范志勇等：歷史上的美國貿易政策（十八）：二戰后多邊貿易體系的最初發展

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

汪涵哲 中國人民大學財政金融學院本科生

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對于二十一世紀的年輕讀者而言，國際貿易組織（International Trade Organization, ITO）與關稅及貿易總協定（General Agreement on Tariff and Trade，GATT，簡稱關貿總協定）是兩個陌生的概念。而這正是美國所主導的二戰之后最初的國際貿易體系安排。

現在人們所熟悉的世界貿易組織（WTO），其前身就是1947年簽署的關貿總協定。關貿總協定并不是一個國際組織，它最初是為推進成立擬議中的國際貿易組織而簽署的政府間協議。遺憾的是國際貿易組織最終并未成功建立，關貿總協定反而得以保留。經過多輪不斷完善（1947-1995），該協定成為二戰后近半個世紀中調節各國貿易關系的最主要國際文件。直到1995年關貿總協定升級為世界貿易組織，才最終退出歷史舞臺。

中國是關貿總協定最初的23個始創國之一，并參加了第1輪和第2輪關貿總協定關稅減讓談判。1949年新中國成立后，由于特定的國際環境及歷史原因，新中國不再是關貿總協定的成員。改革開放后，中國開始尋求加速融入全球貿易體系。這一過程分為兩個階段：第一個階段是在1980年至1994年，中國的目標是恢復關貿總協定締約方地位，即所謂的“復關”；第二個階段是1995年至2001年，隨著關貿總協定在1995年升級為世界貿易組織，中國的目標轉變為加入世界貿易組織，即所謂的“入世”。從“復關”到“入世”這一曲折的過程并不是我們此處所要討論的重點。

在本文中我們所關心的是第二次世界大戰結束之后，美國謀求建立的戰后國際貿易秩序是怎樣的？在建立戰后貿易新秩序的過程中，美國的貿易政策及其理念又有什么新的變化。正如前文所指出，第二次世界大戰后，美國政府關于貿易政策改革主要圍繞著兩條主線進行：

一是不斷推進《互惠貿易協定法案》延期和升級，從最初的延期到肯尼迪政府時期升級為《1962年貿易擴展法案》，再到尼克松政府時期升級為《1974年貿易法案》。這代表美國不斷推動國內立法改革以適應國際經貿環境變化的路徑。另一條是不斷推進《關稅及貿易總協定》下的多邊貿易談判。《關貿總協定》談判最初以美國和歐洲國家為主，逐漸有更多的發展中國家加入，涉及的議題也越來越多。這是美國等主要發達國家推動戰后多邊貿易體系發展的主要平臺。

一、前奏：二戰期間的貿易談判

從1933年起開始擔任美國國務卿的科德爾·赫爾是一位堅定的開放貿易政策的支持者和推動者。上任之后，他一直致力于打破因《霍里-斯穆特關稅法案》所造成的全球貿易壁壘。第二次世界大戰的爆發為打破這些壁壘創造額條件。1940年美國政府公布《租借法案》。根據該法案，美國政府會購買軍用物資并把它們提供給同盟國，并且不需要盟國在戰爭結束之后償還債務。這樣做的理由之一是避免歐洲盟國陷入如一戰后沉重的債務危機。當然，天下沒有免費的午餐，《租借法案》要求受援國必須提供“美國認可的直接或間接收益”作為回報。由于不涉及貸款或者債務問題，這導致在美國主導《租借法案》的是國務院（主管外交事務）而不是財政部（主管財政事務）。

深陷戰爭泥潭的英國迫切需要得到美國的幫助，因此從1941年起美國和英國就間實施《租借法案》開始進行談判。這給美國打破英國通過帝國特惠制建立的貿易壁壘創造了機會。美國和英國有各自的訴求，參見表1。此時的英國雖然在全球影響力方面已經嚴重下降，但仍然在國際貿易和金融方面發揮著重要作用。英國憑借《渥太華協議》所規定的優惠關稅制度（帝國特惠制），以及以英鎊為中心的支付系統，建立起以英國為核心的貿易集團，將美國排除在外。這與美國政府長期以來所追求的非歧視貿易原則背道而馳。因此，美國的核心訴求之一是借助《租借法案》談判，粉碎英國的帝國特惠制。

這期間發生在1941年12月的日本偷襲珍珠港事件，使得美國政府（特別是國會）在貿易談判中的態度發生重大變化。置身事外并沒有給美國帶來和平。這使共和黨長期以來所秉持的孤立主義名譽掃地。戰爭促使很多美國人開始反思，并放棄孤立主義立場。無論是傳統上對貿易政策相對開放的民主黨，還是相對保守的共和黨，都開始支持美國在戰后更多地參與全球事務，其中包括構建更加開放的貿易體系。這導致美國外交及貿易政策發生重大轉變，對達成貿易協議態度更加積極。

