聯(lián)合國(guó)現(xiàn)金流危險(xiǎn)！特朗普為何拒談支付美國(guó)欠的會(huì)費(fèi)？|全球洞見

來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)

在難以強(qiáng)制美國(guó)繳費(fèi)的情況下，聯(lián)合國(guó)在7月后是否確實(shí)可能無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)？

欠債本應(yīng)還錢。

近日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯在給成員國(guó)的致信中寫道，若會(huì)員國(guó)未能及時(shí)足額繳納會(huì)費(fèi)，聯(lián)合國(guó)可能在7月面臨現(xiàn)金流中斷的風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)報(bào)道，聯(lián)合國(guó)官員透露，美國(guó)目前拖欠的經(jīng)常預(yù)算會(huì)費(fèi)累計(jì)為21.9億美元，拖欠維和行動(dòng)經(jīng)費(fèi)約24.08億美元，拖欠國(guó)際法院和國(guó)際刑事法院等法庭費(fèi)用0.44億美元，共計(jì)約46.4億美元。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2月2日，世衛(wèi)組織（WHO）總干事譚德塞表示，由于美國(guó)和阿根廷相繼宣布停止“繳費(fèi)”，WHO正被迫大幅裁員。

1月，美國(guó)正式完成退出WHO程序。WHO近期報(bào)告透露該機(jī)構(gòu)將在2026年年中前裁減約25%員工。截至2024年底，世衛(wèi)共有9457名員工。

據(jù)新華社，美國(guó)總統(tǒng)特朗普2月1日接受美國(guó)媒體電話采訪時(shí)稱，他能“輕松”解決聯(lián)合國(guó)財(cái)政危機(jī)，但他絕口不提美國(guó)是否會(huì)支付拖欠的聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)。

在難以強(qiáng)制美國(guó)繳費(fèi)的情況下，聯(lián)合國(guó)在7月后是否可能無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)？

復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院國(guó)際政治系教授朱杰進(jìn)長(zhǎng)期研究國(guó)際組織。他在接受第一財(cái)經(jīng)記者專訪時(shí)表示，當(dāng)前形勢(shì)仍是雙方博弈的過程。從特朗普總統(tǒng)的表態(tài)可以看出其矛盾立場(chǎng)：一方面，他聲稱問題完全可以解決，另一方面卻未提出具體方案。這實(shí)質(zhì)上是一種討價(jià)還價(jià)的策略。

“我個(gè)人認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)在7月因資金問題完全停轉(zhuǎn)的可能性較低，情況不至于如此悲觀。從會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙壤齺?lái)看，美國(guó)占22%，中國(guó)占12%，日本占6.9%，德國(guó)占5.69%，英國(guó)占3.9%，法國(guó)占3.8%。盡管美國(guó)立場(chǎng)難以驟然改變，且歐洲國(guó)家目前預(yù)算亦較為緊張，但聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)問題總體上應(yīng)不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)。中國(guó)在此問題上的立場(chǎng)一貫明確，繳費(fèi)情況穩(wěn)定?！彼硎?。

值得關(guān)注的是，“我們可回顧上一輪博弈作為參照。特朗普政府推動(dòng)建立所謂的‘和平委員會(huì)’，雖未直接涉及會(huì)費(fèi)，卻反映出其對(duì)聯(lián)合國(guó)（尤其是安理會(huì)）的不滿，意圖另起爐灶。然而，該倡議最終未能獲得任何大國(guó)支持，亦未對(duì)聯(lián)合國(guó)構(gòu)成實(shí)質(zhì)威脅。這印證了聯(lián)合國(guó)在當(dāng)今世界仍具有不可替代的價(jià)值，美國(guó)對(duì)此亦應(yīng)有認(rèn)知?！彼麑?duì)記者表示。

“聯(lián)合國(guó)崩潰不符合美國(guó)根本利益”

第一財(cái)經(jīng)：當(dāng)前聯(lián)合國(guó)同美方之間的僵局是否有解？

朱杰進(jìn)：新一輪博弈的關(guān)鍵在于雙方如何達(dá)成妥協(xié)。世界貿(mào)易組織（WTO）的例子也可提供一定參照。美方令上訴機(jī)構(gòu)癱瘓，但在WTO會(huì)費(fèi)及常駐代表等議題上并未采取極端措施。究其原因，在于WTO或聯(lián)合國(guó)若真的崩潰，并不符合美國(guó)的根本利益。

因此，我的基本判斷是，當(dāng)前事態(tài)更可能是新一輪的博弈與協(xié)商過程，最終有望通過協(xié)商找到出路。

第一財(cái)經(jīng)：聯(lián)合國(guó)是否還有其他應(yīng)對(duì)方式度過危機(jī)？是否可能通過讓其他大國(guó)承擔(dān)更多財(cái)務(wù)責(zé)任來(lái)緩解危機(jī)？

朱杰進(jìn)：聯(lián)合國(guó)的財(cái)政與行政規(guī)則體系，包括會(huì)費(fèi)分?jǐn)偡绞?，需通過聯(lián)合國(guó)大會(huì)第五委員會(huì)（聯(lián)大五委）進(jìn)行修訂。古特雷斯提及了一項(xiàng)現(xiàn)行規(guī)則，該規(guī)則要求聯(lián)合國(guó)在未能執(zhí)行預(yù)算時(shí)，須將特定項(xiàng)目的未使用資金退還給成員國(guó)，類似于預(yù)算執(zhí)行中“錢未花完需退回”的機(jī)制，但問題在于會(huì)費(fèi)根本未被繳納。此類規(guī)則顯然不合理，有可能通過召開緊急會(huì)議商討，以推動(dòng)改革。

