學術報告 | 李榮欣：日本城市更新制度框架與單元更新的實踐啟示

導讀

8月31號，2025中國城市規劃年會之學術研討會二十三“全球視野下的城市規劃”在沈陽成功召開。會上，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司國際城市治理與規劃所副所長李榮欣作題為《日本城市更新制度框架與單元更新的實踐啟示》的學術報告。

本文字數：3541字

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李榮欣

北京清華同衡規劃設計研究院有限公司國際城市治理與規劃所副所長、高工

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城市更新的時代背景

當前，中國城市發展正從增量擴張邁向存量提質增效新時代。中央部署定調新時代城市內涵式發展的戰略取向，城市更新在城市發展中的重要性明顯提升。各地積極探索以片區（單元）為重點推動城市更新實施，普遍形成“城市更新規劃-片區策劃-項目實施方案”的實施體系。但城市更新過程中也存在一些問題，例如當前更新片區（單元）的實施思路仍停留在空間規劃層面，尚未成為政策單元。

在國際上，城市更新特殊政策片區已經成為全球推進空間治理現代化的關鍵，比如法國的“協議開發區”、德國的“更新區”，英國的“特定政策區”，以及日本的“都市再生緊急整備地域”等。其中，日本的行政體制、更新單元機制等與我國高度相似，這種適配性讓日本的經驗更具借鑒價值。因此本研究重點剖析了日本城市更新的制度框架和單元更新實踐，以期為中國的城市更新工作實踐提供啟示。

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日本的城市更新制度框架

日本的城市更新首先經歷了戰后政府主導的大規模重建，以住宅重建為主要目標；之后進入引入民間資本的經濟導向的更新階段，其間出臺了《都市再開發法》；最終發展為多方共治的可持續綜合更新，以2002年出臺的《都市再生特別措施法》為標志。

日本構建了宏觀、中觀、微觀三級規劃傳導體系。

·在宏觀層面

制定了“都市再開發方針”（對應于我國各城市編制的《城市更新專項規劃》），為城市更新提供長期性、綜合性的指導。

·在中觀層面

劃定了各類“促進區域”，基于特定的目標給出差異化的規范引導。其中基于都市再生目的所劃定的區域叫作“都市再生緊急整備地域” （對應我國各城市劃定的 “城市更新片區”），給予財政、金融、稅制，以及審批方面特殊的政策。在“都市再生緊急整備地域”內又劃定了若干個“都市再生特別地區” （對應于我國各城市劃定的“城市更新單元），賦予該地區容積率、土地用途等規劃管理技術指標上的彈性。

·在微觀層面

將“市街地再開發事業”等更新內容納入地區計劃，對應于我國各地開展的有明確實施主體的城市更新項目。

在城市更新的法規體系上，日本建立了自上而下、逐級細化的綜合性法律框架。城市更新核心法律由國會制定，是全國城市更新活動的最高法律依據；在核心法律框架之下是配套法令，通常由中央政府內閣或主管省廳發布，是對核心法律條文的具體化和技術性補充；進一步的細則是地方法令，由各地方公共團體（都道府縣、市町村）的議會制定，適配地方需求。

日本城市更新的配套政策主要是從規劃土地政策和財稅金融政策兩個方面給予支持。規劃土地方面，主要包括容積率獎勵、放寬土地用途限制等。財稅金融方面，國家層面設立基金，地方提供補貼，也給予稅費的減免。政府系金融機構提供低息貸款和融資便利等，為城市更新的可持續發展提供支持。

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基于實施角度的日本城市更新單元

日本存在兩種典型的“城市更新特殊政策單元”：一種是“都市再生特別地區”，另一種是“市街地再開發促進區”。

3.1 都市再生特別地區：政府引導民間力量實施高強度開發提升城市競爭力

“都市再生特別地區”通常位于經濟核心區及重要戰略地區，為實現經濟振興、高強度開發等目的而設立，政策扶持力度大，開發周期長。截至2024年，日本全國已批準劃定125個“都市再生特別地區”，主要以3公頃的地塊或者是更大面積的多個地塊為單元。它的關鍵政策優勢是可以突破現有的規劃約束，重新設定土地用途、容積率、建筑密度、建筑高度等規劃條件。

