佳文回溯｜地方規劃權的建構與評估——基于雙重差分與動態QCA的實證研究

王紅帥

清華大學

公共管理學院博士后

中國發展規劃研究院

助理研究員

地方規劃權的建構與評估

——基于雙重差分與動態QCA的實證研究

來源 | 《社會學研究》2023年第6期

作者 | 王紅帥

責任編輯 | 劉保中

本文考察了地方規劃權中規劃自主性之于績效改進的宏觀因果效應。鑒于既有研究對規劃有效性的認知缺乏理據實證，本研究以2006—2015年兩期規劃數據為基礎，運用雙重差分與引入時間因素的多時段QCA和TSQCA方法，系統檢驗了自主增設公共服務類規劃指標的實際效果。研究發現，自主設定規劃指標能夠對中長期績效改進產生積極作用，且越到規劃后期，指標的約束力越強；雖然從短期看規劃不必然帶來績效改進，但如果缺乏長期規劃，績效改進將“事倍功半”。本文對規劃權進行了初步的建構與評估，對國家治理的規劃邏輯進行了討論。

一、引言

中長期規劃是否是“紙上畫畫、墻上掛掛”（劉國宏，2015；陳升等，2019；楊開忠，2019），規劃是否有用？作為專家政治的科學化嘗試（尹稚，2008）、國家治理體系和治理能力的重要一環，規劃既是專業技術上的前定行為，也是擇善的政治行為。不過，證明帶來良好結果的努力中包括了規劃并非易事（梁鶴年，2009）。對于我國五年規劃的有效性，在既有制度背景下依然存在一定爭論（趙學軍，2020）。規劃作用有限論認為，我國規劃編制和實施總體上不存在規制性的強情感體驗和實質性的“獎懲”機制（Giddens，1979），規劃的部分內容依然存在較為濃厚的計劃色彩（吳敬璉，1991；諾頓、楊帆，2013），加之我國政治周期和規劃周期的錯配，會導致較多責任主體不明以及行為短期化的問題（趙學軍，2020），規劃的作用往往會因此大打折扣。規劃有用論則認為，規劃在理論層面是有意識的系統分析過程，是關于理性的概念（湯利華、鄭國，2023）；在實踐層面是中國政府最具特色的政策工具之一，是中國取得發展成就的重要秘訣（胡鞍鋼，2013；林木西，2021）。但無論基于何種論點，上述看法的基礎更多源自宏觀分析，始終缺乏理據實證（Millard-Ball，2013）。因此，識別中長期規劃的有效性還需精細的理論建構和實證檢驗，規劃之于治理結果的宏觀因果效應和作用機制尚需系統考察。

然而，實證檢驗規劃的有效性存在一定難度。從國家治理的角度來看，規劃有效的核心在于規劃所展現的基礎性權力能夠促進有效治理的實現，探索規劃有效性的本質是在討論規劃權力的運行和結果。不同的權力觀對權力發生效力的解釋各有不同，識別規劃權的有效性首先需明晰規劃包含的權力類型及其內涵，在結構化語境（Hay，2002）中找到符合規劃含義的權力載體，然后再嘗試還原這種權力的因果性。既有的社會學權力觀表明，權力的有效性蘊含于“結構—能動”分析視角之中（張繼亮、常永強，2023），并經常通過界定權力與資源的關系來定義權力的效力來源。如為促進有效治理而演繹出來的控制權（周雪光、練宏，2012）、治理權（陳家建、趙陽，2019）模型都可以在上述分析視角中找到自身權力有效性的解釋。然而，規劃權不同于既有的權力概念，在“國家計劃大辯論”和“規劃體制改革”（楊偉民，2010）的背景下，對于我國的五年規劃是否還遵循著以結構性和資源性為特征的計劃模式的問題，一直有所爭論。因此，基于以上爭議，還原規劃有效性的過程需對規劃權力中的控制因素和面向治理結果的資源因素進行回應。換言之，證明規劃有效性既需要避免權力效果評估陷入研究縱向央地關系而非橫向組織運行（Moynihan，2008）、證明的是“要求—反應”（Scott，2013）的行政控制模型而非規劃本身作用的境地，又需要通過比較視野（Ragin，2009），在績效管理和綜合平衡（林光彬、拓志超，2019）議題中定位規劃不同于資源的作用。相應的技術難點即如何實現“有無規劃”的準自然實驗設計以及識別規劃作為前因條件的充分性和必要性程度。

為解決上述研究難點，本文嘗試在建構規劃權概念的基礎上識別地方規劃權主觀使用的自主性程度，并探索這種規劃自主性與最終績效改進的內在聯系，以還原規劃在“自選動作”層面的解釋力和有效性。鑒于五年規劃是一種經典的目標治理機制（鄢一龍，2013），同時，地方規劃指標在歷經不同規劃時期的“納入”“保留”和“刪除”后天然具備識別規劃自主性的基礎，本文選擇地方五年規劃的指標設定作為研究規劃權的經典場景，以此來檢驗規劃的有效性，并提出相關研究假說和規劃有效的作用機制。本文指出，權力配置狀態往往決定著權力運行和權力結果（陳國權、皇甫鑫，2021），地方規劃權雖歸屬控制權和治理權范疇，但地方規劃權在消除結構因素后，不完全等同于與沖突、利益、資源掛鉤的能動性權力，基于自主性（何顯明，2007；韓藝、陳寶玲，2017）的規劃權力既非關系現象，也非分配現象，體現的是一種基于規范性制度要素、面向中長期愿景的先驗性主動決策意志。這種中長期決策行為的效果既需要實證檢驗，也需要機制分析。

