三年沖1.5萬億元！上海要對“最分散”的行業進行改革

來源：滾動播報

（來源：上觀新聞）

2026年，上海在打造“產業生態”營商環境方面，迎來了首發政策。

1月9日，上海市公布剛剛印發的《上海市促進租賃和商務服務業“產業聚集、空間聚集、要素聚集”三年行動計劃（2026—2028年）》（以下簡稱《行動計劃》）。目標直指2028年，上海市租賃和商務服務業營收突破1.5萬億元，規模保持全國領先。

廣告、人力資源、會展、法律……這些統稱為租賃和商務服務業，看似不如芯片等硬核產業，但卻與人們生活息息相關，滲透在城市經濟中。上海開年首個產業政策，為何要針對這個不起眼的行業？

如果仔細研讀這份文件，會發現三年行動計劃的定語是“產業聚集、空間聚集、要素聚集”。這背后是一種全新的產業生態培育邏輯。換句話說，上海對租賃和商務服務業進行改革，就是要“試水”這一培育邏輯，未來在更多的細分產業復制推廣。

事關萬億產業，上海正在下一盤大棋。

第八屆進博會服務貿易展區。新華社記者 王翔 攝

產業聚集背后的城市算盤

作為中國的經濟中心城市，租賃和商務服務業是上海實打實的優勢產業，產業規模常年位居全國第一。2025年，上海租賃商務服務業營收預計超過1.3萬億元，占上海經濟總量8%以上，是本地重要的支柱服務業。

可近年來，上海租賃和商務服務業的發展速度開始放緩，近年行業增速落后于全國平均水平。如何做出新的增量，讓租賃和商務服務業能再度“跑起來”，成為上海服務業發展的重要議題。

但落在實際操作中，政策制定者犯了難。傳統政府產業治理的邏輯，在于促進生產要素向特定產業或區域聚集，進而加速產業的發展。但服務業不同于制造業，可以靠重大項目拉動。上海租賃和商務服務業本身分支眾多，零星分布在16個區，政策制定者很難找到產業治理的抓手。

“如果把發展排名前三的區的營收加在一起，很多子行業的全市占比可能還不到50%。”相關政策制定者介紹，上海有租賃和商務服務業發展基礎，但沒法形成合力，這是出臺《行動計劃》的主要考慮。

這就像擁有一手好牌，卻沒有打出最佳組合。這次《行動計劃》要做的，就是拒絕“撒胡椒面”，而是重新洗牌，精準發牌。

于是，在這次新政中，一份清晰的“產業地圖”浮出水面：到2028年，廣告業重點布局徐匯、黃浦、普陀，三區要拿下全市50%的營收；人力資源服務業重點布局浦東、靜安、黃浦，未來合計營收要占全市超60%；組織管理服務業聚焦浦東、靜安、徐匯，未來合計營收占比要達到55%；咨詢調查業聚焦浦東、靜安、黃浦，目標占比要達到70%；會展業聚焦浦東、徐匯、青浦，目標占比要達到60%；法律服務業聚焦浦東、靜安、徐匯，目標占比80%；旅行社及相關服務業則要在長寧區形成55%的聚集度。

上海市租賃和商務服務業產業地圖。

重新規劃后，租賃和商務服務業將重點落向浦東、靜安、徐匯、黃浦、青浦、長寧、普陀7個集聚區，每個區都有明確賽道，每個賽道都有頭部區域。在此基礎上，各集聚區會實施企業梯度培育行動，瞄準全球化與世界城市研究網絡（GaWC）評價體系和全球性服務機構名單開展精準招引。

當然，這并不是不讓其他區域發展廣告、會展、法律、咨詢等行業，而是要通過支持重點區域，做大服務業市場增量，加快產業的整體發展。上海市發展改革研究院副院長馬海倩表示，租賃和商務服務業分支領域很多，各個區域明確了細分賽道之后，可以有效避免同質競爭和資源錯配，做強當地的區域特色。

記者從相關部門了解到，按照規劃，到2028年，7個集聚區營收占全市比重超過70%，其中浦東、靜安、徐匯、黃浦等4個重點集聚區營收占全市比重近6成。

空間聚集背后的化學反應

有了“產業聚集”，企業往哪里放？上海的回答是：不僅要建園區，更要造生態。

漫步徐匯西岸，你會發現一個有趣的變化。過去，濱江地帶多是高檔寫字樓，白領們朝九晚五，下班就散。而現在，徐匯西岸不僅經常開設大型的展覽活動，一到周末熱鬧非凡，而且還變成了著名的“遛寵圣地”。

