn)物，發(fā)展規(guī)劃的國際化不是為了輸出“中國模式”，更不是地緣政治工具，而是與世界共享中國發(fā)展背后的規(guī)劃理念、工具和方法。展望“十五五”，中國的發(fā)展規(guī)劃將始終是透明、開放的，也必將從理論和實踐層面獲得更多的國際認(rèn)可。

（清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院 李治）