對于地方規劃來說，消除規劃中的控制因素是識別規劃自主性的第一步。其中，控制主要體現在兩種行為上：“設定何種指標類型”及“如何進行規劃銜接”。按照“十一五”規劃以來的制度，規劃指標明確分為約束性和預期性兩類。不同于部分研究將“層層分解”的資源環境類約束性指標（胡鞍鋼等，2010）作為研究對象，本文主要關注公共服務類預期性指標（該類指標更符合非約束性的規劃含義），由此可規避指標實現手段中的結構性因素。同時，在梳理國家公共服務類規劃指標過去四個規劃（計劃）時期的變遷情況后，研究發現，平均受教育年限指標是滿足研究設想的理想案例指標，其在央地指標設置中的分布可以幫助本文觀察地方的“規劃銜接”（董煜，2019）行為，創造識別規劃自主性的理論情景。此外，公共服務類指標還可用于充分對話有關財政分權的競爭性解釋理論（喬寶云等，2005；傅勇、張晏，2007；周亞虹等，2013；龔璞、楊永恒，2017），以便進一步分析規劃區別于資源的重要性。由此，本文以平均受教育年限指標為例，在考察國家和各省四個五年規劃（計劃）時期指標設置變遷情況的基礎上，結合2006—2015年省級數據，以雙重差分法和引入時間因素的多時段QCA（multiple QCAs across different time periods）（Vis et al., 2013）和TSQCA（time-series qualitative comparative analysis）（Hino，2009；杜運周等，2021）方法檢驗了自主增設公共服務類規劃指標的實際效果，并闡述了相應的作用機制和規劃自主性的激勵機制。

二、文獻述評與理論建構

從國家治理的角度出發，規劃有效性的評估可以放置到權力視角中思考：如何解釋規劃權力之于治理結果的作用？不同的權力觀下權力有效性的含義各有不同，還原規劃的有效性要界定規劃權在權力觀中的位置。按照社會學既有理論，權力的效力來源于三種解釋：基于客體主義的結構權力觀、基于主體主義的能動權力觀以及試圖融合兩種權力觀的相關理論（郭忠華，2004）。結構權力觀起源于馬克思主義對生產關系結構的理解（Althusser & Balibar，1979），認為個人只是系統的具體承擔者（Poulantzas，1969），個人的意圖和能動性是較弱的權力來源。權力總體指向的是一種結構性特征，具有制約性（Giddens，1981）和規訓性；而結構中行動者僅是“適應者”（Giddens，1996）。能動權力觀傾向于在主客體沖突的條件下（Nagel，1972）考察權力主體如何實現自身相對于其他能動主體的偏好（Dahl，1957），在這個過程中，沖突情景（Giddens，1981）、利益目標和自我意志很重要。試圖融合上述兩種觀點的相關學者則認為結構不一定發揮決定作用，基于能動性的邏輯，自主性或多或少存在（Lukes，1977）；基于角色和理解的“場域”及“慣習”（Bourdieu，1990）能夠塑造能動者的反應和意識，這與絕對的結構觀有所不同；結構化理論和“結構二重性”概念則將權力和資源聯系起來（郭忠華，2008），認為結構兼具控制性和轉化性，資源既是結構性特征，又是能動的媒介。若從這個邏輯起點出發，兩種權力觀在資源分布和利用的角度中都能找到歸宿。這三種解釋提供了關于權力有效性的基本理論圖譜。

然而，規劃權與既有的權力觀有所不同。首先，規劃權的效力不完全等同于結構的力量，結構常被視為是政治或社會事務的充分解釋，如社會環境的結構機制往往可以構成權力的基本含義，社會關系位置（Weber，1978）是行動者實現其意圖的前提。但我們不能輕易將規劃和結構等同起來，否則，規劃有效性評估就會始終陷于重復證實強制機制下的“要求—反應”模型（Scott，2013）以及基于縱向央地關系下的“制度—行為—績效”（周飛舟，2019）邏輯之中。需注意的是，中國自規劃體制改革后，計劃更名為規劃（韓博天等，2013），規劃的作用有時往往會被等同于計劃的作用。以規劃指標為例，諾頓、楊帆（2013）曾認為中國某些資源環境類指標“不能算規劃”，并指出不算規劃的標準和原因是這類指標的實現手段存在自上而下的領導重視、行政激勵和行政監管并存等特點。吳敬璉（1991）也具體區分了計劃和規劃的特點：若實現目標的手段是基于行政方式的資源配置機制，則為計劃；若實現目標的手段是基于一攬子協調政策的政府運作機制，則為規劃。因此，消除規劃中的結構因素，是檢驗規劃有效性、回應相關質疑的必要準備。

此外，規劃權的有效機制也不完全等同于能動權力觀和“結構—能動”調和理論。首先，能動是包含自主性和選擇的概念，指憑意志實現目標的能力，包含結構外的機會。從能動的內涵來看，能動式權力與消除結構因素后的規劃權有相似之處，但不同之處在于能動視域下的權力往往被視為是一種增進自身利益的手段，與主體間的偏好沖突緊密相關，這與規劃的事實不符。至于“結構—能動”調和理論，吉登斯（1998）認為權力雖然具有能動的特點，但也不一定和沖突聯系在一起，權力不應是共同性的媒介或是一種增進自身利益的手段，在資源和二重性視角下，權力實際是結構和能動的融合。具體來說，吉登斯認為資源是行動的要素，是權力運行的媒介。權力是促進事物改變的能力，表現為轉換能力和支配能力，其能力大小與資源的不均衡性相關。轉換能力代表行動者擁有自主性，支配能力代表行動者間具有依賴性（Giddens，1979，2014）。根據上述理論，消除結構因素的規劃權大致等同于融入資源視角的轉換能力概念。但規劃權本質不從屬于資源分配邏輯，規劃和資源在一定程度上處于分立狀態。因此，吉登斯的理論也難以解釋規劃權的效力。

（一）從規劃權到規劃自主性

綜上，既有理論無法提供關于規劃權有效性的解釋。接下來，本文將以權力視角為基礎，從規劃內容的角度提出規劃有效性概念，通過比較的方式，在國家治理權力觀的演進中建構規劃權、規劃自主性等理論和分析概念，以更好地闡述實證規劃有效性的必要性，并根據相關概念提出研究假說。

