集體土地征收與補償：哪些行為屬于行政復議范圍？

摘要：農村集體土地征收與補償，是一個典型的復雜、多階段的行政行為。尤其是新《土地管理法》《土地管理法實施條例》實施后，農村集體土地征收與補償程序相較以前，作了重大調整。

本文主要研究：現行土地征收與補償程序中，被征收人對相關部門作出的行政行為不服的，能否提起行政復議，以及哪些行為屬于可以復議的行政復議范圍。

一、土地征收與補償程序概述

根據新《土地管理法》《土地管理法實施條例》規定，集體土地征收與補償可以分為以下11個階段：

（1）市、縣政府：發布土地征收預公告→

（2）市、縣政府：開展土地現狀調查→

（3）市、縣政府：開展社會穩定風險評估→

（4）市、縣政府組織有關部門：擬定補償安置方案并公告；多數要求聽證的，應當組織聽證，并修改確定補償安置方案→

（5）市、縣政府組織有關部門：辦理補償登記→

（6）市、縣政府組織有關部門：簽訂補償安置協議→

（7）市、縣政府：向國務院或者省級政府提出土地征收申請（并說明個別未達成補償安置協議情況）→

（8）國務院或者省級政府：批準征地申請→

（9）市、縣政府：發布征收土地公告→

（10）市、縣政府：對個別未達成征地補償安置協議的作出征地補償安置決定→

（11）市、縣政府：責令交出土地，申請人民法院強制執行。

二、土地征收與補償程序中的行政行為可復議性分析

1. 市、縣政府發布土地征收預公告

不屬于行政復議范圍。

理由：依據《行政復議法》第二條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向行政復議機關提出行政復議申請，行政復議機關辦理行政復議案件，適用本法。”之規定，市、縣政府發布土地征收預公告系作出最終征收決定過程中所作出過程性行為，對當事人權利義務不產生影響，因此不屬于行政復議范圍。（2020）最高法行申3098號裁定書亦指出：“縣級人民政府作出的征收土地預公告僅是征收土地的公示公告程序行為，系為征收土地所作的準備性、階段性工作，并未對相對人的權利義務產生實際影響，屬于《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》規定的過程性行為，不具有可訴性。既不屬于行政訴訟的受案范圍，亦不屬于行政復議的受理范圍。”

2.市、縣政府開展土地現狀調查

不屬于行政復議范圍。

理由：“《行政復議法》第二條明確，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，才能向行政復議機關提出行政復議申請。土地現狀調查系征收決定作出前的程序性、階段性行為，不是最終行政決定，不對當事人權利義務產生影響，不屬于行政訴訟的受案范圍，也不屬于行政復議范圍。

3.市、縣政府開展社會穩定風險評估

不屬于行政復議范圍。理由同上所述，不再贅述。

4.市、縣政府組織有關部門確定的補償安置方案

最終確定的補償安置方案屬于復議范圍，但補償安置方案公告行為不屬于復議范圍。

理由：

1）舊《土地管理法》《土地管理法實施條例》時代，征收補償安置方案就屬于可復議范圍。《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法[2011]35號）規定：“被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。”最高院的相關裁判案例也認為：“若當事人對補償標準不服……依《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十三條及國法[2011]35號《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》啟動行政復議程序。”

2）新《土地管理法》及《土地管理法實施條例》時代，刪除了補償安置方案的批準以及補償協調裁決制度，被征收人對補償安置方案不服的，應當允許其通過行政復議程序進行救濟。魏莉華認為：“國務院和省級人民政府在土地征收審批時，不再對市、縣人民政府擬定的征收安置補償方案進行審查，所以如果當事人對征地安置補償方案不服，申請行政復議的，只能向擬定征地補償方案的市、縣人民政府的上一級人民政府提出。”亦肯定了新《土地管理法》下，補償安置方案的可復議性。

