持續(xù)擦亮行政審判的公正底色——聚焦最高人民法院發(fā)布的《行政訴訟法》修正施行十周年典型案例

本文為《中國審判》雜志原創(chuàng)稿件

文| 本刊記者 徐暢 攝影 張曄

習(xí)近平總書記深刻指出，法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程。2015年5月1日，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）修正施行。2017年7月1日，該法第二次修正施行。十年來，人民法院深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，認(rèn)真落實新修正《行政訴訟法》的精神和要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，公正高效審理行政案件，行政審判工作變化可喜、成效顯著。

數(shù)據(jù)顯示，2015年5月至2025年6月，各級人民法院共審結(jié)一審行政案件283.1萬件，辦結(jié)行政非訴執(zhí)行案件208.5萬件。行政審判全面履行了解決行政爭議、保護公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政的職責(zé)使命，人民群眾更加信任行政審判，司法公信力明顯提升。

與此同時，行政訴訟也面臨著挑戰(zhàn)，部分類型的行政案件多發(fā)高發(fā)。2024年，人民法院新收一審行政案件中，因征收拆遷引發(fā)的城建、資源類案件占比為26.1%，行政處罰類案件占比為14.42%。行政案件上訴率、申請再審率仍然較高。2024年，全國法院行政案件上訴率為48.83%，申請再審率為18.47%，人民法院監(jiān)督依法行政、實質(zhì)化解行政爭議、促進矛盾糾紛源頭預(yù)防化解的能力仍有待進一步提高。

行政審判直接關(guān)系人民群眾對黨和政府的信任、對社會主義法治的信心。在《行政訴訟法》修正施行十周年之際，最高人民法院從行政審判指導(dǎo)性案例、人民法院案例庫參考案例、典型案例及其他有影響力的案例中，遴選出7件既能體現(xiàn)修正后《行政訴訟法》精神要求，又具有裁判規(guī)則意義的典型案例予以發(fā)布。

01

實現(xiàn)依法監(jiān)督職能

監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、促進良好治理，是《行政訴訟法》賦予人民法院的重要職能。

2006年1月，原湖南省國土資源廳向郴州市甲公司頒發(fā)采礦許可證，礦山名稱為甲公司紅旗嶺礦，有效期限為2006年1月至2010年1月。2010年，采礦權(quán)人經(jīng)原湖南省國土資源廳批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓和變更登記為乙公司。因錫礦儲量達到中型以上，乙公司于2010年11月和2011年10月在原國土資源部辦理了采礦許可延續(xù)登記手續(xù)，有效期限為2011年10月至2012年1月。原國土資源部在該采礦許可證上標(biāo)注：“請在本證有效期內(nèi)解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)。”

2006年3月，原湖南省郴州市國土資源局頒發(fā)2006年采礦許可證，礦山名稱、采礦權(quán)人均記載為“×××北段有色金屬礦”，有效期限為2006年3月至2011年3月；2010年12月，原郴州市國土資源局進行換證，變更了證號。該證到期后，原湖南省國土資源廳辦理采礦權(quán)延續(xù)登記和變更登記手續(xù)，采礦權(quán)人從“×××北段有色金屬礦”變更登記為丙公司，并頒發(fā)了2011年采礦許可證，有效期限為2011年9月至2014年9月。據(jù)地質(zhì)資料和礦山儲量核實，上述兩處礦區(qū)垂直投影重疊。因無法解決重疊問題，乙公司于2012年11月向原國土資源部提出行政復(fù)議申請，請求撤銷原湖南省國土資源廳（授權(quán)原郴州市國土資源局）于2006年向丙公司頒發(fā)、于2011年又經(jīng)原湖南省國土資源廳延續(xù)的2011年采礦許可證的行政行為。2012年12月，原國土資源部決定受理乙公司提出的復(fù)議申請，并通知丙公司參加行政復(fù)議。因認(rèn)為需要進一步查明有關(guān)事實和依據(jù)，原國土資源部于2013年1月中止該案的審理，2014年7月恢復(fù)該案審理，并作出行政復(fù)議決定，撤銷原湖南省國土資源廳向丙公司頒發(fā)的采礦許可證。丙公司不服，提起行政訴訟，請求撤銷上述行政復(fù)議決定。

北京市第一中級人民法院一審駁回丙公司的訴訟請求。北京市高級人民法院二審駁回上訴、維持一審判決。最高人民法院再審撤銷一、二審判決，撤銷上述行政復(fù)議決定并責(zé)令重新作出行政復(fù)議決定。