1.規劃有效性

規劃有效性是指向規劃效果的總稱。從規劃類型的角度來看，它包括發展規劃、專項規劃、區域規劃、空間規劃的有效性；從規劃評價的對象來看，它包括規劃方案、規劃執行的有效性；從有效性評價角度來看，它包括技術評價、實效評價、價值評價等。以本文提及的發展規劃（五年規劃）為例，規劃有效性評價有著廣泛的內容載體。五年規劃的有效性至少要從以下五個方面進行考察：（1）形勢研判；（2）目標指標；（3）結構調整；（4）布局方向；（5）任務配置（訪談記錄：國家發改委-C-20210622）。按照以上論述，結合既定研究目標，本文的研究主要聚焦于五年規劃在目標指標層面上的事后實效評價，關心重點在預期性指標而非約束性指標上。需要指出的是，規劃效果符合規劃預期是最佳結果，但當現實社會中的實際行為和績效無法與規劃的“前定”內容相符時，也不能將規劃定義為失敗（Cullingworth & Nadin，2003）。本文更關心規劃所引起的相對績效變化而非目標完成度。此外，由于只有在地方規劃中才能實現“有無規劃”的研究設計，所以本文的研究對象也明確定位在地方五年規劃上。

2.規劃權

若從吉登斯的理論視角來理解權力，實際上無論是結構權力觀還是能動權力觀，權力的有效性都與資源密切相關。既有的國家治理權力觀，如控制權和治理權模型遵從的基本邏輯也是縱向的資源配置往往決定治理結果。具體而言，控制權是一個關注政府內部權威關系的理論概念，雖沒有涉及資源分布與權力分配的關系問題，但控制權被視為可以在主體間分割和分配的“資源”。控制權的有效性在于，控制權在委托方、管理方和代理方之間不同的分配形式直接決定了不同的激勵設計，進而影響和塑造了不同的政府治理模式。治理權則強調組織運行機制，是一個融合應然權限和實然權能狀態的復合性概念。按照陳家建、趙陽（2019）的觀點，治理權大小取決于權力使用的自主空間，與地方政府面臨的任務和資源的相對數量相關，直接關系到最終治理效果。實際運作形態表現為資源越多，任務設定、時間安排、檢查考核越自主，治理權越大，治理效果越好。從資源視角看，治理權的不平等主要基于資源的不平等，治理權的有效性最終決定于在權責不均衡的條件下權力運行所蘊含的自主性程度。因此，治理權通常與自主性概念不可分割，而自主性又取決于資源分配。

因此，從權力性質來看，控制權是一種關系現象，治理權是一種分配現象，兩種權力觀都極重視資源配置的作用。規劃權則與控制權和治理權不同，規劃權不存在分置，也不取決于資源的不均衡性。資源在規劃的場域中不僅可以來自生產或儲存，也可以來自流動或轉移，即使在資源分布極端不均衡的情況下，規劃的能動者也能夠依據先驗性知識創造相應資源，實現自身意志。因此，規劃權在含義上的特殊之處在于：規劃權是關于動員資源實現中長期目標的先驗性支配權，能夠根據一個或多個領域的先驗信息制定規范性預測和愿景。從資源的視角進一步解讀，規劃權并非可以用于分配和分割的資源，而是一種能夠動員資源去實現經設計的科學化嘗試的能力，如規劃先行的邏輯一般體現為“要素跟著項目走，項目跟著規劃走”。換言之，關系和分配現象都可以為權力的有效性提供解釋路徑，這源于資源能夠帶來經驗性的直接結果；但規劃權和資源分立后，不再有覆蓋資源的先驗性支配權是否有效，既需要實證分析，也需要理論分析。與國家規劃相比，對于地方規劃以及預期性（引導資源）而非約束性指標（控制資源）來說，實證檢驗的必要性更大。

3．規劃自主性

如上文所述，本文聚焦于地方五年規劃指標設定場景，規劃自主性也天然指向其地方化含義：規劃自主性是衡量地方規劃權實際權能狀態的一種標準，指的是能夠在何種程度上擺脫和減少上級政府的影響，按自我意志行動（何顯明，2007）。其中需要注意的是，即使聚焦于實際權能狀態，地方政府的規劃自主性依然具有兩重含義：一是不照搬國家規劃指標，圍繞國家設定的發展目標范圍和自身發展實際，制定新的指標；二是按照國家規劃指標制定地方規劃指標，但地方的指標值也許設置不一樣的標準，可能會存在加碼的現象，這也是一種自主性的現實。鑒于第二種研究較多，且第一種與“紙上畫畫、墻上掛掛”現象往往聯系在一起，本文主要關注的是第一種情況。因此，規劃自主性也可稱為規劃指標設定自主性。基于理論需要，識別規劃自主性是評估規劃有效性的基礎，至少包含兩個步驟：一是界定評估的規劃指標類型，要選擇預期性而非約束性指標作為研究對象；二是控制“規劃銜接”的影響。

（二）規劃是否有用？

在權力視角下以規劃自主性入題討論規劃有效性，核心在于檢驗自主增設規劃指標是否能夠實現良好的績效改進。按上述文獻觀點，這種規劃自主性最終是一種基于政府運作的產出，而不是自上而下的中央強激勵（諾頓、楊帆，2013）的結果。也正是緣于此，部分觀點認為規劃不一定有用。然而，實際上規劃在編制以及后續的實施過程中會伴隨重要的觀念激勵（Selznick，2011）和系統的組織保障機制，規劃的作用不能低估。

一方面，在缺乏以資源為基礎的獎懲機制的前提下，規劃有效性的制度基礎體現為規劃編制與實施具備強意義的合法性機制。組織社會學的新制度學派認為，組織具有趨同的特征（DiMaggio & Powell，1983）。組織為了實現合法化的生存狀態，經常受到社會共有觀念的約束，做出組織間制度同形的行為。這種共有觀念主要植根于組織面對的源于制度環境的秩序和規范，組織同形的邏輯也被稱之為“合法性機制”，具體可分為強意義的合法化機制和弱意義的合法化機制（曹正漢，2005）。前者被稱為“理性的神話”（Meyer & Rowan，1977），即無需激勵就可以產生自然的思維和行動，后者則指向包含激勵因素和獎懲措施的行為邏輯。五年規劃的編制和實施歷經計劃史、規劃史的長期演變，再加上國發［2005］33號文與中發［2018］44號文帶來的規劃制度變革，規劃先行與規劃實施已經成為強意義層面的合法化行動。具體而言，五年規劃作為一種制度性預期，能夠告訴地方政府“在規定的時間做規范的事情”，這種基于規范性的中長期考核壓力可以在規劃編制和規劃實施責任主體更迭的過程中最終保證績效的產出。同時，作為社會共享的觀念（曹正漢，2005），即使規劃后存在完不成預期的風險，以“年年努力”（訪談記錄：G省發改委-T-20201224）的姿態執行規劃也已成為共識。

