全國人大代表陳衛：實施差異化分類分級上市管理 打造具有中國特色的保健食品體系

本報記者 王薇

當前，我國食品產業正處于從“數量擴張”向“素質提升”轉變這一“雙轉變”的關鍵階段，健康產業的蓬勃發展為食品產業帶來重大機遇，消費者對食品營養、功能的關注度持續提升，然而食品功能聲稱相關問題亟待通過改革加以規范。在我國保健食品領域，產品創新體系不完善、功能聲稱與評價體系科學性不足、標簽標識不規范等諸多問題嚴重影響了行業健康發展和消費者權益。為解決上述問題，今年全國兩會期間，全國人大代表、中國工程院院士、中國農業大學校長陳衛帶來了關于保健食品改革，推動健康產業高質量發展的建議。

全國人大代表、中國工程院院士、中國農業大學校長陳衛

陳衛表示，依據相關政策要求，參考全球監管經驗，建議通過構建分類分級上市管理體系、完善上市后監管體系及保障措施，打造具有中國特色的保健食品體系，推動食品聲稱體系統一管理，促進保健食品產業創新升級和健康可持續發展。

我國食品產業正處于“雙轉變”階段，即由提供能量為主向提供能量、營養、功能，甚至情感和文化，滿足多種復合需求轉變。消費者在食品選擇中愈發關注營養、功能等健康相關因素，基于此，食品功能成為研究機構和企業的研發熱點。食品聲稱涉及類別廣泛，涵蓋營養強化食品、營養素補充劑、特定人群用食品、保健食品等多種類型，聲稱內容也呈現多樣化特點。根據我國相關法律，僅保健食品可進行功能性聲稱，但現實中眾多普通食品存在各類聲稱甚至功能聲稱的情況，且愈發嚴重，相關問題近十年未得到有效改善，亟待通過改革加以規范。

在陳衛看來，面臨的問題有以下幾點。首先，產品創新體系不完善，同質化現象突出。當前保健食品市場中，多數產品缺乏核心創新，在成分、功能等方面相似度高，導致市場競爭力不足，難以滿足消費者日益多元化、個性化的健康需求，制約了產業的高質量發展。

其次，功能聲稱與評價體系的科學性、適配性欠缺。現有功能評價體系未能充分貼合產品實際情況，難以精準反映產品的真實價值，使得消費者無法準確判斷產品功效，也不利于市場對優質產品的篩選和激勵。

再者，標簽標識與消費提示規范性、通俗性不足。部分產品標簽標識復雜難懂，消費提示不夠清晰明確，導致消費者難以理解產品功能、適用人群等關鍵信息，影響消費決策的合理性。同時，違規跨界宣稱問題頻發。一些產品混淆食品與藥品、特醫食品的邊界，進行違規跨界宣傳，誤導消費者，擾亂了正常的市場秩序。

此外，存在功效與成分不匹配、虛假宣稱等情況。少數產品存在概念性添加后虛假宣稱的問題，個別企業借虛假佐證造勢，通過模糊表述誤導消費者，損害了消費者的合法權益和行業的公信力。

對此，陳衛建議，要解決上述問題，一方面，要構建分類分級上市管理體系，另一方面，要完善全鏈條上市后監管體系。

一方面，構建分類分級上市管理體系。依據《中華人民共和國食品安全法》基本原則，按安全風險、產品類別將保健食品劃分為營養合規型、原料目錄型、功能注冊型三類，建立差異化分類分級上市管理體系，實現精準管理、高效審批、規范上市。

推行依標準自主上市的營養合規型保健食品，功能聲稱聚焦營養聲稱與營養成分作用聲稱，嚴格遵循國家標準，突出營養屬性與標準合規性，明確多成分、單方產品的聲稱邊界，杜絕超范圍功效宣稱。實施依技術要求備案的原料目錄型保健食品，產品原料嚴格納入《保健食品原料目錄》，支持行業組織申請完善目錄相關技術指標，由相關部門研究發布或出具指南指導，功能聲稱嚴格按照功能目錄及備案要求執行。實行需注冊批準上市的功能注冊型保健食品，聚焦原料創新、功能創新等高端研究，與備案類產品形成清晰區分。在注冊環節搭建原料管理與產品功能研究發布體系，建立保健食品新原料技術信息集中備案與關聯審評制度，完善原料溯源體系；支持可信數據空間應用，公開臨床研究、真實世界研究結果，為消費者提供清晰可信的產品信息。

另一方面，完善全鏈條上市后監管體系。建立與分類分級管理相適配的上市后監管體系，強化標簽標識、廣告銷售、市場管控等全環節監管，推動部門協同、標準完善、能力提升，營造規范有序的市場環境。

實施分類分級標識管理，三類保健食品沿用原有保健食品專用標識，通過差異化顏色區分產品類型，簡化消費者認知門檻，清晰辨別產品特點與管理類別。構建分類分級廣告及銷售監管機制，結合不同類別產品特點，分別實施自主管理、備案管理、審批管理等差異化監管方式，全面規范廣告宣傳、生產加工、市場經營等行為。健全常態化市場監管體系，嚴格管控功能聲稱，明確非保健食品不得宣稱保健功能；規范網絡銷售管理，建立網絡銷售食品功能聲稱制度，壓實平臺與經營者主體責任；建立常態化監督抽檢機制，強化全流程質量管控；引導行業自律，推動行業協會制定規范標準，督促企業誠信經營。強化跨部門協同聯動，統籌推進食品健康聲稱和保健食品功能聲稱相關工作，開展特殊食品技術聯動研究、專家聯合評審，形成監管合力。持續完善標準技術體系，優化保健食品相關國家標準、技術規范，為改革實施和行業監管提供堅實技術支撐；提升監管隊伍專業素養，加強監管技術手段建設，全面提高監管精準度和執行效能。加強宣傳引導與科普教育，向消費者普及保健食品知識，提升消費者辨別能力和理性消費意識；向企業精準解讀改革政策要求，引導企業合規研發、生產、經營，營造政企協同、社會共治的良好市場環境。