三權分立（幾近）名存實亡

本文由弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）分享，唐納德·F·凱特爾（Donald F. Kettl）撰寫。

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國會不再是美國民主的護欄。

不久前，一位朋友看著華盛頓正在發生的一切，感嘆道：“詹姆斯·麥迪遜（James Madison）恐怕要在墳墓里翻身了。”我隨即查了美國地質調查局的地震追蹤系統，果然，地圖顯示在弗吉尼亞州蒙彼利埃他長眠之處附近正有一小片震群。

原因在于，麥迪遜寫入《美國憲法》的三權分立制度幾近名存實亡。國會已經失去了其憲法角色，本應由它來塑造并約束行政權。這種變化已持續多年，而特朗普政府則把它進一步坐實并固化。

這種轉向如此深刻而徹底，以至于要把憲法拉回麥迪遜所設計的那種均衡狀態，將會非常、非常困難。

首先，特朗普用前所未有的行政命令風暴把政府淹沒。自羅納德·里根以來，總統每年的行政命令平均數量大致在35項（奧巴馬）到55項（特朗普第一任期）之間。拜登也不遑多讓，達到41項。

而特朗普在其第一年就已達到218項（截至12月上旬）。與國會談判對總統而言向來麻煩，幾乎所有總統都喜歡通過行政行動來實現立法效果，但特朗普把它變成了其戰略的核心部分。

第二，特朗普把國會撥款當作“建議”而非約束。不到一年時間里，他就占了過去50年所有撤回預算授權的40%。此外，美國政府問責局認定，政府在擅自暫緩撥付或扣留撥款方面不止六次違反法律，涉及范圍從電動汽車充電項目、啟蒙計劃，到醫學研究經費與聯邦應急管理署資金，扣留總額合計超過4000億美元。

政府的立場源自單一行政權理論的邏輯外推：國會即使完成撥款，總統仍可以決定這筆錢是否支出。麥迪遜在《聯邦黨人文集》（The Federalist Papers）第58篇寫道，掌握國庫的權力，事實上可被視為任何憲法賦予人民直接代表的最完善、最有效的武器，足以用來糾正一切偏差，并推動一切正當而有益的措施。問題在于，前提是總統不能把這只“錢袋子”從國會手里奪走。打破這種平衡，漢密爾頓在稍后的紐約州批準大會辯論中警告說，這將摧毀政治自由賴以成立的三權分立，并使某一機構擁有走向暴政的一切手段。漢密爾頓在開國元勛中向來最強調行政權的必要性，但即便是他，也不會認可把總統權力推進到這種程度。

第三，特朗普團隊通過抽走行政支撐，抹掉了政府的一些關鍵職能。按憲制設計，只有國會才有權撤銷聯邦機構及其所管理的職能，但政府通過解雇幾乎所有在美國國際開發署工作的人員，事實上讓美國對外援助基本停擺。

他又通過拆分轉移來削弱教育項目，把教育部六個辦公室的職能拆開，分派給四個不同機構。作為這套方案的一部分，政府也在打散國會的監督體系。印第安人教育項目將轉到內政部，國際教育項目將轉到國務院。覆蓋基礎教育、中等教育與高等教育的主要撥款項目，則被移交給勞工部。前兩項轉移會把相關項目從勞工、衛生與公眾服務及教育小組委員會的既有監督架構中連根拔起；最后一項轉移則會讓國會議員們慣常依賴的監督安排被抽空。這是一舉兩得：既兌現他要讓教育部幾乎停擺的承諾，也順勢削弱國會。