另一方面，自主增設的規劃指標之所以可以發揮約束作用，主要歸功于規范的基于五年規劃的“年度計劃”分解制度。國家治理的基本邏輯在于用《國民經濟和社會發展年度行動計劃》（“年度計劃”）執行國家發展戰略和中長期發展規劃，用《政府工作報告》與《國民經濟和社會發展年度行動計劃》銜接，用考核確保《政府工作報告》中的任務和指標落實。這既是國家治理的規劃邏輯，也是規劃宏觀因果效應的作用機制。“年度計劃”不以獎懲邏輯為基礎，不以“增進上級的利益回報”為核心，其實際是一種“更加深層的投入”（Selznick，2011）；它覆蓋資源，但更多指向對資源的動員而不是對資源儲備和分配的接受。由此可見，治理過程既需要考核與獎懲，又需要規劃與引導。規劃之所以有效，主要得益于理性的年度分解機制，它不以資源的意志為轉移，是一種以長期戰略安排為總指導的年度預測與愿景。除年度計劃制度之外，五年規劃在制定發展目標、設定主要指標和章節指標時，也會同步進行重大生產力布局，提出重大工程項目，明確主要任務，優化資源配置，并引導各領域專項規劃與五年規劃相銜接，這些實施保障機制也會系統促進績效的改進。

當然，任何制度設計都會存在一定局限。國家規劃是全國一盤棋的系統工程，但當規劃指標設定權由地方政府獨立掌握時，可能會出現這樣的結果：越自主的地方發展越好，越不自主的地方發展越不好；也就是說，從全局來看，某一項規劃指標的績效分布可能會存在較大的地區間差距問題。這在理論上可以理解為制度設計的一種難以避免的“意外后果”（Pierson，2011）。同時，考慮到規劃周期的作用，規劃自主性的作用趨勢可以如此理解：規劃自主性的政策效應不僅體現在五年的整體平均效應層面；按年度計算，規劃周期越靠后，規劃的約束力越強，第五年的約束力可能最強，地區差距也會最大。

鑒于以上討論，本文提出假設1。

假設1：在地方五年規劃中，自主增設規劃指標能夠對中長期績效改進產生積極的作用，且越到規劃后期，規劃約束力越強；但自主增設指標也可能會產生意外后果，即間接導致地區間發展差距擴大的現象。

（三）規劃能否必然帶來高績效？

為什么要直面規劃能否必然帶來高績效的問題？從權力與資源的視角出發，規劃之于績效改進的宏觀因果效應總是受到來自資源視角的挑戰，當權力和資源分立時，權力的因果性需得到進一步的分析。以資源視角作為邏輯起點，若關注公共服務類指標，財政因素其實構成了最大的競爭性解釋變量，其解釋框架可以說一直享有“盛譽”。財政分權理論認為，財政分權可以改善以公共服務為代表的公共品的供給質量，因地方政府擁有關于轄區居民偏好的信息優勢（Tiebout，1956），且面臨自下而上的問責和用腳投票的壓力。但也有學者認為中國式財政分權不利于公共服務的發展（傅勇、張晏，2007）。

可見，財政分權對于公共服務績效的作用具有一定爭議，但這并不代表規劃的作用會由此更加突出。本文猜想，財政的作用具有爭議可能與不同的認識論基礎有關，即財政分權發揮作用的形式可能是非對稱式的。例如，有學者在研究技術創新績效時發現，組織的財政自主度對技術創新績效的影響其實可有可無；對于技術創新績效低的地區來說，績效欠佳往往是因為沒有“錢”（Fan et al., 2020）。這就是典型的關于財政分權的非對稱式因果關系的發現。這一發現為本文探索規劃作用必然性和規劃與財政的綜合作用提供了借鑒和參考。

五年規劃每年要以“年度計劃”的形式保證總體規劃能有效推進，“年度計劃”分解是規定動作；此外，計劃還需要同步制定財力平衡等各類平衡計劃。如果財力平衡未能實現，實際上也可能會導致出現源于沒有“錢”的低績效情況。因此，短期來看，對于高績效來說，規劃可能起到的只是平衡中的輔助作用，與財政組合起來發揮效力；轉向低績效時，壓倒績效結果的最后一根稻草則可能是“資金”問題，不一定與規劃有關。但如果將周期放長，財政的增量是恒定的，財政如同投入因素，規劃如同選擇因素，如果僅有努力，而不顧方向和選擇，努力可能也會“付諸東流”。

鑒于以上討論，本文提出如下假設2。

假設2：考慮到規劃和財政的綜合平衡計劃以及各地稟賦條件的不同，規劃不必然帶來績效改進，但基于原因間的互補關系，規劃對于績效改進的充分性輔助作用不應忽視，尤其長期來看，若沒有規劃，績效改進或將“事倍功半”。

三、研究設計

（一）指標選擇與變量測量

五年規劃指標在“十三五”規劃前主要分為四類：經濟發展類、創新驅動類、資源環境類和民生福祉類。其中，民生福祉類指標和公共服務類指標基本等同，但選擇評估民生福祉類中的哪些指標還需借助規劃自主性的內涵進行識別。在央地關系框架中，中央和地方在設置目標指標時會進行規劃銜接（董煜，2019），而地方在設置指標維度時是否與上級規劃保持一致，在一定程度上決定了地方政府在編制規劃時的自主性。從政府行為的角度出發，觀察央地多個規劃時期的指標設置變遷，可以挖掘出每個指標設置時的潛在自主性程度。