3）值得注意的是，補償安置方案公告行為不屬于復議范圍。《土地管理法實施條例》第28條規定，在確定補償安置方案前，市、縣政府組織有關部門擬定補償安置方案并公告，公告不少于30日。該公告行為本身不屬于行政復議范圍。公告后如多數被征地集體成員有異議的，縣級以上地方人民政府應當組織聽證。因此，此時公告的并不是一個直接、最終對被征地人發生法律效力的文件，征地補償方案公告并征求完被征地農村集體經濟組織、農村村民的意見后，才能作為安置補償工作的標準。因此，單就征地補償方案公告而言，不對當事人權利義務產生影響，依據《行政復議法》第二條之規定，不屬于行政復議范圍。

5.補償登記

原則上不屬于復議范圍，特殊情況除外。

理由：

1）《土地管理法》第四十七條第四款規定：“擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。”因此，補償登記行為屬于集體土地征收工作中的過程性行為，體現了土地征收部門對被征收土地面積、位置、權屬情況作出的一個初步認定結果，不具備終結性，單就補償登記行為而言，不對當事人權利義務產生影響，故依據《行政復議法》第二條之規定，不屬于行政復議范圍。

2）但是值得注意的是：如果當事人在土地征收補償登記公告期間對被征收土地的權屬提出異議，但土地征收部門認定土地權屬不歸其所有或對其提出的異議不予理會，未予變更補償登記，因后續的土地征收補償協議或決定亦不會直接送達當事人，這勢必會對當事人的利益產生直接影響，導致當事人的補償安置利益被登記的被征收人獲得。如果此時不允許當事人提起復議，無異于剝奪了其及時救濟的權利，也會直接影響土地征收部門后續作出征收補償安置決定的準確性及合法性，等到征地部門作出最終的補償決定或協議才提起復議，為時已晚。

因此，參考最高院關于過程性行政行為可訴性的觀點：“有時過程行為也可以具有事實上的最終性，并影響公民、法人、其他組織的合法權益，如果堅持讓其等待行政機關作出最終決定后再起訴，則可能使司法救助喪失有利時機，甚至失去意義。”《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》亦有規定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實上終止的除外。”因此，應當承認此種情形下當事人對補償登記行為的可復議性，作為通常標準的一個例外。

6.市、縣政府組織有關部門簽訂補償安置協議

屬于復議范圍。

理由：《行政復議法》第十一條第第一款規定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議……（十三）認為行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議；”因此，對于不依法訂立補償安置協議或認為補償安置協議無效、違法、遺漏法定補償安置內容，或認為補償義務主體未依約履行補償安置協議的，當事人可以提起行政復議。

7-8.市、縣政府向國務院或者省級政府提出土地征收申請，省級政府對土地征收申請的批復

有爭議，現行的主流觀點認為不屬于行政復議范圍

理由：

1）有觀點認為：“土地征收批復一般是由市、縣政府提出申請并逐級上報到省國土廳或國土資源部，由國土資源部門對申請依法作出審查后，代表省政府或國務院作出，即省政府的征地批復是上下級機關之間的請示答復，屬于上級機關向下級機關作出的內部審批行為，批復的內容對行政相對人不直接發生法律效力，批復既不送達被征收人，也不直接發生征收后果，且批準征收后是否以及何時實施征收，仍有待市、縣政府決定。“

這種"內部審批認定”的觀點，在國發〔2015〕27號《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》中還得到了強化：該文件已經明確將“土地征收審查（40）”“農用地轉用審查（39）”，調整為“政府內部審批的事項目錄”，“征地批復”的“內部審批”屬性更加明確。”新《土地管理法實施條例》第30條、第31條規定將“征收土地”權與批準“征收土地申請”權進行了區分……將傳統認為的“征收職權”，在省級政府與市、縣政府內部進行了二次分工：因此可以將省級政府征地批復不再理解為“征地行為”“征收行為”，而視之為對市、縣政府“征地行為”“征收行為”的內部控制，也不再是許可征收，而是內部批準征收。