然而，若要改變會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙壤蛘w財(cái)政架構(gòu)，在短期內(nèi)幾乎不可行。因?yàn)檫@涉及聯(lián)合國(guó)改革的深層議題，需經(jīng)聯(lián)大正式議程審議，通常要等到每年9月大會(huì)之后才能系統(tǒng)討論。

現(xiàn)階段，古特雷斯的表態(tài)本身即構(gòu)成一種施壓手段，這不僅針對(duì)美國(guó)。如果會(huì)費(fèi)拖欠持續(xù)加劇，的確對(duì)聯(lián)合國(guó)的運(yùn)作構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，當(dāng)前不僅是美國(guó)與聯(lián)合國(guó)之間的博弈，其他成員國(guó)也能感受到壓力。

聯(lián)合國(guó)能否約束美國(guó)

第一財(cái)經(jīng)：美國(guó)政府對(duì)待聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的選擇性參與和“退群”行為，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)是否有相應(yīng)機(jī)制予以約束？例如能否通過凍結(jié)或暫停其部分權(quán)益，以制約此類行為？

朱杰進(jìn)：在國(guó)際組織與成員國(guó)，尤其是大國(guó)的關(guān)系中，國(guó)際組織通常處于相對(duì)被動(dòng)的位置。

我們可以通過比較WHO與聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）的不同境遇來(lái)理解這一點(diǎn)。WHO受到較大沖擊，氛圍悲觀，面臨25%的裁員與預(yù)算大幅削減；而UNESCO雖已遭美國(guó)退出，其總干事在聲明中卻顯得頗有底氣，強(qiáng)調(diào)受損害的將是美國(guó)自身，并相信組織能夠渡過難關(guān)。

這種差異背后的原因，與組織的“不可替代性”密切相關(guān)。如果某一組織在其治理領(lǐng)域具有不可替代的功能，那么即使遭遇大國(guó)退出，雖會(huì)受沖擊，但其韌性與修復(fù)能力通常較強(qiáng)。以UNESCO為例，其在文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域的作用，目前尚無(wú)其他國(guó)際組織或美國(guó)能通過替代方式實(shí)現(xiàn)。相反，WHO在當(dāng)前全球衛(wèi)生治理體系中的地位，已在諸多方面被全球疫苗免疫聯(lián)盟（Gavi）、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟（CEPI）等機(jī)制部分取代，其核心職能與資源并不完全集中在該組織內(nèi)。因此，美國(guó)敢于對(duì)WHO采取強(qiáng)硬措施，正是認(rèn)為存在替代選項(xiàng)。

特朗普政府的行事風(fēng)格雖顯單邊，但其決策背后有精密的利益計(jì)算，在考慮退出時(shí)，會(huì)評(píng)估是否存在可替代的機(jī)制。這解釋了為何其對(duì)聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)的態(tài)度有所區(qū)別：對(duì)于被視為可替代或影響力有限的組織（如人權(quán)理事會(huì)），退群意愿較強(qiáng)；而對(duì)于像國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)這類難以替代的機(jī)構(gòu)，態(tài)度則有所不同。

總之，從國(guó)際組織自身來(lái)看，其在面對(duì)成員國(guó)時(shí)確實(shí)較為被動(dòng)。二戰(zhàn)后的國(guó)際組織設(shè)計(jì)吸取了國(guó)際聯(lián)盟的教訓(xùn)——國(guó)際聯(lián)盟的衰落正源于大國(guó)接連退出，導(dǎo)致其應(yīng)對(duì)國(guó)際危機(jī)的能力日益衰竭，最終于1946年解散。聯(lián)合國(guó)體系在此基礎(chǔ)上建立，但對(duì)大國(guó)退群的約束力依然有限。目前的主要約束僅體現(xiàn)為退群需提前一年通知，而難以實(shí)施實(shí)質(zhì)性的懲罰或強(qiáng)制繳費(fèi)措施。

盡管如此，只要不出現(xiàn)其他大國(guó)連續(xù)跟隨退群的連鎖反應(yīng)，聯(lián)合國(guó)及其多數(shù)機(jī)構(gòu)仍具備一定的生存韌性。當(dāng)前許多國(guó)際組織也在積極探索如何提升自身應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力、擺脫生存困境，并尋找在現(xiàn)實(shí)格局中的存續(xù)與發(fā)展之道。

國(guó)際組織的核心價(jià)值在于降低國(guó)家間交易成本

第一財(cái)經(jīng)：特朗普的行事風(fēng)格帶有鮮明的交易型特征，本質(zhì)上追求的是“一本萬(wàn)利”甚至無(wú)本生意。在他看來(lái)，許多國(guó)際組織既不實(shí)際，又耗時(shí)耗力，但對(duì)于那些他認(rèn)為有利可圖的組織，則仍可能選擇保留和利用。你如何看待這一現(xiàn)象？

朱杰進(jìn)：確實(shí)如此。在研究國(guó)際組織時(shí)，一個(gè)根本問題是：國(guó)際組織存在的基礎(chǔ)與價(jià)值何在？其核心在于降低國(guó)家間的交易成本。拿國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）來(lái)說(shuō)，美國(guó)深知如果核武器的監(jiān)督、核查與保障機(jī)制完全失控，對(duì)其而言將是不可承受的風(fēng)險(xiǎn)。然而，像人權(quán)理事會(huì)這類要求其出資并承擔(dān)義務(wù)的機(jī)制，在當(dāng)前階段并不符合其愿意承擔(dān)的成本范疇。