《紐約時(shí)報(bào)》觀(guān)點(diǎn)｜腐朽遠(yuǎn)不止于移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）

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重新呼吁廢除美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE），是對(duì)一種難以容忍現(xiàn)實(shí)作出的可以理解的反應(yīng)。在特朗普第二屆政府治下，ICE按其制度設(shè)計(jì)就被塑造成危險(xiǎn)、既不受約束也缺乏問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)：它設(shè)定驅(qū)逐配額，用去人化的方式貶抑移民，并在司法程序之外宣示探員享有“絕對(duì)豁免權(quán)”。對(duì)明尼阿波利斯的突襲行動(dòng)已經(jīng)表明，當(dāng)這套有毒的激勵(lì)機(jī)制被放任在一個(gè)社區(qū)里釋放時(shí)，會(huì)發(fā)生什么。ICE的運(yùn)作更像一支入侵軍隊(duì)，而不是一支維護(hù)公共安全的力量。

但更深層的腐朽在美國(guó)國(guó)土安全部（DHS）內(nèi)部。這個(gè)龐然大物統(tǒng)轄著ICE、美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）以及林林總總的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，從聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）到特勤局。自2002年設(shè)立以來(lái)，組織結(jié)構(gòu)缺陷與職能蔓延相互疊加，使DHS逐步演變成我們今天看到的這套失控的國(guó)內(nèi)安全機(jī)器，它把自己本應(yīng)保護(hù)的人視為威脅，而不是有血有肉的人。

我們上一次真正就“美國(guó)政府應(yīng)當(dāng)如何組織，既保護(hù)美國(guó)人，也保護(hù)‘何為美國(guó)人’這一意義本身”展開(kāi)過(guò)嚴(yán)肅辯論，差不多已經(jīng)是二十五年前了。2001年9月11日襲擊之后，政客們圍繞如何在安全與自由之間求取平衡唇槍舌劍，仿佛兩者分坐天平兩端。可我們對(duì)安全的癡迷，在那些決意不讓自己顯得“軟弱”的政客，以及一系列強(qiáng)化總統(tǒng)權(quán)力的最高法院判決助推之下，已經(jīng)把這種平衡徹底抹去。正如在其他國(guó)家發(fā)生過(guò)的那樣，對(duì)安全的追逐為權(quán)力的整合與集中鋪平了道路。如今，明尼蘇達(dá)州既沒(méi)有安全，也沒(méi)有自由。

要把這套結(jié)構(gòu)拆解并撥回原位，需要時(shí)間，而且在特朗普政府任內(nèi)大概率難以實(shí)現(xiàn)。但開(kāi)始這場(chǎng)辯論的時(shí)機(jī)就在現(xiàn)在。只要回望不算遙遠(yuǎn)的過(guò)去，就能找到一個(gè)可行答案：終止在國(guó)土安全部（ DHS）體系內(nèi)實(shí)施移民執(zhí)法，把相關(guān)職能交還司法部，使其重新嵌入法治的軌道。這不僅僅是廢除當(dāng)前形態(tài)的ICE。若要在這個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)公正而持久的和平，我們必須從根本上改造DHS，并停止把美國(guó)的公共生活不斷上升為安全問(wèn)題來(lái)治理的做法。

2001年2月，國(guó)防部長(zhǎng)唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）在一份備忘錄里打趣說(shuō)：“‘homeland’這個(gè)詞很怪。‘homeland defense’聽(tīng)起來(lái)更像德國(guó)式的說(shuō)法，而不像美國(guó)式的說(shuō)法。”緊接著，9·11發(fā)生了。事發(fā)后的第一時(shí)間，陰謀的每個(gè)環(huán)節(jié)都被逐一細(xì)查：為什么關(guān)于基地組織威脅的情報(bào)沒(méi)能在各情報(bào)機(jī)構(gòu)之間共享？恐怖分子是怎樣拿到簽證的？他們又如何帶著刀具和美工刀登機(jī)？

