淺議楚雄州不動產統一登記進程中林權登記的問題及建議

內容摘要：自林權類納入不動產統一登記以來，各地在統籌推進林權類不動產登記工作實踐中，積極探索和創新工作方法，統籌林權登記與林業現實管理，促進林業持續健康發展，筆者在從事林權類不動產登記工作中，結合林業管理工作實際，對在登記工作中發現的幾類常見問題提出解析意見，為有序推動林權類不動產統一登記工作提供參考。

關鍵詞：林權類 不動產登記 問題解析

一、引言

根據中央深化改革工作要求，各類不動產資源先后納入了統一登記范疇，將林權登記職能從林草部門劃轉到自然資源部門,楚雄州自然資系統自2020年1月1日起全面受理林權登記業務以來，各縣（市）不動產登記部門積極探索創新工作方法，認真做好林權登記與林業管理銜接工作，維護了林權所有者的合法權益，有序推進了林業產業持續健康發展。截止目前，楚雄州已辦理林權類不動產登記業務2664件，頒發不動產權證書2843本，登記林地面積267380畝。在三年多的林權類不動產統一登記實踐工作中，各縣（市）不動產登記部門積累了許多寶貴的工作經驗，筆者結合自身工作經驗，從統籌林權登記與現實林業管理相結合的角度出發，分析梳理各地在開展林權類不動登記工作以來遇到的問題，提出解決問題的意見和建議，為林權登記工作提供參考。

二、常見問題解析

（一）如何將原林業部門的登記工作與現行不動產登記有機結合起來

1.堅持“不變不換”的原則。林權類不動產統一登記是集體林權制度改革政策的延續，原林業部門頒發的《林權證》依然合法有效，除自愿申請換證外，不得強制要求林權所有者更換林權證。

2.堅持實事求是，具體情況具體分析的原則。現行的林權類不動產登記的質量標準較原分散時期的登記有了更高的要求，但相比房地一體的不動產登記，森林、林木、林地具有一定的復雜性和特殊性，不能完全照搬房產的登記模式來開展登記，需具體情況具體分析，在林權宗地權籍資料審查中，在確保重點登記信息精準（如權利人、權利類型、地名、四至界限、林種、使用期限等）的情況下，可根據實際情況判定一些非必要的指標因子（如株數、造林年度、起源、小班等）。

3.進一步明確部門職責，暢通溝通渠道。

不動產登記機構在林權類不動產登記工作中，主要履行受理登記申請、審核相關信息以及頒發證書等重要職責。其審核內容廣泛，涵蓋權屬來源資料、申請主體資格、申請登記權利類型、申請依據要件等諸多方面。

而林草部門作為林業行業的主管機關，主要負責對林權宗地的各項屬性因子進行認定，包括權屬、坐落、界限、面積、位置、林種、樹種、林班、小班等。在原集體林權制度改革期間，由于受技術條件等因素的制約，登記信息相對簡略。并且，林權指標因子具有一定的不穩定性。例如，部分原林權證所記載的林種、樹種等因子，隨著時間的推移已然發生改變。同時，受當時條件的局限，宗地圖采用1：2.5萬比例尺地形圖進行手工勾繪，面積計算則是通過用透圖紙描繪宗地圖后數方格的方式得出，這導致面積存在一定誤差，難以滿足現行不動產登記的要求。

在登記工作開展過程中，若遇到面積誤差較大、位置移位較遠、界限界定不準等重要指標因子存在錯誤的林權宗地，不動產登記機構應及時與林業部門進行溝通協調。必要情況下，需會同林草部門開展實地勘驗工作，以確保登記信息準確無誤。

（二）如何確定林權類不動產的登記類型

1.登記權利類型的變化。原林權證登記的權利類型有四項，分別是：林地所有權；林地使用權；森林、林木所有權；森林、林木使用權。在集體林權制度改革工作中，一般情況下，不論是自留山還是責任山，或是流轉林地，除林地所有權外，其它三項權利都登記為個人。而根據現行的《云南省林權類不動產登記指南》，登記模式為林地、林木一體登記，并把登記權利類型分為五類，分別是：林地使用權/森林、林木使用權；林地使用權/林木所有權；林地承包經營權/林木所有權；林地經營權/林木所有權；林地經營權/林木使用權。從五種登記權利類型反應出不動產統一登記的特征，林地和林木必須一體登記，且權利主體必須完全一致。