本文對國家“十五”至“十三五”時期規劃指標設置變遷情況進行了梳理。結合央地規劃指標按時間線的“納入”“保留”和“刪除”，本文發現，若國家在某一規劃期首次納入一個指標，又在下一個規劃期將其刪除，再結合地方規劃同時期指標設置行為，便可以檢驗出地方規劃的自主性程度。綜合民生福祉類所有指標變遷情況，不計“計劃”時期指標和規劃約束性指標，有且僅有城鎮新增就業人數、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入、國民平均受教育年限、人均預期壽命等指標適合評估，但符合國家規劃指標“納入—刪除”模式的只有受教育年限指標。該指標也為本文檢驗規劃效果提供了現成的切入點。

根據中央政府在“十一五”和“十二五”時期對平均受教育年限指標的設置情況（“十一五”首次納入，“十二五”決定刪除），本文首先識別出了地方規劃在這個指標上的四類設置行為：第一類為“十一五”首次納入該指標、“十二五”繼續設置；第二類為“十一五”首次納入該指標、“十二五”不再保留；第三類為“十一五”不納入該指標、“十二五”再首次納入；第四類為“十一五”不納入該指標、“十二五”保持不變。逐一檢查四類情況，第一類代表較高的規劃自主性程度，即地方政府能夠在央地關系和規劃銜接中保持獨立；第二類代表較低的規劃自主性程度，即地方政府行為始終和中央保持一致；其他兩類則難以判斷。因此，為保持嚴謹，后續研究只納入第一類和第二類共計16個省份作為研究對象，并以規劃自主性程度高低為分界線構建核心自變量。

綜上，核心自變量“規劃自主性”的測量方式可以確定為：若地方“十一五”和“十二五”期間都設置了平均受教育年限指標，則為高自主性，賦值為1；若地方“十一五”首次納入平均受教育年限指標，“十二五”期間刪除，則為低自主性，賦值為0。因變量是平均受教育年限的實際績效，即6歲及以上人口的平均接受學歷教育年數。

在控制變量方面，本文選取三種衡量財政分權的指標加入模型。財政支出分權=人均全省預算內財政支出/人均全省預算內財政支出+人均中央預算內財政支出；財政收入分權=人均全省預算內財政收入/人均全省預算內財政收入+人均中央預算內財政收入；財政自主度=全省預算內財政收入/全省預算內財政支出。至于其他變量，據劉建立（2013）研究，在影響我國人口平均受教育年限省際差異的因素中，只有經濟因素和教育因素中的兩個指標“城市化率”和“高等學校數量”具有統計顯著性。其他經濟因素（人均GDP、第三產業比重、人均教育經費），科技投入因素（研究與試驗發展經費）和文化因素（每百萬人擁有的博物館數量、每十萬人擁有的公共圖書館藏書量）等皆沒有通過檢驗。該研究為本文的模型設計提供了參照。鑒于本文的分析單元和因變量選擇與劉建立（2013）的研究相似，故而將“人口城鄉比例”和“高等院校數量”指標加入模型。

（二）研究方法

1.雙重差分法

為回答“規劃是否有用”的問題，本研究以平均受教育年限為對象，采用雙重差分（DID）的實證策略來進行檢驗。其中，政策干預變量是規劃自主性，即規劃指標設置是否自主。實驗組為安徽省、北京市、重慶市、福建省、廣東省、河北省、黑龍江省、湖北省、江蘇省、天津市、西藏自治區、云南省；控制組為廣西壯族自治區、吉林省、遼寧省、四川省。實驗組在“十二五”自主增設了規劃指標，控制組在“十二五”刪除了既定指標。實驗期為2011—2015年。

需要說明的是，本文未納入全部省份進行研究，原因在于部分省份無法識別出是否具備指標設置的自主性，根據理論演繹需要，無法加入模型；但有文獻已證實，基于不同研究目標，采用部分省份作為樣本進行準自然實驗設計是可行和有效的（王庶、岳希明，2017；趙志華等，2019）。

（1）計量模型。雙重差分法最早適用于兩期數據，當數據擴展到面板形式時，可作一定變換。本文在借鑒相關研究做法（Angrist & Pischke, 2008）的基礎上，采用模型：

其中，Yi,t表示平均受教育年限指標的實際績效；Post_treati,t表示實驗期虛擬變量與規劃自主性變量的交互項，β0是需要被估計的政策效應；Xi,t表示一系列可能影響因變量的控制變量，包括財政分權變量（財政支出分權、財政收入分權、財政自主度），人口城鄉比例，高等院校數量；μi表示個體固定效應；φt表示時間固定效應；i和t表示不同的省份和年份。

（2）共同趨勢檢驗。雙重差分模型有幾個假設，如共同趨勢假設、共同區間假設、外生性假設和無交互影響假設等（趙西亮，2019）。這些假設同時滿足，雙重差分模型估計效果才能準確。其中最重要的是共同趨勢假設，也被稱之為不變偏差假設，該假設的含義是如果沒有受到政策干預的影響，實驗組和控制組的“差值”變化應該一樣。換言之，如果沒有政策干預，實驗組和控制組的差值在實驗前后應該是等同的。因此，我們不必非得要求實驗組和控制組具備相似特征，只要滿足共同趨勢假設，雙重差分的估計也有效。

為評估共同趨勢，本文采用計算因變量增長比例的方法（吳建南、趙志華，2018；趙志華等，2019）來對其進行檢驗。操作步驟為：將實驗期前的因變量（2006—2010年）進行“計算增長比例”處理，并采用最小二乘法（OLS）來檢驗政策干預對增長比例的影響。若影響不顯著，則說明實驗組和控制組在過去非實驗期存在增長變化的共同趨勢。經檢驗，政策干預變量的回歸系數為0.00438且不顯著（本文同步用畫圖法也進行了對比檢驗）。綜上，DID模型基本成立。

2.定性比較分析

為回答“規劃能否必然帶來高績效”的問題，研究以定性比較分析法（QCA）來進行驗證。作為融合定量與定性研究取向的研究方法，QCA方法因能夠分析復雜組態問題而日益受到重視。QCA方法主要通過布爾代數最小化和思維實驗解決和還原多重復雜并發因果問題；通過評估條件或條件組合（X）與構成結果（Y）的集合隸屬關系，挖掘多因的協同聯動如何對結果產生影響。總的來看，基于組態視角，QCA具有三個顯著特點：非對稱性、等效性與并發因果。由此，通過定性比較分析，本文可以驗證規劃和財政分權作為原因條件的充分性和必要性程度，從而來回答規劃能否必然帶來高績效的問題。考慮到變量屬性，本文主要采用的是模糊集定性比較分析（fuzzy set qualitative comparative analysis, 簡稱fs/QCA）。