經過艱苦的談判，1942年2月美英兩國就《租借法案》的具體實施在華盛頓簽署協議。其中第7條規定，兩國同意“不給兩國間貿易增加負擔，而是促進兩國間的互利經濟關系并改善世界經濟關系”，“所有志同道合的國家都可參與其中，通過合理的國際和國內措施擴大生產、就業以及貨物的交換和消費，這是全人類自由和福祉的物質基礎；消除國際商貿中一切形式的歧視性待遇，減少關稅及其他貿易壁壘”。[1]

1943年9月英國與美國再次關于貿易問題展開談判。在談判中，英美兩國展現出“多邊主義傳統-雙邊主義傳統”的碰撞。英國作為英聯邦的核心國家，需要與眾多的自治領、成員國打交道，因此傾向于采取橫向削減關稅（即削減所有商品的關稅）的多邊主義方式。而美國傳統上更傾向于通過雙邊談判，有選擇性地按產品減少關稅，從而避免相關行業利益團體的反對，這也是美方在《互惠貿易協定法案》下的一貫做法。在談判中，美國政府逐漸認同英國和加拿大等國所主張的多邊主義理念。但是迫于國內政治壓力，美國政府在1945年向國會申請《互惠貿易協定法案》延期時，并未申請多邊削減關稅授權。因此貿易談判只能局限在雙邊框架下進行。

這成為美國貿易政策從“雙邊傳統”向“多邊主義”轉變的開始。

二、擬議中的國際貿易組織（ITO）與《關貿總協定》

戰爭結束之后，美國積極致力于通過自由貿易團結西方盟友以對抗蘇聯。但是在貿易談判過程中，美國政府面臨雙重抉擇的困難：一方面，政府談判的目標要實現普遍性減稅，即所有國家對所有商品都進行減稅（減稅的規模可以不同）；另一方面，協議的形式又要滿足國會“只能采取雙邊談判”的要求。

美國最初設想的方案是采取“雙邊——多邊”的機制。首先，按產品由美國與主要供應國舉行雙邊談判；然后，再通過無條件最惠國待遇條款將談判達成的關稅削減推廣至其他參與國。比如，澳大利亞是美國主要的羊毛進口國，美國首先和澳大利亞達成雙邊羊毛關稅削減協議，根據無條件最惠國待遇條款，加拿大、英國等國家在向美國出口羊毛時都可以享受同等的稅收減讓。在此基礎上，美國還設想舉行一個大型多邊會議進行關稅削減談判、制定貿易政策規則并建立“國際貿易組織”（ITO）。這是關于創立“國際貿易組織”的最初設想。

但現實問題是，如何保證一個國家在獲得美國的關稅減讓之后對等地對來自美國的產品征收低關稅？而且多邊談判也不可避免地會出現集體決策的困境，即“搭便車”難題。[2]針對這一問題，加拿大官員建議先召集一個由10個左右全力支持減少貿易壁壘的國家組成一個小型“核心”小組。談判先在小組成員內展開，以降低難度。這一建議對美國政策產生了直接影響。

1945年7月美國決定先在10個左右的核心國家間就選擇性削減關稅展開雙邊談判，并達成非正式協定。然后，協定將被提交至更大規模的國際會議，再由這一會議創建“國際貿易組織”。

1946年10月至11月期間，聯合國國際貿易和就業會議籌備委員會在倫敦舉行會議，為“國際貿易組織”制定章程。在這次會議上，與會者就《國際貿易組織》章程草案的大部分條款達成了一致。不過需要特別注意的是，這些草案對各國政府不具有約束力。籌備委員會建議在一小部分國家之間通過“《關稅及貿易總協定》”的形式執行“國際貿易組織”章程的某些規定，這就是《關貿總協定》最初的由來。

需要特別注意的是，《關貿總協定》并不是一個組織，而只是一個政府間達成的協議，對各自國家并無約束力。當時的設想是，這個協議不久將會被擬議中的“國際貿易組織”所取代。

三、《關貿總協定》奠定的主要原則

1947年4月來自18個國家的代表在瑞士日內瓦舉行會議，就貿易政策的實施原則締結協定并展開減稅談判。《關貿總協定》談判所確定的幾條基本原則產生了重大影響。將美國所堅持的“對等、無條件最惠國待遇、反對數量限制”制度化。這些主要的原則包括：