第四，國會同樣得不到最高法院的援手。迄今為止，最高法院對政府的一系列動作基本采取了睜一只眼閉一只眼的態度。多數分析者在解讀“洛珀·布賴特企業訴雷蒙多案”（Loper Bright Enterprises v. Raimondo）時都指出，該案實際上推翻了此前在“雪佛龍美國公司訴自然資源保護委員會案”（Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.）中確立的立場，即在法律含混之處，行政部門的專業判斷在解釋法律時應獲得一定程度的司法尊重與讓步。理論上的補救路徑是，國會可以把法律寫得更細，以此壓縮行政管理者的解釋空間，但指望國會完成這種細密立法并不現實。既然如此，最高法院在 Loper Bright 中的結論就變成，由法院來補上解釋空缺，負責給出法律含義。于是作者認為，Loper Bright 這一記重寫表面上削弱了行政部門，實質上卻更進一步把國會推離解釋權的中心，其受損甚至超過行政部門。

隨后，在“特朗普訴凱利案”（Trump v. Kelly）的口頭辯論中，最高法院似乎準備通過推翻已有90年歷史的“漢弗萊執行人”案（Humphrey’s Executor）先例，進一步擴張行政權。該先例認為，總統不得隨意罷免獨立監管委員會的負責人。圍繞該案的爭執掩蓋了一條重要暗流：這些獨立監管委員會正是國會設立的，國會之所以把委員設置為只有在“效率低下、怠于職守或瀆職”等情形下才可被罷免，就是為了將其與總統的任免權隔離。如果最高法院如預期那樣推翻“漢弗萊執行人”案，它也將大幅削減國會界定行政機構角色與權力邊界的能力。

從那里再往前走一步，最高法院就可能裁定，總統可以解雇行政部門的任何雇員。這將摧毀國會在1883年通過《彭德爾頓法》所確立的文官功績制基本原則，而該制度在此后140多年里一直被持續強化。若總統既能解雇負責執行國會立法的人，又能掏空負責執行這些法律的機構，還能拒絕支出國會授權項目的資金，那么國會與行政部門之間的權力制衡將所剩無幾。

最后，國會在約束行政部門方面還處于戰略性劣勢。開國元勛刻意把國會設計為一個“冷靜而審慎”的分支，如《聯邦黨人文集》第63篇所言。保守派常強調“審議型共和制”（deliberative republic）的智慧，而這種審議精神本應體現在國會之中。

但現實完全相反。史蒂夫·班農曾談到需要“用垃圾信息淹沒戰場”。特朗普政府把公共空間淹得越厲害，國會就越迷失方向。國會從來不是為快速行動而設計的，而這種“淹沒戰術”反而讓國會更難以行動，甚至幾乎動彈不得。

人們很容易提出一種安慰：換一個總統、換一屆國會、換一套最高法院人選，也許就能把這一切逆轉回來。但特朗普團隊推進得太快，其意圖恰恰是讓這種逆轉變得不可能。即便未來有不同的總統試圖這么做，他也幾乎必然會先用更多行政命令去推翻特朗普的行政命令，這反而會繼續把國會擠到后排座位上。

國會當然可以選擇奮起反擊，但那要求國會去做一件它越來越做不到的事。自1997年以來，國會無法按時通過預算案；自1998年以來，它也只有兩次成功通過覆蓋超過半個財年的持續撥款決議。

開國元勛把國會塑造成“人民的議院”，他們在憲法第一條上傾注的心力遠多于對憲法第二條中總統權力的打磨。因為他們認為，防止總統越權的最終保障，是一個強有力的國會。事實證明，他們猜錯了。

令人沮喪的結論是：特朗普的速度與手腕，加上國會的遲緩與惰性，幾乎扼殺了三權分立。請留意蒙彼利埃周邊可能出現的更多余震。

唐納德·F·凱特爾（Donald F. Kettl）是馬里蘭大學公共政策學院（University of Maryland School of Public Policy）榮休教授（Professor Emeritus）與前院長（Former Dean）。他與威廉·D·埃格斯（William D. Eggers）合著《架橋者：政府如何跨越邊界解決重大問題》（Bridgebuilders: How Government Can Transcend Boundaries to Solve Big Problems）。