山西臨汾汾河小鎮(zhèn)合規(guī)調(diào)查：400畝流轉(zhuǎn)土地上的“非農(nóng)化”爭議

山西汾河小鎮(zhèn)南區(qū)。冷萬欣/攝

圍繞“山西汾河小鎮(zhèn)”項(xiàng)目建設(shè)合法性的質(zhì)疑持續(xù)發(fā)酵。這座橫跨臨汾市濱河?xùn)|路、占地面積超400畝的綜合體項(xiàng)目，其土地來源、規(guī)劃審批與實(shí)際開發(fā)之間的巨大反差，正成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

汾河小鎮(zhèn)內(nèi)對外出租的“農(nóng)家小院”。冷萬欣/攝

一號(hào)門張貼的招商信息。冷萬欣/攝

流轉(zhuǎn)土地“變臉”：400畝項(xiàng)目僅17畝合規(guī)商服用地

汾河小鎮(zhèn)的土地脈絡(luò)可追溯至近二十年前。

據(jù)企查查信息，項(xiàng)目運(yùn)營主體山西汾河小鎮(zhèn)綜合體有限公司（前身為臨汾市怡乎貝爾草原牧場有限公司，下稱“汾河小鎮(zhèn)公司”）在該區(qū)域僅有一筆公開拿地記錄——2009年9月摘得堯廟鎮(zhèn)西杜村11537平方米（約17.3畝）商服用地。

記者從臨汾市規(guī)劃和自然資源局核實(shí)確認(rèn)，項(xiàng)目其余近400畝土地，均來自2004年汾河小鎮(zhèn)公司與堯都區(qū)堯廟鎮(zhèn)杜村簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。一份簽訂于2004年9月22日的《土地承包合同書》顯示，杜村村委會(huì)將村西459.76畝灘涂地承包給該公司建設(shè)草原牧場，承包期限40年，前20年每畝年承包費(fèi)190元，承包費(fèi)用支付給灘地耕種戶，合同明確要求開發(fā)為旅游項(xiàng)目。

但記者調(diào)取最新衛(wèi)星遙感圖像發(fā)現(xiàn)，除上述17.3畝商服用地外，項(xiàng)目用地性質(zhì)多為草地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地及工業(yè)用地。

臨汾市相關(guān)部門內(nèi)部人士透露，該項(xiàng)目合法獲批的建設(shè)工程規(guī)劃面積僅5000平方米，其余大量建筑均未取得完整審批手續(xù)。

記者實(shí)地探訪發(fā)現(xiàn)，濱河?xùn)|路將項(xiàng)目分為南北兩區(qū)：北區(qū)為“怡和明農(nóng)業(yè)風(fēng)景園”，以露營、餐飲等休閑業(yè)態(tài)為主；南區(qū)“怡和明休閑廣場”則呈現(xiàn)明顯商業(yè)開發(fā)特征，不僅有3600平方米大空間鋼結(jié)構(gòu)房（規(guī)劃可擴(kuò)建至10800平方米），還分布著茶樓、傳媒公司、運(yùn)動(dòng)場館、家居建材等多元業(yè)態(tài)。“園區(qū)內(nèi)鋼結(jié)構(gòu)房屋均無相關(guān)手續(xù)，僅磚結(jié)構(gòu)和磚混結(jié)構(gòu)建筑有合規(guī)審批”，小鎮(zhèn)招商負(fù)責(zé)人向記者直言。

汾河小鎮(zhèn)內(nèi)正在建設(shè)的“三合院”項(xiàng)目。冷萬欣/攝

“農(nóng)業(yè)設(shè)施”變出租小院：1.8萬元/年的非農(nóng)化經(jīng)營

比違規(guī)建設(shè)更受爭議的，是項(xiàng)目對農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的“異化”利用。

在南區(qū)一號(hào)門入口右側(cè)，16棟白墻灰頂、獨(dú)門獨(dú)院的建筑整齊排列，內(nèi)部生活設(shè)施一應(yīng)俱全，與常規(guī)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施相去甚遠(yuǎn)。