2.權利類型的確認。針對以上的五種權利類型，《云南省林權類不動產登記指南》已對五種權權利類型的適用情形作出了具體的說明。從林地的所有權來說，我國的林地只有國家所有和集體所有兩種，除依法由集體所有的林地外，其它的都屬國家所有。在具體的登記工作中，我們首先在認準林地所有權屬性的前提下，才能準確登記林地的權利類型，根據《指南》中所列的適用情形，除林地使用權/森林、林木使用權是針對國家所有的林地外，其余的登記類型都是為集體所有的林地而設定的。具本適用情形解析如下：

（1）林地使用權/森林、林木使用權登記的適用情形。該登記類型適用的是國家所有的林地資源的登記，申請主體必須是林業局或國有林場等國有機構。申請此類權利登記的單位或部門，須提供取得有權機關對該林地的使用權/森林、林木使用權的批準文件。

（2）林地使用權/林木所有權登記的適用情形。該登記類型適用的是集體所有且已確認為農民家庭自留山的林地，楚雄州廣大山區農民家庭基本上都有自留山，且大都持有林權證，（部分村組的自留山以聯戶發證的形式持證），因此，適用于此種登記類型的林地最多。

（3）林地承包經營權/林木所有權的適用情形。該登記類型適用的是集體所有且已確認為以農民家庭通過承包方式取得的林地。在“林業三定”中，各地劃定了一定數量的責任山，這些責任山是以家庭為單位劃分的，雖然沒有交繳承包金，但應認定為是以家庭承包方式取得的林地，且在2007年啟動的集體林權制度改革中，根據相關政策，各地除保留原“林業三定”時劃定的責任山外，有的地方還將原未分配到戶的集體山林，通過農民家庭承包方式，將林地進行了劃分到各農民家庭戶，并頒發了林權證，這類林地也符合登記為該權利類型。

（4）林地經營權/林木所有權和林地經營權/林木使用權的適用情形。該登記類型適用的情形主要有兩類：

一是集體所有且是通過家庭承包以外的方式取得的林地。如：與村集體經濟組織之間通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的林地。登記為該權利類型的林地，主體可是以本集體經濟組織成員，也可以是非本組織外的其它人員。二是家庭承包方式取得的林地（即已登記為林地承包經營權/林木所有權的林地），通過流轉后（包含多次流轉），受讓方申請登記時，應登記為此類權利類型。

兩種登記類型從字面上看，僅是林木的“所有”與“使用”的字面差別，但如何選擇登記類型，則要看取得林地時雙方的合同約定情況，是否對林木的處置方式的認定（有的是以木材經營為目的，則應認定為林木所有權；有的是以開發生態旅游等為目的，則應認定為林木使用權），在現實工作中，絕大多數流轉林地一般都把林木的處置權歸給受讓方，所以在登記工作中，若雙方合同中沒有約定不得采伐、更新原有樹種外的，一般可登記為林木所有權（也可在登記環節中，雙方到場做詢問筆錄時，登記人員可以詢問林木的外置及收益權，以確保林木權利屬性的準確無誤）。

（三）如何認定自留山、責任山、集體統一經營、流轉林地四種類型的山林

在《中華人民共和國不動產登記暫行條例》和《云南省林權類不動產登記操作指南》中，我們已經很難找到關于“自留山”“責任山”“集體統一經營”“流轉林地”等關于林地種類的表述，沒有參加過集體林權制度改革或從事過基層一線林業工作的同志，對“自留山”和“責任山”的提法會感到陌生，知其名卻不知其意。“自留山”和“責任山”的提法正在逐步淡出人們的認知。但作為不動產登記的從業人員，了解掌握四種類型的林地是開展林權登記的重要基礎，只有精準識別林地屬性，才能準確登記林權類不動產的權利類型。