另外，《最高人民法院辦公廳關于土地征收成片開發方案批復是否屬于行政復議范圍征求意見的復函》（法辦函〔2022〕130號）亦印證這一觀點：“你廳《關于征收土地成片開發方案批復是否屬于行政復議范圍意見的函》收悉。經研究，省級人民政府對下級政府作出的土地征收成片開發批復，系行政機關上下級之間就未來一定區域范圍土地征收開發利用方式的內部審批，對公民、法人和其他組織的合法權益不產生實際影響，不宜納入行政復議范圍。”

2）值得注意的是，最高院過去的司法判例和原法制辦的相關文件一度認可省級政府對土地征收申請批復的可復議性

如（2019）最高法行申8316號裁定認為：“……關于省級人民政府作出的征地批復是否屬于行政復議范圍的問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條、第四十六條的規定，省級人民政府作出批準征收土地的批復后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。因此，在具體征地過程中，省級人民政府的征地批復由下級人民政府予以公告，外化為直接產生征收土地法律效果的“土地征收決定”，對被征收人的權利義務產生實際影響，故該類批復符合《中華人民共和國行政復議法》規定的行政復議范圍。

此外，原國務院法制辦公室國法秘復函[2017]817號《對寧夏回族自治區人民政府法制辦公室<關于省級人民政府土地批復行政復議案件有關問題的請示>的復函》也明確：“根據《中華人民共和國行政復議法》的規定，判斷某一行為是否屬于行政復議范圍，核心在于判斷其是否屬于影響公民、法人或者其他組織合法權益的具體行政行為。省級人民政府作出的征地批復性質上是行政征收決定，是征地審批機關行使征地審批權的具體的、唯一的表現形式，將對被征地農村集體經濟組織和農民的財產權利等合法權益產生實質影響，依法屬于行政復議范圍。因此，案涉《批復》屬于行政復議范圍……”

另外，土地管理部門亦認可省級人民政府批復的可復議性。魏莉華認為：“如果當事人對土地征收的必要性和合理性、土地征收的公共利益以及認為土地征收程序不符合法律規定，申請行政復議的，還是向負責土地征收審批的上一級人們政府申請。”

因此，如將省級人民政府的征地批復認為屬于土地征收決定，那么根據《行政復議法》第十一條第一款：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：……（五）對行政機關作出的征收征用決定及其補償決定不服”，該批復行為就屬于可以復議的范圍。

9.市、縣政府發布征收土地公告

有爭議，一般認為應當納入復議范圍

理由：1）認為應納入行政復議范圍的理由：如前所述，由于國務院或省級政府的征地批復系內部審批行為，因此真正對被征收人權利義務產生影響的，應當是“市、縣政府的征地公告（視其為征地決定、征收行為）”，因此，根據《行政復議法》第十一條第一款，屬于行政復議范圍。

2）認為不應納入復議范圍的理由：根據《土地管理法實施條例》第三十一條：“征收土地申請經依法批準后，縣級以上地方人民政府應當自收到批準文件之日起十五個工作日內在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排。”因此，征收土地公告只是一種單純的公示行為，其目的是將征地批復中載明的內容進行告知發布，其本身并不創設新的權利義務，對被告知人的合法權益不產生實際影響，不具有可復議性。但是，如征地公告在內容上超出征地批復范圍，或者“未批先征”，那么該公告行為就對被征收人的權利義務產生實際影響，應當納入復議范圍。

10.市、縣政府對個別未達成征地補償安置協議的作出征地補償安置決定

屬于行政復議范圍。

理由：《行政復議法》第十一條第一款明確：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：……（五）對行政機關作出的征收征用決定及其補償決定不服。”因此，在補償安置決定已作出的情況下，被征收人如認為補償安置決定違法或者遺漏法定補償安置內容的，可以申請行政復議。

11.市、縣政府作出責令交出土地決定

屬于行政復議范圍。

理由：根據《土地管理法實施條例》第六十二條：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上地方人民政府責令交出土地；拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執行。”因此，從性質上看，“責令交出土地決定”屬于《行政強制法》第五十三條所指的“行政決定”。根據該條規定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”因此，根據《行政復議法》第十一條第一款，責令交地決定作出后，如當事人認為責令交地決定侵犯其合法權益，完全可以申請行政復議。

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