“該案最終判決國家部委敗訴，是人民法院正確處理保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益與監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的關(guān)系，全面貫徹落實《行政訴訟法》立法目的的典型案例。”中國政法大學(xué)校長，中國法學(xué)會副會長、學(xué)術(shù)委員會主任馬懷德表示。

馬懷德指出：“該案的裁判明確了復(fù)議機關(guān)采用撤銷決定方式時需考量的因素：一是權(quán)衡保護相對人合法權(quán)益、維護社會公共利益以及采取補救措施的成本等；二是存在不符合社會公共利益等情形時，可以決定不予撤銷而選擇確認(rèn)違法等復(fù)議結(jié)果；三是確需撤銷的，還需指明撤銷許可給被許可人造成損失的救濟渠道。”

02

服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展

《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《民營經(jīng)濟促進法》）的出臺為民營經(jīng)濟健康發(fā)展提供了更加有力的法治保障，也對法院在審理行政案件時適用相關(guān)規(guī)定提出了新的要求。在典型案例七中，法院適用《民營經(jīng)濟促進法》的規(guī)定作出裁判，切實保護了民營經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。

2010年7月，河南省南陽市人民政府（以下簡稱“南陽市政府”）作出49號會議紀(jì)要，同意甲公司就案涉某地塊補償問題與被征地群眾達成的協(xié)議，由甲公司在原補償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加補償。甲公司額外增加的補償費用和造成的經(jīng)濟損失，由南陽市政府有關(guān)部門在土地出讓、容積率、配套費等政策上給予優(yōu)惠、補償。2012年4月，甲公司和被征地群眾達成案涉調(diào)解協(xié)議，南陽市政府在案涉調(diào)解協(xié)議首頁右上角加蓋印章。2016年，甲公司通過公開出讓方式獲得了49號會議紀(jì)要涉及的土地。后甲公司以南陽市政府未履行補償義務(wù)為由提起行政訴訟，請求判決南陽市政府支付其墊付的征地補償款、青苗補償費和占用資金成本。

最高人民法院生效判決認(rèn)為，案涉征地補償款的法定支付主體為縣級以上地方人民政府，甲公司的義務(wù)一般僅限于支付土地出讓金。南陽市政府在案涉調(diào)解協(xié)議首頁加蓋印章的行為，表明其對該調(diào)解協(xié)議是知情并同意的。南陽市政府案涉會議紀(jì)要的有關(guān)內(nèi)容已構(gòu)成行政允諾。南陽市政府雖就出讓土地、調(diào)整容積率等行政允諾作出努力，但在相關(guān)允諾內(nèi)容事實上無法履行后，拒絕承擔(dān)支付案涉損失款項的行為，存在一定過錯，應(yīng)予以糾正。故法院撤銷一、二審判決，判令南陽市政府根據(jù)責(zé)任大小，就案涉損失向甲公司支付841.1545萬元。

“行政審判一手托著‘民’、一手托著‘官’，肩負(fù)《行政訴訟法》第一條‘保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)’的法定職責(zé)。”在黑龍江大學(xué)校長、教授，中國法學(xué)會行政法學(xué)會副會長王敬波看來，依法依規(guī)是企業(yè)長遠發(fā)展的“護身符”，行政機關(guān)有權(quán)監(jiān)管但不能任性。該案確立了“行政允諾審查—履行不能認(rèn)定—補償責(zé)任量化”的裁判規(guī)則，厘清了土地出讓法律關(guān)系中政府與企業(yè)的責(zé)任邊界，防止行政機關(guān)以“變通”之名轉(zhuǎn)嫁法定責(zé)任。

03

聚焦案件多發(fā)高發(fā)領(lǐng)域

聚焦行政案件多發(fā)高發(fā)的征地拆遷、行政處罰等領(lǐng)域，最高人民法院選取了“一攬子”解決民事行政爭議、依法撤銷明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的典型案例予以發(fā)布。

在達某訴內(nèi)蒙古自治區(qū)新巴爾虎右旗房產(chǎn)管理所（以下簡稱“新巴爾虎右旗房管所”）房屋登記及達某訴斯某等人所有權(quán)確認(rèn)糾紛一并審理案中，達某稱其于1998年從房屋原所有權(quán)人努某處購買了案涉房屋。該房屋原系公房，繳納部分稅款后可以歸個人所有。達某將購房款交付努某并以其個人名義繳納相應(yīng)稅款后，入住案涉房屋。2010年，新巴爾虎右旗房管所依達某申請，對案涉房屋進行房屋登記并為達某辦理了房屋所有權(quán)證。2018年，因案涉房屋被納入征收范圍，達某與新巴爾虎右旗房管所簽訂了征收補償安置協(xié)議。2019年，努某之女斯某等六人稱，努某去世前告知斯某，達某購買房屋未支付全部購房款。努某去世后，斯某將案涉房屋變更登記至其名下，并辦理了房屋所有權(quán)證，據(jù)此主張其享有案涉房屋征收補償款的請求權(quán)。由于雙方均主張對案涉房屋享有所有權(quán)，因此發(fā)生糾紛。達某對斯某持有的房屋所有權(quán)證提出異議并提起行政訴訟，請求撤銷新巴爾虎右旗房管所向斯某頒發(fā)的房屋所有權(quán)證。