華盛頓壓倒性的本能反應(yīng)，是必須做點(diǎn)什么，以免我們?cè)俅卧诤翢o(wú)準(zhǔn)備時(shí)被打個(gè)措手不及。僅僅一年出頭，國(guó)會(huì)就以立法形式確立了自二戰(zhàn)后國(guó)家安全體制成形以來(lái)規(guī)模最大的一次聯(lián)邦政府重組。對(duì)防范襲擊負(fù)有最大責(zé)任的機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦調(diào)查局與中央情報(bào)局，勢(shì)力強(qiáng)到足以躲過(guò)這場(chǎng)改革。相反，立法者把一堆機(jī)構(gòu)以縮寫(xiě)拼裝成一鍋“字母湯”，這套拼裝體后來(lái)被命名為國(guó)土安全部。他們把移民歸化局與邊境巡邏隊(duì)從司法部劃走，納入新設(shè)國(guó)土安全部的統(tǒng)轄之下。

喬治·W·布什（George W. Bush）總統(tǒng)簽署該法案時(shí)，把國(guó)土安全部描繪成反恐事業(yè)的一部分。他說(shuō)，有了這個(gè)新的內(nèi)閣部門(mén)，美國(guó)將更有能力應(yīng)對(duì)未來(lái)的任何襲擊，降低我們?cè)馐芄舻拇嗳跣裕⑶易钪匾氖牵乐箍植婪肿訆Z走無(wú)辜美國(guó)人的生命。他對(duì)移民執(zhí)法只字未提。

從一開(kāi)始，這就是一樁別扭的聯(lián)姻。國(guó)土安全部（DHS）旗下各個(gè)組成部分之間唯一的共同紐帶，是它們?cè)诶碚撋隙伎赡茉陬A(yù)防或應(yīng)對(duì)恐怖主義上派上用場(chǎng)：移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）的官員可以驅(qū)逐一名潛在恐怖分子；聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）的人員可以處理襲擊后的應(yīng)急處置；特勤局則可以把總統(tǒng)迅速護(hù)送到安全地點(diǎn)。

到2005年卡特里娜颶風(fēng)襲擊新奧爾良時(shí)，人們已經(jīng)看得很清楚，這個(gè)被打造為“巨型反恐臂膀”的政府部門(mén)，終究會(huì)被別的議題所塑形。此后，國(guó)土安全部一直在為自己的存在尋找理由，并隨著每一任總統(tǒng)的偏好和當(dāng)下最突出的政治挑戰(zhàn)而不斷遷移重心：從反恐到颶風(fēng)救災(zāi)，從網(wǎng)絡(luò)安全到禁毒，再到邊境安全與移民執(zhí)法。

這個(gè)部門(mén)唯一不變的，是它從反恐戰(zhàn)爭(zhēng)繼承下來(lái)的制度基因。任何在登機(jī)前被要求脫鞋的美國(guó)人，都能本能地理解這一點(diǎn)，即便他們并不知道，機(jī)場(chǎng)安檢曾一度歸交通部（DOT）體系管轄。 這些不便的源頭，竟是2001年一名男子試圖在飛機(jī)上點(diǎn)燃鞋中炸彈卻未得逞的行動(dòng)。 然而，建立國(guó)土安全部意味著，我們選擇把所有人員與貨物流動(dòng)都先當(dāng)作潛在威脅來(lái)審視。又因?yàn)榘讶绱硕嗾毮芗{入其統(tǒng)轄之下，我們等于按制度設(shè)計(jì)把這些職能編入一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的邏輯之中。

起初，這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)最醒目、也最迫切的部分發(fā)生在海外，例如阿富汗和伊拉克。這些行動(dòng)很快就變形為曠日持久的反叛亂行動(dòng)，其中包括大規(guī)模監(jiān)控、情報(bào)融合中心、軍事巡邏，以及針對(duì)威脅展開(kāi)的定點(diǎn)行動(dòng)，不論那些威脅是真實(shí)存在，還是僅僅被認(rèn)定為存在。

這種心態(tài)也在國(guó)內(nèi)扎下根。國(guó)土安全部（DHS）幫助鋪設(shè)國(guó)內(nèi)安全國(guó)家的底層管線(xiàn)，建立起自己的融合中心體系，并不斷擴(kuò)張任務(wù)邊界。2012年一份參議院調(diào)查報(bào)告指出，這些中心幾乎拿不出多少對(duì)聯(lián)邦反恐真正有用的情報(bào)產(chǎn)出，卻在過(guò)程中增加了對(duì)公民自由等方面的風(fēng)險(xiǎn)。 與五角大樓一道，國(guó)土安全部也推動(dòng)把反恐戰(zhàn)爭(zhēng)所積累的大量軍用裝備余量下沉到地方警務(wù)系統(tǒng)與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，包括裝甲車(chē)輛、無(wú)人機(jī)、防彈裝備，以及曾在海外反叛亂行動(dòng)中使用的突擊性武器。