（1）多時段QCA和TSQCA。本文的基礎方法是模糊集定性比較分析，但考慮到研究對象是具有周期性特征的中長期規劃，研究又專門引入多時段QCA（Vis et al., 2013）和TSQCA方法（Hino，2009）。多時段QCA和TSQCA區別于傳統定性比較分析法，融合了時間因素，能夠對靜態QCA進行拓展。多時段QCA的思路主要是將靜態QCA結果進行分時間階段的歷時比較，以判斷出不同條件在不同階段的重要性程度；TSQCA是一系列基于時間序列數據或面板數據的定性比較分析法，具體包括固定效應法QCA（fixed effects QCA，FEQCA）、混合效應法QCA（pooled QCA）以及時間差分法QCA（time differencing，TDQCA）等等，本文采用的主要是后兩種。混合效應法QCA是將所有案例合并，以“個體+時間”的形式賦予每個案例獨一無二的標簽，從而形成新的截面數據，以便應用靜態QCA法。時間差分法QCA體現的則是一種跨時間比較思維：給定兩個時期，將兩個時期的條件變量和結果變量分別差分，形成基于增量的差分數據，再應用靜態QCA法。上述三種方法功能各不相同。結合本文的研究目標，多時段QCA主要用于識別不同時點哪些條件變量最重要；混合效應法QCA更多是對多時段QCA的一種輔助性檢驗；時間差分法QCA則是從跨時間角度來看什么條件對于周期性地實現一個結果最重要。

（2）數據校準。在模糊集定性比較分析中，判斷條件性質的方法是：如果條件或條件組合集合（X）隸屬分數一致性地小于等于結果集合（Y）的隸屬分數，且一致性大于閾值時，則認為X是Y的充分條件，即。當結果的實例構成條件實例的子集，且一致性大于閾值時，則認為X是Y的必要條件，即。其中，閾值的設置需要考慮具體研究條件和情景，X也不是單指某一條件，其經常以條件組合的形式出現。為實現上述運作，最關鍵的是條件的隸屬分數校準問題（Schneider & Wagemann，2012）。數據校準是客觀地對每個案例賦予集合隸屬分數的過程，分數范圍一般為［0,1］。常見的賦值方法有兩種：直接法和間接法（Ragin，2009）。直接法是研究者根據一定的尺度對三個定性斷點分別賦值，形成最終隸屬分數。三個斷點分別是完全隸屬、完全不隸屬和交叉點。間接法則是一種定性評估方法。鑒于大多數研究通常采用直接法，本文也遵循這一方式。具體來說，本文對于完全隸屬和完全不隸屬定性斷點的選擇研究采用95%置信區間法，分別使用樣本的95%分位數和5%分位數作為標準（Andrews et al., 2016）；對于交叉點，則使用Tosmana軟件的建議值。在此需要說明的是，應用于2011—2015年的多時段QCA和混合效應法QCA的校準標準與應用于時間差分法QCA的校準標準不同。

（三）數據來源

本研究因變量的數據來自清華大學中國發展規劃研究院建構的“中國省級SDG指標體系數據庫”。構造核心自變量的基礎數據來自國家及省份“十五”至“十三五”時期的五年規劃（計劃）文本。控制變量的數據來自相關年鑒和商業數據庫。

四、分析結果

（一）規劃是否有用

1.規劃自主性的政策效應

表1展示了規劃自主性的政策效應。由表1可見，在地方五年規劃中，自主增設規劃指標對績效改進具有明顯的正向作用。模型1~模型4分別控制了年份和地區固定效應。模型1展示了未加控制變量的規劃政策效應，由數據可知，自主增設規劃指標對績效改進具有正向作用（Β=0.108，P<0.05）。模型2展示了加入人口城鄉比例、高等院校數量以及財政自主度等控制變量后的結果，數據表明自主增設指標對績效改進的正向作用依然顯著（Β=0.120，P<0.05）。將控制變量中的財政自主度指標替換為財政支出分權以及財政收入分權后，模型3和模型4的結果依然穩健，自主增設指標對績效改進的作用依然是正向的（模型3Β=0.118，P<0.05；模型4Β=0.118，P<0.05）。因此，由表1可以得出初步結論：自主增設規劃指標可以促進中長期公共服務績效的改善。以平均受教育年限為例，實驗組比控制組在5年時間里平均提高了0.118年。

2.規劃周期的約束與地區間差距

根據假設1，規劃周期的效果和地區間差距還需檢驗。DID的方法只能識別規劃的5年平均效應，若想獲取逐年的政策效應，還需借助事件研究法（event study）。事件研究法是通過估計實驗期前后每年的政策干預影響來判斷政策效應的一種方法，具體操作為：設置實驗期前后每一年的交互項，觀察政策實施前和實施后實驗組和控制組是否存在顯著差異，以此來剝離每年的政策效應。借鑒相關研究的做法（Li et al., 2016），本文將事件研究法的參照組設置為指標自主設定前第5年，也就是“十一五”規劃的第1年；同時，在考慮地區固定效應和時間固定效應的基礎上，本文也將財政分權變量的三個指標分別納入了不同模型。經回歸檢驗，研究發現，實驗期前4年，即指標自主設定前第4年、第3年、第2年和第1年實驗組和控制組的差值沒有顯著的差異；同時，按每年實驗組和控制組的差值顯著性來看，在五年規劃的一個完整周期中，并不是每年都有強政策效應；以本文研究的指標為例，僅有第1年和第5年政策效應顯著（分別是Β=0.227，P<0.1；Β=0.277，P<0.01），其他年份并不顯著。由此可見，規劃初期和規劃后期的約束力一般較強，且規劃后期效應可能更顯著；與此同時，規劃后期實驗組和控制組差值相對較大的這一事實也表明地區間存在一定程度的發展差距。假設1基本得到驗證。