這種變化源自城市規劃者對于產業生態的全新理解——產業聚集并非簡單的企業堆砌，而是要營造一個功能復合、活力持續、便于交流與碰撞的創新空間。

徐匯西岸。解放日報海沙爾攝

這種理念尤其適用于需要高頻人際交往和思維碰撞的租賃和商務服務業。因為廣告、法律、咨詢、會展等行業，本身就是需要大量創意的產業，打造高能級、配套完善的載體空間是各區發展各自細分產業的重中之重。

位于青浦的虹橋國際會展產業園已經嘗到甜頭。2021年揭牌至今，虹橋國際會展產業園入駐企業超500家。這里不僅提供辦公空間，更設有“總裁會客室”“共享會議區”，主辦方辦展時能就近接待客戶、舉辦活動，商務效率大幅提升。

此次《行動計劃》明確提出，要重點打造兩類空間載體，一是業態復合、要素聚集的融合型商務空間，比如黃浦江兩岸濱江國際商務服務集聚帶和“南京路—蘇河灣”國際商務服務集聚帶。這兩條聚集帶原本就是多種業態聚集交織的區域，未來租賃和商務服務業的產業定位將進一步明確。

二是特色鮮明、配套完善的專業型集聚載體。例如，在分散程度最高的廣告行業，上海要重點建設數字廣告特色產業園區。包括支持徐匯、普陀推動“AI+數字廣告”創新聚集發展，推動嘉定中廣國際國家廣告產業園區數字化轉型。加快建設長三角一體化示范區（上海青浦）數字廣告產業園區、黃浦德必上海書城WE廣告園區、楊浦大創智數字廣告園區、寶山中成智谷數字廣告園區、浦東數字廣告園區、長寧古北SOHO廣告園區等數字廣告特色園區。

上海不僅提供載體，更希望打造生態，促進租賃和商務服務業的空間更加“融合”。

此次《行動計劃》還對空間載體的完善提出支持舉措，重點是支持商務樓宇更新提升，比如落實容積率獎勵、彈性規劃管理等政策，允許存量商務樓宇兼容租賃住房、人才公寓、酒店、文娛、醫療健康等功能，促進功能復合和業態融合。

要素聚集背后的精準匹配

產業方向定了，空間載體有了，最后一步是生產要素的聚焦。

但服務業需要的生產要素和制造業很不一樣。制造業的核心是“制造商品” ，其生產要素圍繞著制造效率展開；而服務業的核心是 “提供價值” ，其生產要素圍繞人才、信息和交互質量等方面展開。

所以，在這次《行動計劃》中，可以看到要素聚集重點指向了人才、數據、專業服務平臺等領域。

而且，這些要素保障還針對產業需求進行了細化。就拿人才保障來說，《行動計劃》并沒有泛泛而談“吸引人才”，而是點出了涉外法律、境外稅務、國際仲裁，這些服務業企業“走出去”最急需人才的領域，針對性地提出配套措施，比如打造海外人才一站式服務平臺；優化人才居留、出入境流程；甚至單列賽道，增加商務人才在各類計劃中的名額。

除此之外，根據細分賽道定位，《行動計劃》還鼓勵各區出臺特色的配套政策。

2025在普陀舉行的上海國際MCN大會，助力上海打造“國際數字廣告之都”。解放日報李茂君攝

在此之前，已有部分區展開服務業政策補貼的探索。例如浦東、靜安出臺專業服務券，徐匯出臺新質服務券，讓企業購買法律服務、咨詢報告等都能獲得補貼，收獲了不錯反響。

這次《行動計劃》創新性提出“出海服務券”，企業開拓海外市場時，從設立分支機構到購買當地服務都能使用。

要素精準匹配的背后，折射出上海服務業發展思路的轉變。“服務業同樣需要培育生態——在這個生態里，產業需要什么，我們就提供什么。”馬海倩指出。這意味著，要素與空間的聚集不再僅是物理疊加，更是為了服務產業、激活創新。由此形成的“產業引領—空間承載—要素賦能”閉環，正成為上海服務業邁向高質量發展新階段的核心思路。

相關政策制定者表示，目前各區對于租賃和商務服務業細分賽道的打造十分積極，“過去發展服務業很難找到抓手，現在有了‘三聚集’這樣一套行動指引，區里會覺得省力很多”。

作為開年首個重磅產業政策，“三聚集”的探索才開了一個頭。未來，這種產業發展理念會貫穿到更多服務業改革當中去，探索超大城市現代服務業發展新范式。

上海服務業的這盤棋，才剛剛開始。

原標題：《三年沖1.5萬億元！上海要對“最分散”的行業進行改革》

欄目主編：孟群舒

來源：作者：解放日報 吳丹璐