移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）成了這種職能蔓延最醒目的標(biāo)本。它從司法部被剝離之后，便與移民歸化局中負(fù)責(zé)裁決與入籍的職能脫鉤。結(jié)果是一支安全力量失去了檢察規(guī)范、司法監(jiān)督與權(quán)利保障文化的牽引。國(guó)會(huì)未能通過(guò)移民改革之后，反而把資源一股腦地砸向執(zhí)法。在奧巴馬時(shí)期，我們?cè)堰@理解為一筆預(yù)付款，仿佛它終將換來(lái)一部立法，為無(wú)證移民鋪出通往公民身份的路徑。我們錯(cuò)了。

隨著國(guó)土安全部擴(kuò)建情報(bào)與監(jiān)控能力，ICE也越來(lái)越依賴(lài)更精密、更復(fù)雜的數(shù)據(jù)，以支撐更高頻的行動(dòng)節(jié)奏。在這些行動(dòng)中，它動(dòng)用了不斷膨脹的軍用硬件庫(kù)存。隨著探員招募激增，ICE幾乎必然地轉(zhuǎn)向后9·11戰(zhàn)爭(zhēng)的退伍軍人，從中補(bǔ)齊并擴(kuò)充其隊(duì)伍。

明尼阿波利斯之所以更像一場(chǎng)反叛亂戰(zhàn)役，而不像一次常規(guī)執(zhí)法行動(dòng)，是因?yàn)樗緛?lái)就是這種東西：從戰(zhàn)術(shù)到裝備，再到所依憑的法律授權(quán)，都是從“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”那套體系里延伸出來(lái)的。下令發(fā)動(dòng)我們?nèi)缃袼?jiàn)這場(chǎng)鎮(zhèn)壓的人或許是特朗普，但它之所以能夠發(fā)生，是因?yàn)閲?guó)土安全部那套“國(guó)土防御”的制度架構(gòu)早已搭好，而這套架構(gòu)如今正以拉姆斯菲爾德當(dāng)年所擔(dān)憂(yōu)的方式，讓人越來(lái)越覺(jué)得它更像“德國(guó)式”的國(guó)家機(jī)器。

民主黨人已經(jīng)提出了一批關(guān)于ICE應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)作的可行改革：不得蒙面；不得在學(xué)校、教堂與醫(yī)院開(kāi)展行動(dòng)；加強(qiáng)對(duì)招募人員的背景審查，并進(jìn)行“降級(jí)處置”訓(xùn)練，也就是在沖突升級(jí)前把局勢(shì)壓下來(lái)；把重點(diǎn)放在已被定罪者身上，正如特朗普曾經(jīng)承諾的那樣；禁止在沒(méi)有司法令狀的情況下實(shí)施逮捕，這不過(guò)是把ICE本就應(yīng)當(dāng)遵守的法律再?gòu)?qiáng)調(diào)一遍。

但這些改革之所以顯得必要，本身就說(shuō)明問(wèn)題不止在操作層面，而在結(jié)構(gòu)更深處。把ICE與公民及移民服務(wù)局的相關(guān)職能交還司法部，我們才能把移民執(zhí)法與歸化程序重新嵌回一個(gè)既負(fù)責(zé)執(zhí)法、也必須守法的政府部門(mén)之中。這樣做會(huì)終結(jié)“現(xiàn)在這個(gè)樣子”的ICE，但并不等于否認(rèn)移民執(zhí)法本身的必要性。

當(dāng)然，在特朗普政府任內(nèi)，這樣的變化幾乎難以想象。更麻煩的是，眼下這個(gè)版本的司法部也未必適合承擔(dān)這一任務(wù)。在特朗普治下，司法部更像總統(tǒng)特權(quán)的延伸，既服務(wù)政策意志，也服務(wù)個(gè)人意志。 但美國(guó)人正在尋找替代方案，而當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)并不必然要變成永久狀態(tài)。把改革方案擺到臺(tái)面上，就是拒絕強(qiáng)人政治刻意制造的那種“只能如此、別無(wú)選擇”的宿命感，同時(shí)也為民主黨提供可操作的重建藍(lán)圖，以便一旦窗口出現(xiàn)，就能據(jù)此動(dòng)手修復(fù)制度。

