范志勇等：歷史上的美國貿易政策（十九）：沉悶但暗流涌動20世紀50年代

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

畢圣祥 中國人民大學財政金融學院本科生

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無論是和之前的40年代，還是和之后的60年代相比，20世紀50年代在美國貿易政策的歷史上都可謂是沉悶的十年。然而這一時期也是美國貿易政策轉型的重要時期，表明平靜，實則暗流涌動。這十年的前半期連著第二次世界大戰的戰后恢復階段，美國經濟空前繁榮，并且肩負著復興歐洲經濟和抵御蘇聯威脅的責任，在貿易政策上具有明顯的開放傾向。就連歷史上一貫奉行保守主義立場的共和黨也接受了“互惠貿易”的理念。但是到了這十年的后半期，西歐和日本經濟逐漸崛起，美國國內逐漸感受到來自貿易伙伴的競爭壓力。冷戰格局已經形成，外交壓力下降。歷史上曾因反對高關稅而謀求獨立的美國南部地區卻逐漸轉向保護主義。美國貿易政策開始轉向保守。

在1962年，肯尼迪政府將《互惠貿易協定法案》升級為《貿易擴展法案》（Trade Expansion Act，TEA），為進一步推動關稅及貿易總決定談判（肯尼迪回合）鋪平了道路。對于中國讀者來說，雖然這部法案的整體內容可能并不熟悉，但其中的第232號條款卻常有耳聞。這就是所謂的“232”條款，即“國家安全保障條款”，該條款允許美國以國家安全為由采取多種貿易限制措施。這一條款標志著美國將貿易救濟由傳統的反傾銷、反補貼等措施向“國家安全例外”這類更具主觀判斷的做法靠攏。在本節的附錄中，我們簡要總結了《互惠貿易協定法案》各期延期的情況，以及1962年《貿易擴展法案》的基本內容。

一、美國兩黨貿易政策立場開始收斂

自從美國建國以來，不同時期主要政黨在貿易政策上就表現出鮮明的特色。在民主黨和共和黨的二元政黨架構下，民主黨最初以支持低關稅而著稱，而共和黨整體上以保守主義聞名。然而在20世紀50年代，隨著國內外經濟形勢的變化，民主黨和共和黨之間在貿易政策主張方面的差異逐漸模糊不清。[1]事實上，這一趨勢在更早的時間已經開始。1948年共和黨控制國會后，沒有積極尋求廢除《互惠貿易協定法案》法案，而是選擇授予民主黨政黨延期授權。這在以前是難以想象的。

就美國當時國內的情況而言，整個20世紀50年代的大部分時間里美國政府和國會之間沒有在貿易政策方面發生重大沖突。無論是共和黨還是民主黨在掌握國會，政府基本上都獲得了《互惠貿易協定法案》延期授權，雖然最終授權與政府的最初訴求之間存在一些差異。究其原因，無論是共和黨還是民主黨，這一時期各政黨內部在貿易政策上的意見都更加多元，難以凝聚出全黨的共識。無論是哪一政黨掌握國會或者政府，都難以獨立推動貿易政策發生重大轉變，見表1。

在共和黨方面，以艾森豪威爾總統為代表的一些國際主義者脫離傳統的保護主義理念，轉而支持低關稅和擴大世界貿易。這導致1952年共和黨人全面掌權國會和政府之后并未廢除《互惠貿易協定法案》，而是選擇接受該法案，并更加強烈地要求其他國家“消除針對美國出口的歧視性做法”。在民主黨方面，南部民主黨在20世紀50年代起逐漸轉向支持保護主義關稅，改變了民主黨近百年的低關稅立場。

民主黨在貿易政策上為什么會發生如此戲劇性的變化呢？究其原因，是美國南方經濟結構的變化。美國南方在20世紀30年代逐漸從以棉花種植業為主的農業區變為以棉紡織和服裝業為主的工業區。截至1929年，棉花仍然是美國規模最大的單一出口商品，占美國總出口的15%。棉花的主產區集中在美國南部地區，這些地區希望國會以低關稅換取美國棉花進入更廣闊的國際市場。20世紀30年代之后，隨著南方地區基礎設施日益完善加之廉價的勞動力，紡織品、服裝以及其他非熟練勞動密集型產業開始向南部地區轉移。到1947年，3/4以上的紡織品生產都位于南部地區。這些非技能勞動力密集型產業恰恰是美國最容易受外國競爭影響的產業。因此南部地區逐漸從支持低關稅立場轉向保護主義立場。這一點同樣可以從勞工組織對貿易政策的轉變上得到反應。