1.自留山和責任山的來源。黨的十一屆三中全會后，全國上下掀起了轟轟烈烈的以家庭聯產承包責任制為主的農村土地制度改革，集體林地作為農村土地的重要組成部分，也納入了改革范疇，國家針對集體林地專門制定了“林業三定”政策，即：穩定山權、林權，劃定自留山，確定林業生產責任制的林業發展方針。除少數村集體仍保留少部分集體統一經營的林地外，將大部分集體林地劃給農民作為自留山和責任山，故自留山和責任山又被業內人士稱為“兩山”到戶。

2.集體林權制度改革對林地的劃定。2007年7月，楚雄州全面啟動集體林權制度改革，根據“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的林改“十六字”方針，對原“林業三定”時劃定的自留山和責任山不變，并進行界線踏查，勾繪宗地范圍圖（1：2.5萬比例尺地形圖）換發新的林權證書，對原“林業三定”時未分到戶（集體統一經營）的山林，劃分到戶（可以劃分為自留山或責任山、或是均山到戶、或是通過其它方式承包、對外拍賣等方式，確定山權林權），做到山有其主。

通過此次集體林權制度改革后，全州大部分的集體林地都劃歸到戶，（個別村組，因集體山林難以分戶，有的通過村民一事一議的方式，仍保留集體統一經營模式或是均股均利，或是進行對外流轉拍賣），總之，通過此次集體林權制度改革后，全州95%以上的集體林地都已確定了權利主體，并頒發了《林權證》，真正實現了“山定權”，“樹定根”，“人定心”。

3.自留山和責任山的區別。取得自留山和責任山的主體必須是本集體經濟組織成員，原則上都是以為農戶家庭為單位。從某種意義上來說，自留山是集體經濟組織分給各成員家庭的基本生產資料，性質類似以農村宅基地、自留地，是農民家庭生產資料的重要組成部分。而責任山是由本集體經濟組織劃定給各成員家庭履行林業生產責任的集體林地，其性質類似于農村承包耕地，按照《云南省集體林權制度改革實施方案》要求，取得責任山的農民家庭需向村集體交納適當的林地承包金，具體金額以村民會議決定（但在實際操作中，很多村組都沒有繳納承包金）。

4.自留山和責任山的認定。自集體林權制度改革以來到啟動林權類不動產統一登記時所頒發的《林權證》，證載宗地的代碼對自留山、責任山、集體統一經營和流轉林地都作了統一標識，每一宗林地都有特定的宗地編號，每個編號都是由阿拉伯數字和英文字母組合而成的25位數的唯一代碼，（如：0532301090603G1DYMSY00006）其中宗地編號中前13位數代表的是行政區劃（省、縣、鄉、村），第14、15位數用字母“G”或“J”加阿拉伯數字來區分林地的屬性，具體代碼分類有：“G1”代表的是自留山，“G2”代表的是責任山，“G3”代表的是流轉林地，“J3”代表的是集體統一經營林地。

第16位至第20位的字母所代表的是權利人對該宗林地享有的權利權利類型，其中“D”代表林地；“Y”代表“使用權”；“M”代表林木；“S”代表所有權；最后一個“Y”字母代表使用權；“DYMSY”五個字聯起來就表示林地的使用權、林木的所有權和林木使用權。后面五位數的數字，則是隨機生成的順序號。故每一個25位數的宗地編號都具有唯一性，和我們現在使用的不動產單元號具有相同的性質，只要看見宗地編碼，就可以認定該林地分布的大概位置，以及林地的屬性類別，才能對號選擇登記權利類型。

（四）林權類不動產轉移登記應注意的事項

在林權類不動產統一登記工作中，登記人員須嚴格把握相關政策，要認真學習《民法典》《土地管理法》《農村土地承包法》《森林法》《不動產登記暫行條例》等法律法規，依法依規辦理登記。

1.不是所有的林地都可以流轉。在受理轉移登記業務時，要嚴格區分林地的種類，在現行政策下，下列幾種林地（或權利類型）是限制辦轉移登記的。

（1）自留山，即初始登記為林地使用權/林木所有權的林地。現行政策下，自留山是不可以辦理轉移登記的，在上文中已提到，自留山是村集體分配給農民家庭戶的基本生產資料之一，類似于農村宅基地，所以現行政策下，自留山是不可以辦理轉移給農村家庭戶以外的其它人，但在本組內部的家庭戶之間是可以以林地互換的方式申請登記。（政策延伸：2023年9月25日，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《深化集體林權制度改革方案》，《方案》提出“要改革自留山使用制度，賦予農民更加充分的財產權益，探索將其林地長期使用權分為使用權和經營權，賦予經營權流轉和融資但保權能，完善其繼承和自愿有償尋出政策”。目前，各地對自留山三權分置還沒有出臺具體的政策措施，故暫不能流轉。）