（二）規劃能否必然帶來高績效

1. 必要條件分析

組態分析前，需對各個條件變量進行必要性檢驗，既包括面向結果高值的必要性檢驗，也包括面向結果低值的必要性檢驗。進行必要性檢驗的目的是刪除明顯的必要條件，發現更適合成為組態條件的變量。同時，結合本文議題的特殊性，在檢驗各條件變量的必要性情況前，還需做一項基礎性工作，即確定財政分權變量（財政支出分權、財政收入分權和財政自主度指標）在納入各QCA模型時應呈現為何種適應性指標。依據必要性分析原理和基于構型關系（Ragin，2009）的檢驗方法，研究對財政分權指標進行系統性探索后發現：以2011—2015年的逐年和混合數據為基礎，對于結果高值來說，應納入財政支出分權指標；對于結果低值來說，應該納入財政收入分權指標。對于時間差分法QCA來說，應該統一納入財政收入分權指標。

處理完財政分權變量的問題，接下來開始檢驗所有條件變量的必要性情況。為便于理解，將人口城鄉比例變量更名為農村人口比例。經必要性檢驗和散點圖的輔助識別，研究發現，無論對于多時段QCA來說，還是對于混合效應法QCA和時間差分法QCA來說，四個核心條件變量均不足以構成必要條件，都可作為前因條件加入模型。

2.條件組態分析

本文參照拉金（Ragin，2009）展示條件組態的方式去展示結果。●表示條件存在，○表示條件缺乏，空白表示條件無關緊要；大圈表示核心條件，小圈表示邊緣條件。接下來，研究將分別呈現基于多時段QCA的組態分析、基于混合效應法QCA和時間差分法QCA的組態分析。模糊集定性比較分析會出現三種結果：復雜解、中間解和簡約解。下面展示的全部是中間解（通過大圈標志也可識別出簡約解的結果）。

表2展示了面向結果高值的多時段QCA組態分析結果。根據多時段的組態路徑，我們初步可知規劃不必然帶來高績效。由表2結果可見，2011—2015年，規劃實際一直不是核心條件；2011—2015年，含規劃的組態路徑也僅占所有路徑的不到50%，高平均受教育年限同時也可以通過“高財政支出分權+低農村人口比例”的路徑實現；2011—2014年，從條件的潛在可替代性上來說，若想實現結果高值，以低農村人口比例為基準，高規劃自主性和高財政支出分權互為替代條件，“高規劃自主性+多高等院校數量”和高財政支出分權互為替代條件；2015年，同樣以實現結果高值為目標，以低農村人口比例為基準，高規劃自主性、高財政支出分權和多高等院校數量分別互為替代條件。由此可見，從整體來看，對于結果高值來說，低農村人口比例是基本條件，規劃、財政和高校數量只是組成組態路徑的替代性條件，表3中的混合效應法QCA也輔助證實了這一點；同時，到規劃中期，2012—2013年，財政和高校數量的作用也愈加突出，一躍成為核心條件，規劃在其中并不起必然性作用。

但無論是基于多時段QCA還是混合效應法QCA，我們必須看到的是：規劃是實現結果高值組態路徑的重要組成部分，規劃在部分案例中可以起到恒定的充分性輔助作用，規劃不必然帶來高績效，但又能解釋一定的績效情景。在表3的時間差分法QCA中，規劃同樣起到了充分性輔助作用，且能夠在人口結構不利的情況下以“高規劃自主性+高財政收入分權+多高等院校數量”的形式實現高績效。綜合動態結果，我們也能發現這樣一個初步結論：以長周期實現高績效為目標，財政在既有兩條路徑中雖然不可或缺，但地位沒有那么高；高等院校數量和人口城鄉比例這兩個條件在兩條路徑中則可存在可不存在；規劃可以在一定情境下發揮帶動作用。

表4則展示了面向結果低值的多時段QCA組態分析。從表4中可以更直觀地看出規劃和績效的關系。2011—2015年，所有年份的結果低值基本都可以歸因于低財政，即低績效無一例外是因缺“資金”而不是缺“規劃”所致，且事實上在50%的路徑中，規劃即使存在，低績效的結果也難以改變；同時，從整體來看，在導致低績效的組態路徑中，若存在高農村人口比例，財政會成為邊緣條件，規劃則變得不再重要。此外，綜合來看，導致結果低值的條件組態類型大致有兩個：“資源匱乏”型和“稟賦限制”型。“資源匱乏”型指的是每年都有的“高規劃自主性+低財政收入分權”，以及僅2011年有的“低財政收入分權+少高等院校數量”；“稟賦限制”型指的是2012—2013年的“低財政收入分權+少高等院校數量+高農村人口比例”以及2014—2015年的“低財政收入分權+高農村人口比例”。前者告訴我們低績效一般是由于“資金”有問題，后者告訴我們低績效也有可能是因為本地人口結構不利于結果高值的產生。因此，面向結果低值的組態分析又一次證明規劃作用的非必要性和有限性。表5中的混合效應法QCA也證實了這一點：面向結果低值，低財政收入分權是基本條件；在其第一種條件組態中，即使規劃存在，也難以改變由少財政所引發的低績效狀況。

另一方面，根據表5的時間差分法QCA，從跨時間角度看，規劃的作用依然很重要。由表5結果可見，對于結果低值來說，靜態分析的QCA強調了“資源匱乏”或“稟賦限制”的作用。但從周期的視角來看，對于部分案例來說，如果沒有規劃，即使硬件基礎設施投入多，結果依然會是低值；或當地高校基礎設施投入少，以及城鎮人口比例改善不多的話，結果也會是低值。這兩種情況構成了兩類驅動路徑：一類是“政策缺位”型驅動路徑，即“低規劃自主性+多高等院校數量”；另一類是“稟賦限制”型驅動路徑“少高等院校數量+低城鎮人口比例”。由此又可以進一步看出，實際上從長周期來看，低收入分權對結果低值不再重要，甚至無關緊要（盡管靜態分析結果將其看得很重）；高等院校數量條件則可存在可不存在；而有無規劃目標引導或長期人口結構是否處于不利地位變得更加重要，因為兩者低值占其一則必然導致結果低值。因此，長期來看，若沒有規劃，績效改進或將“事倍功半”。假設2基本成立。

