法院查封期間，政府還能收回閑置土地嗎？

導讀：一家企業(yè)倒了，土地被法院查封，債權(quán)人等著拍賣變現(xiàn)——就在這時，政府突然出手：這塊地閑置太久，依法無償收回！查封的效力大，還是政府收回的權(quán)力大？當司法權(quán)與行政權(quán)正面交鋒，法律的天平會傾向哪一邊？

黑龍江大慶市的一起案件，給出了最高法的明確答案。某龍泉鋁業(yè)有限公司（以下簡稱龍泉公司）名下七宗土地，因長期未開發(fā)，被大慶市政府決定無償收回。但問題來了：這些土地早在政府收回前，就已被多家法院查封。土地上有查封，政府還能收嗎？龍泉公司及其管理人認為，查封期間政府無權(quán)處置，否則將損害債權(quán)人的利益。但最高法的一紙裁定，擊碎了這一“查封護體”的幻想。

一塊土地，兩場博弈：

故事要從2011年說起。那一年，龍泉公司的前身通過出讓方式取得了大慶市高新區(qū)七宗國有建設用地使用權(quán)，合同約定2011年5月31日前開工，2013年5月31日前竣工。然而，十年過去了，這片土地上除了零星打下的樁基，再無實質(zhì)性進展。

2021年5月，因債務問題，這些土地被多家法院相繼查封。債權(quán)人的邏輯很直接：土地是債務人最值錢的資產(chǎn)，查封了就能等著拍賣變現(xiàn)。然而，2022年，大慶市政府啟動閑置土地調(diào)查，認定這七宗土地已閑置超過兩年，且非政府原因造成，決定無償收回。

一邊是司法查封，一邊是行政收回——兩股力量在這片土地上激烈碰撞。龍泉公司及其管理人不服，提起行政訴訟，一路打到最高法。

查封前已閑置，查封后還能收嗎？

本案的核心問題在于：在人民法院查封期間，行政機關能否無償收回國有建設用地使用權(quán)？

龍泉公司認為，土地被查封后，行政機關無權(quán)處置，否則將架空司法保全的效力，損害債權(quán)人利益。但最高法給出了完全相反的結(jié)論：對因使用權(quán)人原因，在法院查封前已閑置超兩年的土地，土地部門有權(quán)在法院查封期間無償收回。

為什么？最高法從四個層面層層剖析：

第一，土地權(quán)利是有“負擔”的。

國有建設用地使用權(quán)不是一張可以自由使用的“空白支票”，而是附條件、附期限的用益物權(quán)。出讓合同約定了動工開發(fā)時間，法律規(guī)定了閑置處置規(guī)則，這些都是附著在土地上的“權(quán)利負擔”。司法查封，針對的是土地上既存的權(quán)利，當然也受限于這些權(quán)利負擔。查封本身并不能為土地創(chuàng)設法律上不存在的權(quán)利，更不能成為規(guī)避法律規(guī)定的“護身符”。

第二，司法權(quán)不能妨礙行政權(quán)的依法行使。

查封是法院為保證案件執(zhí)行而采取的保全措施，收回是行政機關依據(jù)法律作出的行政行為，兩者的功能、目的各不相同。沒有法律規(guī)定，司法權(quán)的行使不能成為行政權(quán)依法履職的障礙。

第三，法律并未禁止查封期間收回閑置土地。

《閑置土地處置辦法》僅規(guī)定，閑置土地設有抵押權(quán)的，在擬訂處置方案時應當通知抵押權(quán)人，在收回決定作出后應當抄送抵押權(quán)人。這一規(guī)定的目的是保障抵押權(quán)人的程序參與權(quán)，而非賦予其“一票否決權(quán)”。同樣，關于查封期間不得辦理抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)屬變更登記的規(guī)定，針對的是轉(zhuǎn)移權(quán)利的行為，而收回后辦理的是注銷登記，兩者性質(zhì)不同。

第四，從政策導向看，查封不能成為閑置土地的“避風港”。

2024年，最高人民法院與自然資源部聯(lián)合發(fā)布的《關于加強閑置土地司法查封和處置工作銜接的意見》明確：在人民法院查封前已依法構(gòu)成閑置土地的，由自然資源主管部門依法追究相應責任。這意味著，查封前的閑置事實，行政機關有權(quán)依法處置，查封本身不能阻斷這一追責過程。

政府原因還是企業(yè)原因？

除了查封問題，龍泉公司還提出兩點抗辯：一是2017年政府發(fā)布暫停項目通告，影響了開發(fā)進度；二是2020年之后的疫情影響，也應扣除。

但法院查明的事實是：2017年12月，大慶市政府已與龍泉公司簽訂補充協(xié)議，明確約定2018年4月復工建設。即便從最有利于企業(yè)的角度，將2018年4月作為動工開發(fā)的新起點，到2022年啟動閑置調(diào)查時，也已超過四年。至于疫情期間，政府提供了必要政策支持，相關項目并未停工，不足以構(gòu)成免責事由。

換句話說，這片土地的閑置，歸根結(jié)底是龍泉公司自身經(jīng)營不善所致，怨不得別人。

債權(quán)人的風險自擔：

這個案子給所有債權(quán)人敲響了警鐘：當你接受債務人以土地設定抵押或作為償債資產(chǎn)時，不能只看土地的賬面價值，更要看清土地上是否附著“法律負擔”。

最高法在裁定中指出：司法查封的申請人知道或者應當知道，土地長期閑置不開發(fā)將面臨被無償收回的法律風險。對于明顯已經(jīng)超過約定動工時間而未動工、可能因閑置而面臨無償收回風險的土地，債權(quán)人宜要求債務人同時采取其他增信措施。

這番話的潛臺詞是：債權(quán)人不能躺在查封上睡大覺，更不能指望查封來“鎖定”一塊本應被收回的土地。法律保護的是合法權(quán)利，而非通過不作為“撿漏”的機會。

結(jié)語：法院查封期間，政府還能收回閑置土地嗎？最高法的答案是：能。這不是司法權(quán)與行政權(quán)的對抗，而是兩種權(quán)力在法律框架下的有序銜接。查封保護的是既存的合法權(quán)利，但它不能為一塊本應被收回的土地披上“免死金牌”。閑置土地的處置，關乎土地資源的節(jié)約集約利用，關乎社會公共利益，這一法定職責，不能因司法查封而被架空。

對于企業(yè)而言，這個案子是教訓：拿了地就得開發(fā)，否則再大的資產(chǎn)，也可能一夜歸零。對于債權(quán)人而言，這是警示：看清權(quán)利負擔，別把希望寄托在查封的“護身符”上。對于行政機關而言，這是背書：依法行政，只要事實清楚、程序合法，法院會站在你這邊。