(2)退耕還林地謹慎流轉。2002－2004年間，國家實施了大量的退耕還林項目，在項目實施過程中，有的地方甚至要求必須是承包耕地，需提交土地承包合同作為佐證材料。但隨著時代的變遷，國家的政策也隨之調整，當前，國際形勢面臨百年未有之大變局，糧食安全問題已成為全球最大的潛在危機之一，自黨的十八以來，以習近平為核心的黨中央高瞻遠矚，未雨綢繆，提出中國人的碗要牢牢端在自己手里，通過嚴守耕地保護紅線，采取長牙齒的措施保護耕地，禁止耕地“非農化”“非糧化”。

因此，在這樣的時代背景下，那些在承包耕地上種植林木的地塊，要考慮作為耕地的后備資源進行貯備，所以，現在雖然政策沒有明令禁止退耕地流轉，但是作為自然資源工作者，要胸懷國之大者，強化同林草、農業農村等部門之間的溝通協調，建立健全相應的審核機制，通過嚴格比對國土“三調”和“林地一張圖”，以及農村土地承包經營權范圍，對同一地塊既頒發了林權證，又持有土地承包經營權證的，或是持有林權證，但現狀無林木且未列入林地管理范圍的退耕地塊，目前階段應限制流轉和辦理轉移登記。

（3）生態公益林地。生態公益林是根據森林分類經營方針，以改善生態環境、保護生態平衡而劃定的林種。根據《云南省集體林權流轉管理辦法》第九條之規定：“公益林采取轉讓方式流轉的，應當經公益林區劃界定機關批準”。生態公益林所對應的林種一般為防護林或特種用途林，在實際工作中，是否是公益林不能從原林權證書上的記載信息來判斷，而是應該到當地林業主管部門比對最新“林地一張圖”來確定。

要注意的是，生態公益林是根據森林分類經營的需求來劃定的，它并不代表林地的權屬，公益林可以是自留山，也可以是責任山或是集體統一經營的林地，此外，國家每年對生態公益林還有一定生態態效益補償資金，若公益林流轉，則容易因生態效益補償金的分配問題而引發糾紛，故在各地的林業管理實踐中，林草部門對公益林的管理較為嚴格，一經劃定為公益林的林地，一般都禁止流轉。

2.林地承包經營權/林木所有權的轉移登記對象具有特定性。此類林地主要是責任山，取得方式是以本集體經濟組織成員家庭為單位，通過支付一定的承包金（林改期間延續林業三定的責任山有的未支付承包金的仍可認定為是家庭承包方式），簽訂林地承包經營合同，均可認定為責任山。登記為林地承包經營權/林木所有權的林地（即責任山）的主體必須是本集體經濟組織成員，這是作為集體經濟組織成員特有的承包權利，所以林地承包經營權/林木所有權是不可以轉給非本集體經濟組織成員的，只可以在本集體經濟組織成員內互換，或是因家庭關系或婚姻關系變化等情形導致轉移。

3.林地經營權/林木所有權和林地經營權/林木使用權的轉移登記具有普遍性。林地經營權/林木所有權取得的途徑有三種：

一是在集體林權制度革期間，未劃定為自留山和責任山的林地，林改期間統稱為“集體統一經營”的林地。這部分林地，一般由村民小組作為申請主體進行登記，作為本小組全體村民的共有財產。這類林地的首次或轉移后均登記為林地經營權/林木所有權和林地經營權/林木使用權。

二是村集體通過招標、拍賣、公開協商等家庭承包方式以外的方式取得5年以上使用期的林地，林改期間統稱為“流轉林地”，這類林地的首次或轉移后均登記為林地經營權/林木所有權和林地經營權/林木使用權。