第一，無條件最惠國待遇，即任一締約方給予他國產品的利益、優待等，需立即無條件給予所有其他締約方同類產品。

第二，國民待遇原則，締約方不得為保護國內生產對進口產品或者國內產品在稅收和法律上區別對待。

第三，除個別特殊情況外，禁止使用進口配額。

第四，規定當傾銷造成 “實質性損害或者威脅、阻礙國內產業興建” 時，允許締約國征收反傾銷稅及征稅的程序。

除此之外，協議還包括允許在特定情況重新實施貿易壁壘，允許發展中國家通過貿易限制促進經濟發展，允許通過貿易干預保障公共衛生和安全，以及涉及保護國家安全的貿易行動等等。這些關稅削減于1948年1月1日經由行政命令而開始生效，無須經過國會批準。

日內瓦會議還有另外一大收獲，那就是“帝國特惠制”問題所引發的爭議基本上在英美兩國之間的貿易談判中消失。《渥太華協議》中面向從量稅的關稅優惠被通貨膨脹逐步削弱。特惠制在1973年英國加入歐洲經濟共同體時被逐步取消，并在1977年被完全廢除。

四、美國關稅下調及其原因分析

圖1顯示在1947年關稅談判展開之后，美國應稅商品的稅率出現了一定幅度的下降。1946年美國應稅商品的平均稅率是25.3%，1948年將至13.9%，下降幅度達到11.4個百分點。如此顯著的降稅究竟是怎么發生的？難道是美國的貿易政策在短短兩年時間內發生了驚天動地的改變？

事實并非如此，戰后初期美國應稅商品稅率快速下降的主要原因并非名義稅率的削減，而是由于在從量稅制度下進口商品的價格上升。面對這種被動的稅率下降，國會樂見其成，“既不主動，也不拒絕”，采取了“袖手旁觀”的態度，沒有對關稅下降采取激進措施進行遏制。據分析，在1944年之后應稅商品的平均關稅從33%降至1950年的13%，其中大約2/3的關稅下降要歸因于進口價格的上漲，另外1/3要歸因于談判達成的關稅削減。[3]

圖、20世紀30年代到70年代的美國關稅稅率

數據來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

五、“國際貿易組織”化為泡影，但《關貿總協定》得以保留

雖然美國國會兩黨對《關稅及貿易總協定》開了綠燈，但這并不表明美國自此轉向完全的自由貿易政策。1947年4月開始的《關貿總協定》談判剛剛落幕，1947年11月至1948年3月來自50多個國家的代表在古巴哈瓦那舉行聯合國貿易和就業會議，以最終敲定章程并建立國際貿易組織。

如果《關貿總協定》可以看作是小范圍核心國家之間談判的話，那么在哈瓦那舉辦的談判可以看作是一場大范圍的多邊討價還價。集體決策的困境瞬間凸顯。這次談判涉及的內容遠超美國最初的設想及《關貿總協定》涵蓋的范圍。由于涉及國家過多，各國訴求又有巨大分歧，因此取得一致性意見及其困難。盡管如此，1948年3月美國還是和另外52個國家的代表完成并簽署《哈瓦那憲章》。由于《哈瓦那憲章》的目標是成立“國際貿易組織”，而非簡單的達成一個政府間的協議，因此必須要得到美國國會的批準。恰逢此時杜魯門政府正致力于推動《互惠貿易協定法案》順利延期，因此直到時隔一年之后（1949年4月）才正式向國會提交憲章。

《哈瓦那憲章》在美國國內遭到了強烈的反對，幾乎所有支持《互惠貿易協定法案》延期和《關貿總協定》的主要國內利益集團都反對《國際貿易組織》。另一方面，美國外交的重新開始轉向其他更為緊迫的外交和安全問題——馬歇爾計劃、柏林空運、北美公約組織（NATO）的成立等等，“國際貿易組織”一事不再被列入政府的優先政策議程。在多次嘗試未果后，美國國務院在1950年12月對外宣布放棄再次向國會提交《國際貿易組織》章程，但要求國會考慮通過立法確保美國加入《關貿總協定》。由于美國拒絕加入“國際貿易組織”，致使該組織胎死腹中。

雖然《關貿總協定》不是一個正式的國際組織，但它在日內瓦仍繼續發揮著小型秘書處的作用，促進貿易談判并解決貿易爭端。1949年在法國安錫舉行的談判中11個新的締約國加入《關貿總協定》。1950年至1951年原始締約國在英國托基相互交換了新的關稅減讓，另有七個國家加入了該協定，其中最重要的是聯邦德國。到1952年時《關貿總協定》已經有34個締約國，這些國家在世界貿易中所占份額超過了80%，《關貿總協定》已經成為戰后討論國際貿易政策的主要論壇。

[1]事后證明美英兩國官員對第7條各說各話：美國認為英國這是在含蓄地承諾將廢除帝國特惠制，而英國政府僅僅將其視之為未來就解決帝國特惠制問題展開磋商的承諾。參見《貿易的沖突》第十章。

[2]參見：曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，格致出版社，2019年。

[3]參見《貿易的沖突》第十章。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。