1953年在共和黨掌握國會的情況下，艾森豪威爾政府獲得《互惠貿易協定法案》一年延期授權。[2]1954年共和黨控制的國會以其他緊急事務為由，并連續第二年僅批準了將《互惠貿易協定法案》延期一年的臨時措施。不過在緊隨其后的中期選舉中，民主黨在國會中重新占據多數。事后證明，艾森豪威爾政府與民主黨國會的合作遠比與共和黨國會的合作更順暢。1955年民主黨國會批準了艾森豪威爾政府三年授權的延期，并且允許總統將關稅下調15%（三年內逐年降低5%，從而引入了分階段降稅理念），還可以將極高的關稅降至50%。

二、世界貿易格局發生顯著變化

正當美國國內主要政黨在貿易政策中的分歧逐漸消失時，世界經濟形勢也在悄然發生變化。

（一）歐洲經濟一體化加劇美國在歐洲市場面臨的歧視性待遇

美國積極扶持西歐國家經濟以應對蘇聯的威脅。這就是眾所周知的《馬歇爾計劃》。為實現從歐洲順利抽身，美國大力敦促西歐國家擴大彼此間的貿易，加速實現經濟一體化。結果是1957年比利時、法國、聯邦德國、意大利、盧森堡和荷蘭六國簽署《羅馬條約》，成立歐洲共同體（EEC，以下簡稱歐共體）并創建共同市場。歐共體成員國取消彼此之間的所有貿易關稅，并對非成員國產品實施共同的對外關稅，這在事實上形成了關稅同盟。[3]不僅如此，在稍晚的1960年另外七個歐洲國家——英國、瑞典、挪威、丹麥、瑞士、奧地利和葡萄牙也建立了歐洲自由貿易聯盟（EFTA），該聯盟的成員國也廢除了彼此之間的所有貿易關稅，但對非成員國產品實施各自獨立的關稅。

這樣以來，美國發現自身面臨極其尷尬的局面。西歐國家之間互免關稅直接導致美國產品在歐洲市場面臨歧視待遇。早在二戰之前，美國與英國和加拿大等國展開貿易談判，旨在消除英國領導下的“帝國特惠制”貿易歧視政策。此時此刻，“帝國特惠制”尚未取消，西歐經濟一體化形成的關稅同盟又使美國商品遭遇歧視。而這恰恰是在美國一再敦促西歐加強經濟一體化進程下發生的意想不到的結果。

由于擔心歐共體對美國出口的不利影響，《互惠貿易協定法案》在1958年順利獲得四年延期，美國政府獲得了20%的關稅削減權，同時大于50%的大幅減稅也得到了批準。美國國會和政府希望通過與歐洲的談判，將美國出口受到的歧視待遇降至最低。西歐與美國之間曠日持有的談判主導了《關稅及貿易總協定》早期的主要過程。

（二）在國內特定行業壓力下美國對外采取保護性政策

20世紀50年代后期，美國國內一些行業面臨著越來越大的國競爭壓力，不斷向政府施加壓力尋求保護。其中最有代表性的是石油產業。美國在第二次世界大戰之前一直是石油凈出口國。但隨著中東和北非石油的增產，國際石油價格被不斷壓低，美國因而在戰后成為凈進口國。到20世紀50年代中期，凈進口占國內消費量的10%以上。[4]美國一些大型石油生產商因擁有大量國外油氣資源，因此對限制石油進口沒有興趣。但是一些小型石油生產商因無力實現跨國多元化經營，深受進口石油的沖擊。因此他們要求政府對石油進口實施配額，理由是對外國石油的依賴威脅國家安全。而1956年的蘇伊士運河危機，導致中東石油進口中斷，也確實從國家安全角度證明建立國內備用產能的合理性。因此，美國在1959年設立了強制性石油進口配額計劃（MOIP），該計劃將原油和精煉產品的進口限制在美國產量的12%左右。[5]對石油產業的保護不僅得到本產業的支持，還得到了煤炭生產商和煤礦工人的支持。原因很簡單，限制石油進口可以提升國內石油價格，從而增加對替代能源（煤炭）的需求。

美國政府在實施強制性石油進口配額計劃時對來自墨西哥和加拿大的進口石油給予優惠待遇，卻歧視來自委內瑞拉和中東的石油進口。作為回應，這些國家在1960年組建了石油輸出國組織（歐佩克，OPEC）。歐佩克在當時控制了全球市場上80%的在售石油，于是該組織開始尋求限制生產，從而提高全球價格。這樣一來，美國對外的貿易歧視性政策又給自己制造了一個競爭對手。