案例1

東京大手町連鎖都市再生項目

大手町緊鄰日本東京江戶城，是日本經濟的中心地。大手町區域內有七成以上的大樓屋齡超過40年。同時，由于資訊、通信等企業的業務必須持續24小時運作，企業大樓無法采用傳統 “先拆后建”的更新模式。如何使高密度城市經濟中心區在保障企業正常運營的同時實現都市再生，是大手町地區城市更新面臨的最核心問題。2002 年它被定為 “緊急整備地域”，2010 年升級為 “特別地區”，享受容積率16，稅收減免政策。整個項目的核心創新是采用“種子基地+滾動開發”的模式，運用種子基地置換的方式，首先對種子基地進行更新，再把周邊地區的功能置換進種子基地，然后再更新周邊地區騰挪出的區域，由此循序漸進推動了整個區域范圍內老舊建筑全部的活化。這種滾動連鎖式更新方式，既保障了企業的運營，也實現了整體片區的更新。

案例2

東京日本橋二丁目都市再生項目

日本橋二丁目地區位于東京日本橋車站東側，面臨競爭力不足、土地碎片化、公共空間質量低下等問題。2007年它被劃定為“都市再生特別地區”，成為東京首個整合歷史保護和高密度開發的國家級試點。這個項目的制度突破在于：突破傳統開發的限制，容積率從7提高到了19.9；設立“立體道路制度”，允許道路可直接從建筑下穿過，可以最大限度利用土地。值得關注的是，這個項目中建于1929年的高島屋日本橋店，作為日本《文化財保護法》下的“重要文化財”，被進行適應性改造，在保護立面與結構的前提下進行內部改造，比如增設地下停車場等。這個項目通過公私協同開發模式（PPP）推進，實現了空間立體化利用與功能混合，既保護了歷史，又提升了功能。

3.2 市街地再開發促進區：小規模、自下而上的城市更新單元

“市街地再開發事業”是日本廣泛采取的小規模住宅、商業設施重建推進模式，以單一地塊或相鄰地塊為單元，平均面積約2-3公頃。實施主體包括組合、個人、都市再生機構、政府等。促進區的政策更強調本地化改造與漸進式更新，政策激勵與空間彈性相對有限。

東京都武藏小金井站南口周邊街區再開發項目是一個“市街地再開發促進區”的案例。作為城市的核心區域，它面臨住宅老舊、混合功能缺失。通過容積率提升、道路拓寬、功能混合等方式，解決了交通擁堵和設施老化問題。同時，實施了“公私協同”的機制，并通過了多種方式加強公眾參與，最終把這個交通節點轉變成都市核心。

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啟示和借鑒

第一，基于 “目的-工具” 思路，探索建設彈性化的更新制度體系。日本城市更新的精細化實踐核心在于遵循 “目的-工具” 邏輯，即根據不同的更新目標匹配差異化政策工具，并通過中觀與微觀層面的制度細分實現精準管控。對中國而言，在中觀層面實施地域類型化管理，比如把更新單元分為歷史文化單元、產業創新單元等開展區別化管理。在微觀層面，推行模塊化工具組合。針對更新單元特性，明確剛性底線和彈性區間，實現定制化的管控。

第二，探索劃定分級分類的城市更新特殊政策單元，實現精準施策。日本城市更新的重要經驗之一是根據區域功能定位、更新需求差異建立 “分類分級” 的政策單元體系，避免一刀切。在中國，可以按照“市級-區級-街道級” 等行政層級，結合“活力街區-精品街區-完整社區” 等更新類型劃分特殊政策單元，明確不同單元的差異化目標，實現更新資源精準配置與區域特色保護。

第三，探索政府戰略與民間力量結合劃定更新單元，提升協同效能。日本通過《都市再生特別措施法》，允許民間提計劃，經審核之后納入官方規劃，形成上下互動的機制。中國需要改變更新單元劃定工作中政府單一主導的模式，構建政府與企業的雙輪驅動機制。政府要明確城市空間結構、公共服務布局等底線，同時也可以試點民間提案優先機制，對符合戰略導向的城市更新實施方案納入特殊政策單元，給予優惠政策支持。

總結而言，日本的核心經驗是以制度彈性應對需求多樣性。中國的城市更新正處于探索深化的階段，需要在借鑒國際經驗的同時，結合本國條件，探索有中國特色的更新路徑。

*根據現場報告整理，已經專家審閱

供稿單位：《城市規劃（英文版）》編輯部

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