誰懂基層的難？考核緊、訴求多、資源少……其復雜根源，這本書說透了

人們常說，“政治是平衡的藝術”。這種平衡不僅體現在一國的制度設計之中，更體現在制度的具體運轉過程之中。這種運行層面的平衡，使得我們在理解政治現象時，必須同時關注多個相互制約、相互作用的因素，并梳理清楚它們之間的動態關系。

中國的基層治理，正是這種復雜政治現象的集中體現。這也使得基層治理，尤其是縣域治理，成為學者觀察“中國之治”的一個關鍵窗口。聶輝華教授的《基層中國的運行邏輯》，正是在這一意義上，通過經濟學的分析視角，向讀者展示了基層治理運行中所蘊含的復雜性。

一般而言，人們所說的“基層”，主要指縣及縣級以下的治理層級。那么，為什么這些層級的治理會呈現出如此顯著的復雜性？從聶輝華的分析中可以看到，這種復雜性主要源于兩個方面：一是制度的靜態安排，二是制度的動態運轉。

從制度安排來看，中國的治理體系總體呈現出“中央—省—市—縣—鄉”五級結構，兼具“金字塔式層級”與“條塊結合、以塊為主”的組織特征。制度層級越高，權力越集中，可調配的行政資源范圍也越廣；反之，層級越低，權力越有限，能夠支配的資源也越受約束。聶輝華教授將這種結構概括為“等級制資源配置”。在這一配置模式下，基層治理可調動的資源相對有限，但其承擔的治理任務卻并不輕。一方面，基層作為下級機構，需要落實上級部門的政策與指示，并在部門之間進行協調；另一方面，作為直接面對社會的一級政府，基層還必須應對來自群眾的訴求、不滿與壓力。

其實，從制度運轉的角度看，一種理想化的運作模式是：上級機構發揮統籌與決策功能，基層在其領導下推動政策落地，并及時反饋執行情況，從而實現治理體系的良性運轉，即聶輝華教授所說的“上下同治”。然而，在實際運轉過程中，這一過程遠比制度文本所呈現的情形復雜得多。

一方面，許多政策目標難以被精確量化，執行過程難以被實時監督，執行結果也往往難以事后清晰歸因。從經濟學的角度看，這意味著基層治理天然處于一種“不完全契約”的狀態：文件無法窮盡所有具體情境，規則也難以覆蓋所有可能后果。正如作者在書中所指出的，基層社會“越是到基層，契約越是不完全，非正式制度越是重要，熟人社會越是占主導”。

在這樣的環境中，政策執行與信息反饋不可避免地受到非正式制度的影響，基層治理所需要平衡的因素也隨之增多，其復雜性自然顯著上升。另一方面，基層治理還必須兼顧維穩、資源競爭等多重目標，這些事務中的風險“苗頭”往往需要基層治理機構具備高度敏感性，并作出及時而審慎的決策。

由此可見，基層治理的復雜性并非源于主觀選擇，而是結構性約束與現實情境疊加的結果。基層既身處等級制資源配置的末端，又處于治理實踐的一線位置，這使其運轉過程不可避免地充滿博弈。

從經濟學的視角來看，“博弈”并非負面的價值判斷，而是行動者在既定約束條件下進行策略互動的必然結果。基層既要回應上級的考核與問責，又必須考慮社會反應、執行成本與潛在風險，因此其行為呈現出持續權衡與調整的特征。

基層治理既無法完全照搬政策文本，也難以徹底背離政策目標，其實際運作往往形成一種經過調適的“可執行狀態”。這種狀態并非偶然失誤，而是在多重約束條件下形成的協同結果。例如，在招商引資過程中，基層政府不僅需要與企業進行博弈，還要與其他基層政府展開競爭；既要在正式制度框架內爭取更多資源，又必須妥善應對非正式制度因素所帶來的影響。這些在《基層中國的運行邏輯》一書中有著十分精彩的論述。

因此，在基層層面，“上下同治”當然仍然是制度設計的目標和治理運行的本意，但這一目標并非通過線性執行或單向命令來實現。相反，在不完全契約、資源有限且責任集中的情境下，“上下同治”往往是通過持續的動態博弈逐步達成的：在博弈中調整執行方式，在博弈中協調上下預期，也在博弈中不斷修正政策的實際邊界。正是在這一意義上，博弈是“上下同治”在基層情境中的具體實現機制。

總體而言，《基層中國的運行邏輯》并非一本提供政策方案或治理對策的書，而是一部幫助讀者理解基層政治現實的分析性著作。它通過經濟學的分析視角，提出了“上下同治”“等級制資源配置”等關鍵概念，并從成本—收益分析、委托—代理框架以及博弈與動態均衡等角度，揭示了基層治理中看似零散卻高度結構化的復雜現象，為理解基層政治運轉提供了極具啟發性的分析工具。

在日常生活、學術研究與職業選擇之間，本書提供了一種難得而有價值的連接方式。

對普通讀者而言，這本書有助于解釋許多日常經驗中“看不懂”的治理現象；對于研究者來說，它則將零散的經驗材料整合為可理解、可討論的運行邏輯；對于希望深入基層工作的人而言，本書對基層運作方式、崗位結構與晉升路徑的討論，是一份極為珍貴的“事前洞察”，有助于他們超越對“穩定”的單一想象，建立更全面的職業預期。

《基層中國的運行邏輯》

聶輝華 著

上海人民出版社

原標題：《誰懂基層的難？考核緊、訴求多、資源少…其復雜根源，這本書說透了》

欄目主編：王一 文字編輯：肖雅文

來源：作者：許楠