三、《互惠貿易協定法案》的升級與終結——1962年《貿易擴展法案》

1960年肯尼迪在當選總統。對于美國經濟而言，此時正處在“黃金時期”。威脅美國經濟的通貨膨脹要等到20世紀60年代后期才初露端倪。然而在外交方面，美國政府卻接二連三面臨著艱巨的挑戰。首先是來自蘇聯日益嚴峻的外交壓力，1961年柏林危機和1962年古巴導彈危機接連爆發；另一方面，歐洲盟友（特別是法國在戴高樂主義的影響下）正表現出越來越明顯的脫離大西洋聯盟傾向。美國需要團結西方盟友以應對蘇聯的強大壓力。肯尼迪政府決定將加強大西洋聯盟這一外交政策目標與減少歐洲對美出口歧視這一經濟目標相結合，推動貿易振興計劃。1962年1月肯尼迪公布了政府的貿易協定計劃改革方案，將《互惠貿易協定法案》升級為《貿易擴展法案》（Trade Expansion Act，TEA），試圖用自由市場理念團結美國人和歐洲人。

始于1934年的《互惠貿易協定法案》的最初目標是消除1930年《霍利-斯穆特關稅法案》中過高的關稅，以換取其他國家的關稅削減。《互惠貿易協定法案》在實施過程中，采用有選擇性的降低特定行業關稅的形式，而且在不同時期也包含了“危險點”條款和“例外條款”，以便在“不可預見的事態發展”下保護相應產業及勞動者利益。而新的《貿易擴展法案》則放棄了選擇性減稅的辦法，改為全面降稅；同時明確承認一些國內利益將因關稅削減而受損，但相應的補救措施不應是進口限制，而是政府直接援助。政府援助的目標不是保護落后產業，而是推動勞動力和資本進行調整以適應新的競爭條件，并幫助工人在其他經濟產業實現就業。

為了爭取法案能夠順利通過，政府組織了一場聲勢浩大的全國性運動，運動的口號就是“不貿易就衰敗”。在歐共體的刺激下，美國很多大型企業都支持新法案的通過，因此這項運動爭取的重點是小型商業利益集團。為了贏得中小企業和勞工組織的支持，除了法案承諾的對受進口不利影響的工人提供直接援助外，肯尼迪政府還與相關產品出口國展開談判，通過非關稅政策降低對美國產業的沖擊。其中最具代表性的是美國與其貿易伙伴就棉紡織品和其他紡織品之間達成的自愿出口協議，見表3。顯然進口配額與促進貿易的初衷背道而馳，但被視為爭取法案通過而付出的代價。

國會在對法案略作調整后順利通過。其中最引人注目的變化是眾議院籌款委員會剝奪了美國國務院（美國政府中主管外交事務的部門）的貿易談判控制權。由于擔心國務院過度關注外交事務而可能損害美國的貿易利益，國會在總統辦事機構內設立了“特別貿易代表”這一大使級職位，專門負責對外貿易談判。這一職位后來逐漸演進為今天我們所熟悉的“美國貿易代表”。這代表國會開始重新與政府競爭貿易談判的權利。

時至今日，《貿易擴展法案》仍然對中美經貿關系產生重大影響。這就是該法案中的第232號條款。“232條款”授權總統可以以“國家安全”為由限制進口，這一條款未設定失效期限，成為法案最具歷史影響的部分。雖然在歷史上處于國防考慮對貿易進行限制的先例早已有之，但1962年的這部法案首次將“國家安全”定義擴展至經濟領域，相關內容包括國內產業要滿足國防需求的能力；進口可能對就業、技術流失及政府收入的影響等等。《1962 年貿易擴展法》的出臺標志著美國將貿易救濟由傳統的反傾銷、反補貼等措施向“國家安全例外”這類更具主觀判斷的做法靠攏。

2018 年特朗普政府正式依據232條款對鋼鐵、鋁產品加征關稅，引發全球貿易摩擦。這一行為雖被WTO裁定違反規則，但美國仍以“國家安全”為由拒絕撤銷措施，凸顯該條款的單邊主義本質。近年來，“國家安全”理由正在被美國政府日益泛化和濫用，嚴重影響正常國際經貿關系。

[1]Watson（1956）分析了美國國會在此期間對貿易法案的投票結果，發現區域模式取代了黨派模式。也就是無論來自哪個政黨，同一地區的議員在政策主張上更加接近。

[2]1953年共和黨人艾森豪威爾就任總統。共和黨內保守勢力企圖憑借全面掌控國會和政府的機會推進提高關稅。艾森豪威爾為了組織激進的加稅法案通過，以全面調查美國關稅狀況為由向一年申請延期一年并獲得同意。

[3]關稅同盟在《關稅及貿易總協定》中是受到禁止的，但也有例外條款。

[4]參見Bohi and Russell（1978），第23頁。

[5]關于石油進口配額計劃的分析，請參見Bohi and Russell（1978）。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。