把移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）以及公民及移民服務(wù)局（USCIS）的相關(guān)職能劃回司法部（DOJ），并不算激進(jìn)；這只是把我們的移民體系拉回長(zhǎng)期以來(lái)更符合憲制的治理方式。移民法將在一種更習(xí)慣于司法監(jiān)督、檢察規(guī)范以及公民與人權(quán)保障的制度文化中得到執(zhí)行。與此同時(shí)，這也會(huì)把這些職能安置到那個(gè)本就負(fù)責(zé)移民法庭體系的部門(mén)之中，由那套體系中的移民法官?zèng)Q定某位移民是否應(yīng)當(dāng)被移出美國(guó)。是的，司法部同樣可能被政治化，但它至少內(nèi)置了通向透明與問(wèn)責(zé)的制度通道，而國(guó)土安全部（DHS）顯然缺少這些機(jī)制。

海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）可以留在一個(gè)規(guī)模更小的國(guó)土安全部之內(nèi)，但它應(yīng)當(dāng)聚焦于邊境本身的安全，而不是把觸角伸到邊境線(xiàn)以?xún)?nèi)，去做那種面向社區(qū)的執(zhí)法行動(dòng)。國(guó)土安全部不應(yīng)承擔(dān)國(guó)內(nèi)治安執(zhí)法、強(qiáng)制執(zhí)行、拘押或情報(bào)搜集等職能。讓司法部來(lái)做這些事。

這一切都不是在淡化真實(shí)威脅：從恐怖主義到黑客攻擊，從芬太尼到大流行病。但從包括9·11在內(nèi)的一次次失敗中得到的教訓(xùn)，本應(yīng)是政府需要更有效的協(xié)同。相反，我們經(jīng)歷的卻是政府內(nèi)部權(quán)力的層層集中。國(guó)土安全部應(yīng)當(dāng)把重心放在與其他部門(mén)協(xié)作，守住邊境、網(wǎng)絡(luò)空間、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與交通運(yùn)輸，而不是把自己當(dāng)作一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的一部分，更不該像ICE那樣在體制內(nèi)部筑起一塊塊封地。

走到第二十五個(gè)年頭，“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”已經(jīng)變成了一場(chǎng)針對(duì)我們自身的戰(zhàn)爭(zhēng)。這場(chǎng)無(wú)盡之戰(zhàn)必須結(jié)束。軍用裝備這套邏輯，夠了。大規(guī)模監(jiān)控，夠了。用對(duì)一個(gè)不斷變換的“他者”的持續(xù)恐懼來(lái)支配公共生活，也夠了。

民主黨人不該害怕為這種結(jié)構(gòu)性調(diào)整辯護(hù)，也不該害怕為國(guó)土安全部以及那套迫切需要全面改革的移民體系提出更多重構(gòu)方案。是的，美國(guó)人希望邊境安全。但我們大多數(shù)人同樣厭倦戰(zhàn)爭(zhēng)，警惕一個(gè)侵入性強(qiáng)、日益軍事化的政府，也愿意歡迎移民，并守住我們最核心的自由。特朗普政府理應(yīng)成為那個(gè)為9·11后時(shí)代畫(huà)上句號(hào)的階段。

本·羅茲（Ben Rhodes，Benjamin J. Rhodes）是美國(guó)外交與國(guó)家安全評(píng)論作者，曾在奧巴馬政府擔(dān)任總統(tǒng)助理、白宮副國(guó)家安全顧問(wèn)（負(fù)責(zé)戰(zhàn)略溝通與撰稿），統(tǒng)籌國(guó)家安全傳播、總統(tǒng)演講與公共外交（2009至2017）。入白宮前，他在伍德羅·威爾遜國(guó)際學(xué)者中心（Wilson Center）為李·漢密爾頓（Lee Hamilton）任特別助理，參與撰寫(xiě)《伊拉克研究小組報(bào)告》與“9·11”委員會(huì)建議，并合著《Without Precedent》。任內(nèi)他主導(dǎo)美古秘密談判促成復(fù)交，并推動(dòng)爭(zhēng)取伊朗核協(xié)議支持。離任后著有《The World as It Is》《After the Fall》，與杰克·沙利文（Jake Sullivan）共同創(chuàng)辦并領(lǐng)導(dǎo)“國(guó)家安全行動(dòng)”（National Security Action），并獲任命進(jìn)入美國(guó)大屠殺紀(jì)念館理事會(huì)。