“這些小院沒有房產(chǎn)證，一畝地大小、兩間房屋，年租金18000元，合同一年一簽”，汾河小鎮(zhèn)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹時(shí)坦言，這些院落是以“農(nóng)業(yè)設(shè)施用地”名義建設(shè)的。但根據(jù)我國土地管理法規(guī)及《山西省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法（試行）》要求，農(nóng)業(yè)設(shè)施用地僅用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必需的倉庫、看護(hù)房等配套，嚴(yán)禁用于住宅、餐飲等非農(nóng)經(jīng)營，且土地流轉(zhuǎn)后不得改變規(guī)定用途。

法律人士指出，此類明碼標(biāo)價(jià)的商業(yè)租賃行為，已實(shí)質(zhì)性改變土地用途，嚴(yán)重違反《中華人民共和國土地管理法》“嚴(yán)格保護(hù)耕地”和“禁止擅自改變土地用途”的核心規(guī)定。更值得關(guān)注的是，項(xiàng)目現(xiàn)場仍有機(jī)械作業(yè)，一批瞄準(zhǔn)養(yǎng)老地產(chǎn)的“三合院”正在加緊建設(shè)，而施工現(xiàn)場安保人員明確拒絕記者進(jìn)入拍攝。

當(dāng)?shù)刂槿耸勘希陆ㄔ郝湔加玫脑谴迕衲琉B(yǎng)牛馬的土地，汾河小鎮(zhèn)公司已通過私下一次性買斷方式，從部分村民手中收回原始土地承包合同，“公司負(fù)責(zé)人直言土地已歸屬企業(yè)，未來收益全由公司支配”。

汾河小鎮(zhèn)內(nèi)正在建設(shè)的“三合院”項(xiàng)目。冷萬欣/攝

汾河小鎮(zhèn)土地承包合同首頁。來源：受訪者提供

被指違法風(fēng)險(xiǎn)：租金權(quán)益無保障

四川豐慶律師事務(wù)所向紀(jì)全律師認(rèn)為從法律層面審視，汾河小鎮(zhèn)項(xiàng)目已構(gòu)成用地、建設(shè)、經(jīng)營全鏈條違法。其一，違反土地用途管制制度，將農(nóng)業(yè)設(shè)施用地轉(zhuǎn)為商業(yè)經(jīng)營性用地，屬于典型“農(nóng)地非農(nóng)化”，與國家嚴(yán)厲打擊的“大棚房”問題本質(zhì)一致；其二，根據(jù)《中華人民共和國民法典》，基于違法建筑的租賃合同因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，可能被認(rèn)定為無效，租戶租金存在無法追回的風(fēng)險(xiǎn)。

在他看來，相關(guān)主體面臨的法律后果并非止于行政處罰。按照“兩高”關(guān)于破壞土地資源刑事案件的司法解釋，非法占用農(nóng)用地若達(dá)到相應(yīng)面積標(biāo)準(zhǔn)，可構(gòu)成“非法占用農(nóng)用地罪”。結(jié)合項(xiàng)目超400畝用地中多數(shù)為農(nóng)業(yè)相關(guān)用地的情況，若查證存在大面積毀壞農(nóng)用地情形，相關(guān)責(zé)任人或?qū)⒊袚?dān)刑事責(zé)任。

自然資源部2025年初公布的典型案例顯示，盡管國家建立“省級抓總、縣級落實(shí)、部門協(xié)同”的監(jiān)管機(jī)制，但“大棚房”問題仍存在死灰復(fù)燃風(fēng)險(xiǎn)，部分地區(qū)存在監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。知情人士表示，汾河小鎮(zhèn)以“農(nóng)業(yè)設(shè)施”之名行商業(yè)開發(fā)之實(shí)，是“大棚房”問題的變異再現(xiàn)，其400多畝土地的性質(zhì)厘清，不僅關(guān)乎耕地保護(hù)紅線，更直接影響法律權(quán)威與公共利益的守護(hù)。

針對農(nóng)業(yè)設(shè)施變成“小院”的問題，臨汾市規(guī)劃和自然資源局與臨汾市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局各執(zhí)一詞。臨汾自規(guī)局方面有工作人員建議記者詢問農(nóng)業(yè)農(nóng)村局方面。

11月18日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一位副局長告訴記者“農(nóng)業(yè)設(shè)施用地分為非農(nóng)化和非糧化利用兩種，非農(nóng)化利用，就是自規(guī)部門沒有管理好，不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的管轄范疇”。

目前，關(guān)于項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)的后續(xù)處理進(jìn)展，記者將持續(xù)關(guān)注。

來源：中房頭條