縣委書記的權(quán)力和考核

我們現(xiàn)在聚焦于一個(gè)縣城的首腦，觀測這個(gè)崗位的權(quán)力范圍和上級對他的考核。中國的黨政機(jī)構(gòu)，從上到下包括五個(gè)行政等級：國家級、省部級、地廳級、縣處級和鄉(xiāng)科級，每個(gè)級別又分正副。在這個(gè)序列中，對應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人處于何種級別是比較清楚的，有的政府部門需要高配主要管理者的行政級別，正如普通省會城市的市委書記要高配到副部級。在我們經(jīng)常聽到的人員頭銜中，有兩種比較特殊。比如中央委員屬于什么級別？其實(shí)中央委員跟人大代表、政協(xié)委員一樣，是代表人士的身份，并不是公職，本身并不帶級別，他的級別取決于個(gè)人在行政系統(tǒng)中的職務(wù)級別。在介紹某人時(shí)，我們也會聽到一級巡視員、二級調(diào)研員、主任科員，這三類頭銜屬于職級，不屬于職務(wù)。不在行政等級中。

縣委書記屬于縣處級，在級別序列中并不高，屬于基層干部，跟省里普通的處長和中央部委一個(gè)科室的負(fù)責(zé)人一個(gè)級別。直轄市或副省級城市的街道辦主任，也是處級。比如深圳市南山區(qū)的粵海街道，由于轄區(qū)內(nèi)有華為、大疆、騰訊等企業(yè)，街道的地區(qū)生產(chǎn)總值約為整個(gè)南山區(qū)9000多億的一半左右，超過很多城市的地區(qū)生產(chǎn)總值。資源能力不同，能做的事范圍也有所不同。所以聽到哈佛大學(xué)博士去某街道辦當(dāng)主任，不必替人叫屈，一工作就干上了處級，屬于開掛的職業(yè)起點(diǎn)。

縣委書記是縣域里的一把手，他的主要行權(quán)方式是通過縣常委會。常委會可以決定全縣所有的重大事項(xiàng)，包括干部任命、重大方針政策的貫徹落實(shí)、重大項(xiàng)目的審批和突發(fā)事件的處置。不夸張地說，身處縣城體制內(nèi)，不管是公務(wù)員、國企干部還是中小學(xué)教師，職業(yè)前途都可能受到縣委書記的縣級管理部署影響。這是顯性的權(quán)力安排。縣委書記還可以調(diào)動多方資源，包括法律并沒有明確規(guī)定的，或者屬于灰色地帶的資源，這屬于“隱性權(quán)力”。比如轄區(qū)內(nèi)民營企業(yè)向銀行貸款。銀行屬于垂直管理的條管單位，可以不受縣委書記的屬地管理。但是條管單位也不能無視屬地長官的合理意見傾向。但也因?yàn)闂l塊結(jié)合的關(guān)系，條條部門的人，比如省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的副處長，縣委書記都需要對他的正式或非正式的建議非常在意，因?yàn)檗r(nóng)口的撥款一直都是縣財(cái)政收入的重要來源。

縣委書記最重要也是最頭疼的工作是三項(xiàng)：維穩(wěn)、招商和借債。維穩(wěn)是轄區(qū)內(nèi)不能出現(xiàn)群體性事件、恐怖主義事件，必須維持社會的安全穩(wěn)定，同時(shí)安全生產(chǎn)也是維穩(wěn)的重要方向，包括煤礦、非煤礦山、建筑場地及生產(chǎn)場所發(fā)生的各類傷亡事故。招商是為了轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于縣級政府來說，重要資源由行政級別來分配，落到縣里的不多，縣里必須有自己的造血功能，而很多縣無論是基礎(chǔ)設(shè)施還是產(chǎn)業(yè)集群都不占優(yōu)勢，縣委書記壓力巨大。借債往往因?yàn)槭杖氩粔颍С鰟t是剛性的，這其中的缺口或大或小，最好的方式是發(fā)行地方債，一次性借了，后面慢慢還。但市和縣并沒有獨(dú)立發(fā)債的權(quán)力，只能通過城投公司等平臺去發(fā)債，然而一旦違約，就會被平臺拉進(jìn)黑名單，不能再發(fā)債，只能向銀行借錢做短期周轉(zhuǎn)。

地方債是中國經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)顯性問題。根據(jù)蘭小歡在書中的結(jié)論，幾乎所有省份，無論財(cái)政收入多寡，債務(wù)都在飛速擴(kuò)張。同濟(jì)大學(xué)鐘寧樺教授的研究表明，全國省一級的債務(wù)大約是35萬億。全國城投平臺有息負(fù)債已經(jīng)超過70萬億，每年僅利息為3萬億。早些年地方債相對容易解決，通過賣地的方式把錢賺回來。隨著土地財(cái)政作為發(fā)動機(jī)的功能變?nèi)酰胤秸膬攤芰ψ冃　ＭǔＳ媒栊聜€舊債的方式，這些債務(wù)一半以上是銀行購買。城投債在金融市場還算有一定投資價(jià)值的標(biāo)的，地方政府的稅收是其隱形擔(dān)保。官員治理的核心是績效考核，十八大后對縣級官員考核的一級指標(biāo)比十八大前明顯增加，從6個(gè)增加到15個(gè)；減分項(xiàng)明顯增加，從5個(gè)增加到20個(gè)；一票否決事事項(xiàng)從5個(gè)增加到7個(gè)。一票否決的項(xiàng)目越多，意味著過去主要考核財(cái)政收入的理念已經(jīng)被放棄了，現(xiàn)在更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全面問責(zé)，即從政績驅(qū)動轉(zhuǎn)向問責(zé)驅(qū)動。哪些事項(xiàng)跟一票否決相關(guān)呢？比如領(lǐng)導(dǎo)班子成員、單位職工有一定比例的因違法亂紀(jì)立案審查或受到黨紀(jì)處分的，發(fā)生一起較大生產(chǎn)安全責(zé)任事故的、瞞報(bào)生產(chǎn)安全事故社會影響惡劣的；貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署不力，這一條看起來比較虛，但實(shí)際包含的內(nèi)容很多，比如脫貧攻堅(jiān)、環(huán)保督查、衛(wèi)生防疫出現(xiàn)問題，都會導(dǎo)致一票否決。

縣委書記財(cái)權(quán)不大，事權(quán)巨大，屬地責(zé)任四個(gè)字，把縣域管理的本質(zhì)揭示出來，這是一個(gè)“無限責(zé)任”政府，屬地發(fā)生的任何事項(xiàng)都跟縣委書記相關(guān)。因此也有人說，縣委書記是天下最難當(dāng)?shù)墓佟５锹欇x華從調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擔(dān)任過縣委書記的人，晉升上也會更快一些。韓非子有云：“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”，基層工作的經(jīng)驗(yàn)對于公務(wù)員來說極為珍貴。