撤街設鎮(zhèn)，撤居建村！什么信號？

文|凱風

“逆向”區(qū)劃調整，來了。

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撤居建村，突然來了。

據(jù)《南方周末》報道，內(nèi)蒙古赤峰市寧城縣兩社區(qū)正式改建為村，一改長期以來的“村改居”的擴張潮流。

與此前重慶“三區(qū)合一”設立兩江新區(qū)、佛山借助機場建設微調擴容不同，“撤居建村”屬于不折不扣的“逆向”區(qū)劃調整。

縣與區(qū)，鎮(zhèn)與街道，村與社區(qū)，看似級別相當，但無論名稱還是實際定位，都截然不同。

社區(qū)與市轄區(qū)、街道一樣都是城鎮(zhèn)化形態(tài)，而村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣則是鄉(xiāng)村管理單元，多以農(nóng)業(yè)為主。

長期以來，城鎮(zhèn)化突飛猛進，撤縣設區(qū)、撤鎮(zhèn)設街、撤村建居，成為城市擴張的不二選擇。

但近年來，撤居設村、撤街設鎮(zhèn)乃至撤區(qū)復縣開始出現(xiàn)，個別地區(qū)隱隱有了“逆城市化”的跡象。

早在幾年前，黑龍江多地就已先行一步，伊春、齊齊哈爾多條街道被撤銷，改設為鎮(zhèn)，引發(fā)普遍關注。

不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，區(qū)縣層面也有動作。

2019年，伊春一次性撤銷15個區(qū)，改為4縣4區(qū)。當然，這些市轄區(qū)多數(shù)都是林區(qū)，有其特殊性。

這種情況，同樣不局限于北方。

去年初，安徽省銅陵市樅陽縣擬合并多個村和社區(qū)，部分社區(qū)與村合并為新的行政村。

這種場景，未來或許在更多地方上演。

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撤街設鎮(zhèn)、撤居建村，什么信號？

當前，城鎮(zhèn)化仍在大力推進。2024年城鎮(zhèn)化率達到67%，2030年有望站上70%大關，短期并無“逆城市化”之說。

一些地區(qū)之所以出現(xiàn)“逆向”區(qū)劃調整，主要出于糾偏，扭轉過度追求城市擴張帶來的“假性城鎮(zhèn)化”問題。

一些地方的“村改居”，名字是社區(qū)，運作方式還是村的模式，且以農(nóng)業(yè)為主，名不副實。

但更深層次的問題在于，部分地區(qū)人口規(guī)模持續(xù)收縮，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)遭遇調整，不再適合增量擴張模式。

率先推進“撤街設鎮(zhèn)”的黑龍江伊春市，常住人口從118萬人減少到81萬人，10多年時間少了近1/3。

這一次進行“撤居建村”的內(nèi)蒙古寧城縣，常住人口從55萬減少到47萬人。

龍瀛團隊最新研究表明，2010年~2020年，全國共有1500多個區(qū)縣人口減少，占比超過一半，部分地區(qū)人口連續(xù)減少。

人口收縮或傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退，原本適應城市發(fā)展模式的區(qū)劃不合時宜，不僅財政成了難以承受之重，轉型發(fā)展也受到一定掣肘。

且不說市轄區(qū)、街道設立標準更高，一般都有經(jīng)濟、人口、面積和社會發(fā)展指標，不能隨意設立。

如果沒有城市功能，產(chǎn)業(yè)上仍以農(nóng)業(yè)為主，即使變成區(qū)/街/社區(qū)，也只有名頭上的好聽，而無太多實質意義。

因此，從市轄區(qū)到縣域，從街道到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從社區(qū)到行政村，既是直面現(xiàn)實的務實調整，也有望打開新的發(fā)展空間。

這在區(qū)縣和鎮(zhèn)街層面體現(xiàn)得尤為明顯。

雖然級別相當，但市轄區(qū)要服從城市統(tǒng)籌規(guī)劃管理，而街道則是派出機構，財權事權都不獨立，而縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則擁有自主的財政支配、土地規(guī)劃權限。至于戶口，城鎮(zhèn)戶口在過去或許還有吸引力。

隨著城鄉(xiāng)二元戶籍取消，90%以上地市放開零門檻落戶，城鎮(zhèn)戶口不再稀缺，農(nóng)村戶口的含金量不降反升。

更何況，回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，還能享受“鄉(xiāng)村振興”的紅利，未必沒有好處。

03

收縮型市縣，何去何從？

前不久，中央城市工作會議首提“兩個轉向”：城鎮(zhèn)化從高速增長到穩(wěn)定發(fā)展，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴張到存量提質。

發(fā)展模式之變，意味著大拆大建大擴張的發(fā)展路子行將終結，強省會擴張戛然而止，而收縮型市縣到了調整時刻。

事實上，過去幾年，政策層面已經(jīng)釋放了諸多信號。

去年初，民政部有關負責人在《學習時報》刊文，提出“探索人口收縮地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化路徑”。

早在幾年前，官方就已提及“穩(wěn)妥調減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調整收縮型縣（市）”。

近期發(fā)布的城市頂層文件也明確，推動中小城市結合常住人口變動趨勢，動態(tài)優(yōu)化基礎設施布局、公共服務供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設置。

區(qū)劃調整牽一發(fā)動全身，涉及諸多利益，“審慎”、“穩(wěn)慎”是必然的。

可以說，收縮型市縣的區(qū)劃調整雖是大勢所趨，但短期不會大刀闊斧。

其實，市縣撤并、撤街設鎮(zhèn)并非倒退，而是“瘦身健體”的新開始。

倒逼轉型發(fā)展，精兵簡政，輕裝上陣，反而有了做大做強的新可能。