三是集體林權制度改革期間，本集體經濟組織成員以家庭承包取得的林地（即責任山），取得林地承包經營權/林木所有權和林木使用權后依法流轉5年以上使用期的林地，受讓方應申請登記為林地所有權/林木所有權和林木使用權。且受讓方可依據合同約定進行再次流轉，后續的受讓人均可申請登記林地經營權/林木所有權和林地經營權/林木使用權。

（五）如何解決原林權證中地類重疊問題

在現實登記工作中，我們發現在分散登記時期，林業頒發的部分林權證范圍內會存在部分耕地、草地、宅基地等其它地類的情況。特別是大宗發證的林地，基本上都會存在這樣的情況。我們不能否定原來的登記，只需在權籍調查繪制宗地圖時，對重疊的地類進行圈出，如因其它原因難以圈出的，在錄入權籍系統時，可備注“根據全國國土調查成果，登記范圍內有部分耕地或者草地或是其它地類”，需要注意的是，此種情形，是指單純的地類重疊沒有權屬糾紛的情形)對于登記范圍內存在“一地多證”或者已合法審批的建設用地的，需依法解決后，再辦理登記。

（六）如何確定登記面積。

廣大山區林地因其地形地貌復雜，測量難度大，原分散登記時期，所采用的都是地形圖手工勾繪測算法，無矢量圖層，登記的面積普遍誤差較大，而現行不動產登記，須將測繪成果轉換成矢量圖層導入權籍數據庫，系統自動測算面積，但此面積往往與原分散登記時期的面積不一致，有的甚至相差甚遠。因此，在具體的登記工作中，登記人員往往會因面積問題而感到困惑。為了解決此問題，筆者提出以下兩種解決方案以供參考：

1.完全引用原檔案信息進行登記法。根據云南省自然資源廳 云南省林業和草原局《關于進一步規范林權類不動產登記頒證工作的通知》（云自然資[2019]146號）文件指出“對于林業部門已經完成林權首次登記的，原有登記成果繼續合法有效，在辦理林權轉移、變更、注銷、抵押等不涉及界址變化的不動產登記時，應繼續沿用原有成果”。

據此，在登記中，首先要調閱原林權登記檔案，若檔案中宗地圖形(地形圖)清晰，宗地草圖上完整標注坐標拐點的，可以直接引用拐點坐標轉繪宗地圖（地形圖）校準錄入，形成宗地矢量圖層。然后在權籍系統中錄入屬性數據時，將自動測算的面積修改為原證載面積，并在登簿時，附記欄中標注：“所有登記信息來源于原登記檔案”。此種登記法主要適用于廣大林農自留山、責任山的遺失補證、變更登記等情況，這種登記方法的優點是不給林農增加負擔。缺點是不能核準林地位置、面積等重要信息。

2.采取實地測繪修正數據登記法。針對檔案中宗地圖形(地形圖)無法辨認，宗地草圖坐標拐點缺失的，或是權利人認為原登記信息不準確，提出重新測繪的，在申請人自愿提供權籍調查成果的，可以委托有林業調查資質的單位或人員開展權籍調查，調查后凡涉及原登記信息（如地名、四至、面積、林種、樹種、林班、等）有變化的，需提交經村民小組、村委會、鄉鎮林草服務中心、縣（市）林草局批準變更的文件，方能按實際測繪數據一并進行變更登記。此種登記法主要適用于在辦理林權轉移登記時，雙方對原登記信息有異議且自愿提交權籍調查成果的情況。優點是通過實測，可以準確掌握林權宗地的準確信息，弊端是增加了申請人的負擔。

三、結束語

森林，作為至關重要的自然資源，亦是廣大山區群眾與林農的核心資產。它不僅是推動生態文明建設的關鍵要素，也是助力鄉村振興的強大支撐力量。林權登記工作，直接關系到廣大群眾和林農的切身利益，其重要性不言而喻。身為不動產登記工作人員，理應時刻秉持謙遜、嚴謹的工作態度。不斷強化對業務知識的深入學習，運用縝密的思維去認真剖析并解決登記過程中遭遇的重重困難與復雜問題。在實踐的征程中，注重經驗的總結與積累，以高度的責任感和專業精神，確保林權登記信息精準無誤。黃興榮 報道

文章來源：《云南國土》雜志

作者單位：楚雄市自然資源局不動產登記中心