人民法院依據(jù)《行政訴訟法》第六十一條的規(guī)定，向當(dāng)事人釋明，其可以在行政訴訟中，申請一并解決相關(guān)民事爭議。其后，達某以斯某等六人為被告一并提起確認(rèn)房屋所有權(quán)的民事訴訟。最終，民事訴訟原告達某與被告斯某等六人達成調(diào)解協(xié)議，約定案涉房屋歸達某所有，達某收到案涉房屋拆遷補償款后向斯某等六人給付7.5萬元，人民法院對調(diào)解協(xié)議予以確認(rèn)。達某以案涉民事爭議已達成調(diào)解協(xié)議且行政爭議得到解決為由提出撤訴申請，人民法院依法裁定準(zhǔn)許撤回起訴。

“人民法院厘清民事、行政法律關(guān)系后，通過一并審理相關(guān)民事爭議，‘一攬子’解決了案涉矛盾糾紛，對民行交叉案件的審理裁判具有積極借鑒意義。”中國政法大學(xué)教授王青斌表示。

04

源頭預(yù)防化解行政爭議

在此次發(fā)布的袁某某訴江西省于都縣人民政府（以下簡稱“于都縣政府”）物價行政征收案中，袁某某的住房位于江西省于都縣中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)。2010年至2015年，于都縣政府委托該縣自來水公司，依據(jù)其制定的《于都縣城市污水處理費征收工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》），向袁某某征收污水處理費共計1273.2元。《實施方案》將污水處理費征收范圍擴大至“中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)所有使用城市供水的單位和個人”，而《中華人民共和國水污染防治法》（2008年修訂）和《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》及國家部委規(guī)章均規(guī)定，污水處理費僅適用于“向污水管網(wǎng)和集中處理設(shè)施排放污水的單位和個人”。袁某某認(rèn)為，其并未向城市污水管網(wǎng)排放污水，政府征收行為違法，遂提起行政訴訟，請求退還全部費用并申請對《實施方案》相關(guān)規(guī)定的合法性進行審查。

法院經(jīng)審理后認(rèn)為，《實施方案》違反法律法規(guī)規(guī)章及上級行政機關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，不能作為于都縣政府征收袁某某污水處理費的合法性依據(jù)。在袁某某未向城市排污管網(wǎng)和污水集中處理設(shè)施排放污水的情況下，于都縣政府向其征收污水處理費沒有事實和法律依據(jù)，應(yīng)予返還。

“該案判決生效后，江西省高級人民法院向于都縣政府發(fā)送司法建議，建議對案涉規(guī)范性文件的相關(guān)條款予以修改。于都縣政府專門印發(fā)《于都縣中心城區(qū)污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》，對污水處理費征收范圍作出了調(diào)整。”華南師范大學(xué)教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長薛剛凌在提到該案后續(xù)影響時表示。

在此次發(fā)布的秦某某訴重慶市綦江區(qū)公安局交通巡邏警察支隊、重慶市綦江區(qū)公安局行政處罰及行政復(fù)議案中，人民法院依法判決撤銷明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定，并在判決生效后，向相關(guān)交通管理部門發(fā)送了司法建議。交通管理部門積極優(yōu)化交通標(biāo)志設(shè)置，徹底解決了該路段因交通標(biāo)志設(shè)置不合理導(dǎo)致的交通違法頻發(fā)問題。

上述案例既體現(xiàn)了中國行政訴訟制度的進步，也折射出法治政府建設(shè)道阻且長。最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，希望通過這批案例的發(fā)布，教育引導(dǎo)全國法院干警在辦理每一起行政案件時都注重從有利于推進全面依法治國、有利于推動高質(zhì)量發(fā)展、有利于厚植黨的執(zhí)政根基的高度去判斷和把握，做實為大局服務(wù)、為人民司法。

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《中國審判》雜志2025年第20期

中國審判新聞半月刊·總第378期

編輯/孫敏