五、進一步討論

本文實際討論的是地方規劃權中的自主性決策如何影響績效改進。那么，與之相關的問題便是規劃自主性緣何產生，以及這種基于自主的努力是否能夠代表規劃的主流行為。實際上，規劃自主性有著深厚的現實和理論基礎，規劃自主性本身是規劃機制的一種體現。

在現實層面，規劃自主性植根于制度動力、發展定位要求和工作實際需要。在目標指標設定層面，規劃編制可以細分為“規定動作”和“自選動作”，前者的主要依據是中發［2018］44號文要求的“堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃”，后者是完成“規定動作”后的選擇性行為。“沒有任何一部法律規定，地方的規劃應該要和中央保持完全一致”（訪談記錄：G省發改委-T-20201224），由此可見，“自選動作”的重要之處也在于可以體現地方特色和政府創新。當然，這類基于規劃自主性的“自選動作”要建立在對地方不同的自然稟賦、產業基礎、國家戰略要求等因素的考察基礎上。基于統計因素，許多指標首先重要的是“能出現”（指標可統計），其次再是“要出現”（指標重要性），“能出現”也是自主的基礎。

在理論層面，規劃自主性的激勵還來源于深層次制度要素和部門工作邏輯的影響。一方面，規劃在管理決策端能夠自主增設目標指標，源自非規制性制度要素的影響。五年一度的規劃編制對于政府組織和全社會來說都不是一件容易的事，規劃編制是一件舉全政府和社會之力去做的事業，地方政府在其中扮演“規劃師”角色。“規劃師”這個角色會被外在責任和道德因素所塑造，地方政府不再是“自利者”，而是“道德代理人”（Heclo，2011），自主設置指標的激勵常來自規劃編制人員以及地方政府一把手的勇氣和魄力。如有觀點強調，“編制規劃的人會把規劃當回事，這是很重要的過程”（訪談記錄：G省發改委-T-20201224）。指標最終的設定不完全是政治的結果，而是科學的研判，自主設置指標的環境動力還是功能上的壓力（Scott，2013）。

另一方面，規劃自主性還源于發改委部門擁有自己獨特的職能。發改委綜合研判的部門性質決定了它必須在設置指標工作上體現主動性（尤其對于補短板來說），而不是制定其他職能部門要求的指標或者完全照搬中央政府的指標。此外，正因為發改委部門具有綜合統籌特點，其提出的指標備受矚目，最后的指標設置方案也要同步提交同級人大，人大代表會仔細審閱。“因此，有些目標不提是說不過去的，每個方面的指標能兼顧的話，最好都要有”（訪談記錄：G省發改委-Y-20201224）。實現規劃自主性也是為規避其他部門產生路徑依賴的部門利益，不讓部門長期把持一件事。一個真實的基于這種邏輯下的自主性的案例：“我做工作時，廳局材料我都不會完全照搬，一方面他們的材料都是日常工作計劃，以及會完全聽上級的，另一方面，材料非常瑣碎。所以我就直接改，他們覺得不行，我會讓他們說理由，如果理由沒有辦法說服我，我是不會改的”（訪談記錄：G省發改委-Y-20201224）。

六、主要結論

經濟社會發展規劃是中國特色社會主義的一項重要制度。經過70多年的實踐，以規劃引領發展已經成為黨治國理政的重要方式。作為中國政府最重要的戰略性公共政策，以五年規劃為代表的中長期規劃一直備受關注，但關于五年規劃的理論和實證研究還比較匱乏，尤其是對于五年規劃有效性的認知，還存在一定的爭論。因此，規劃對發展的宏觀因果效應需要系統考察。鑒于規劃有效性的相關研究缺乏實證理據，本文從權力視角出發，考察了地方規劃權中規劃自主性之于績效改進的宏觀因果效應，并對規劃自主有效的作用機制和規劃自主性的激勵機制進行了討論。本文的實證研究結果發現：在地方五年規劃中，自主增設規劃指標能夠對中長期績效改進產生積極的作用，且越到規劃后期，規劃約束力越強，但自主增設指標也可能會產生意外后果，即間接導致地區間發展差距擴大的現象；考慮到規劃和財政的綜合平衡計劃以及各地稟賦條件的不同，規劃不必然帶來績效改進，但基于原因間的互補關系，規劃對于績效改進的充分性輔助作用不應忽視，尤其是從長期來看，若缺乏規劃，績效改進或將“事倍功半”。本文強調，不能忽視規劃“自選動作”和“年度計劃”的作用。

本文在理論上延伸了關于國家治理權力觀的討論。從權力視角建構關于有效治理的理論是組織社會學關心的主要議題之一。從權力和資源的關系來看，既有文獻關注到在不同場域中的權力既是關系現象，也是分配現象，若將權力視為可以用于分配和分割的資源，基于經驗性的合理的資源配置是促進有效治理的前提。然而，在以五年規劃為代表的高線目標領域，規劃權力的有效性一直缺乏相應的理論解釋。本文在辨析控制權、治理權和規劃權差異的基礎上，進一步闡述了規劃權的理論含義，并在識別規劃自主性的基礎上完成了對規劃有效性的評估，指出了規劃自主的激勵機制和規劃自主有效的作用機制，即國家治理的規劃邏輯，為組織社會學權力觀的演進貢獻了新的權力視角和分析概念。就方法而言，既有規劃評估的量化研究探究的都是“設定一個指標”的作用，而本文關注到了指標設定背后的行為差異，對實證模型進行了精細設置，同時引入了帶時間因素的前沿定性比較分析法，不僅擴展了TSQCA在模糊集中的應用，也以非對稱性觀念實現了對規劃作用的全面解讀。

不過，本研究還存在一些局限：規劃自主性的激勵機制還需進一步探索；規劃有效性的評估客體需進一步延展；對規劃有效性的認知還需考慮歷史階段因素。未來將對上述遺憾進行進一步研究。