公共產(chǎn)品邊界漂移之一：政府債務擴張的重要原因

（學之智經(jīng)濟原創(chuàng)）

經(jīng)濟社會的發(fā)展往往伴隨著人們對公共產(chǎn)品需求的增加，這會形成公共產(chǎn)品界限漂移現(xiàn)象。政府作為提供公共產(chǎn)品的主體，需要滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共需求，以確保經(jīng)濟運轉和社會穩(wěn)定。由于政府提供公共產(chǎn)品通常是非盈利性的，不能從中獲取收益，因而政府只能依靠財政支出規(guī)模的擴大來提供更多的公共產(chǎn)品。隨著公共產(chǎn)品邊界漂移，財政支出的增長速度將快于經(jīng)濟增速，結果必然造成財政赤字和政府債務的增加。因此，公共產(chǎn)品邊界漂移是政府債務擴張的一個重要原因。

全球性公共產(chǎn)品供給擴大現(xiàn)象

自二戰(zhàn)結束以來，即便局部地區(qū)仍然存在零散的軍事沖突，依然迎來了和平的穩(wěn)定發(fā)展時期。隨著社會發(fā)展進程的加快，經(jīng)濟規(guī)模快速增長，與此同時全球財政支出規(guī)模以更快的速度擴張。財政支出的增長意味著公共部門職能的擴張，幾乎所有國家的政府部門提供公共產(chǎn)品和服務的類目和規(guī)模都在持續(xù)擴大。

在經(jīng)濟和平發(fā)展時期，技術進步和經(jīng)濟增長促進居民收入增加和生活水平提升，人們對公共產(chǎn)品的需求不斷增加。不但原來已經(jīng)存在的公共產(chǎn)品和服務需要擴大規(guī)模，而且越來越多的私有產(chǎn)品逐漸向公共產(chǎn)品轉變，政府需要提供更多的公共產(chǎn)品和服務來滿足人們的需求增長。

2022年全球政府支出36.6萬億美元，是2000年的3.2倍，2000年為11.4萬億美元。2022年發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體的政府支出分別為21.5萬億美元和11.1億美元，分別是2000年的2.2倍和7.2倍。政府支出增長與經(jīng)濟增長緊密相關，2022年發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體GDP總量分別是2000年的2.2倍和6.4倍。由此可見，發(fā)達經(jīng)濟體政府總支出規(guī)模比新興經(jīng)濟體高出93.7%，占全球政府支出的65.9%；但是新興經(jīng)濟體政府支出增長更快。總體而言，政府支出規(guī)模增長速度要快于GDP增長速度。這表明政府提供公共產(chǎn)品的擴張速度要快于經(jīng)濟擴張速度，存在公共產(chǎn)品供給擴大現(xiàn)象。

在主要經(jīng)濟體，政府支出項目主要集中于教育、社保、醫(yī)療、住房四大類。經(jīng)濟發(fā)展水平越高的經(jīng)濟體，這四項支出的人均金額就越高，即公共產(chǎn)品單位密度越大。有的高收入國家，這四項支出合計超過財政支出的70%，有時候達到80%以上。從經(jīng)濟發(fā)展階段來看，越發(fā)達的經(jīng)濟體公共支出占經(jīng)濟的比重越大，尤其是這四項的比重越大。

這很好理解。在教育方面，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，義務教育年限往往越長。發(fā)達國家義務教育普遍在12年甚至更長，一些新興國家為9年，有的欠發(fā)達地區(qū)至今仍未實行義務教育。在社保方面，高收入國家較為健全；發(fā)展中國家相對欠缺，隨著經(jīng)濟發(fā)展將逐漸完善，社保支出增速往往快于經(jīng)濟增速。在醫(yī)療方面，經(jīng)濟水平越高的經(jīng)濟體，醫(yī)療保障通常越全面，在住房方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平的提升，公共性質(zhì)的保障性住房規(guī)模往往趨于擴大。

數(shù)據(jù)來源：國際貨幣基金組織、學之智經(jīng)濟

全球性政府債務擴張現(xiàn)象

在全球性公共產(chǎn)品供給擴大的過程中，全球公共部門債務擴張成為必然，突出表現(xiàn)為政府債務以及杠桿率的持續(xù)增長。觀察全球經(jīng)濟發(fā)展進程，可以發(fā)現(xiàn)政府部門債務擴張具有普遍性。目前，沒有直接進行統(tǒng)計的全球政府債務總額數(shù)據(jù)，但是可以從已有的全球GDP數(shù)據(jù)和政府部門杠桿率計算得到大概的政府債務總額。

根據(jù)國際貨幣基金組織的基礎數(shù)據(jù)，計算得出各年度全球政府債務規(guī)模。截至2022年，全球政府債務總額達到91萬億美元，當年全球GDP略高于100萬億美元，全球政府部門杠桿率為90.9%。2000年全球政府債務為19.4萬億元，此后的22年增長了4.7倍，而同期全球GDP增長了3倍，政府債務增長速度顯著快于經(jīng)濟增長速度。

截至2022年，發(fā)達經(jīng)濟體政府債務規(guī)模為62.7萬億美元，比2000年增加了45.7萬億美元，增長了3.7倍；新興經(jīng)濟體政府債務規(guī)模為27.7萬億元，比2000年增加了25.3萬億美元，增長了11.6倍。在這20多年里，發(fā)達經(jīng)濟體GDP增長了2.2倍，新興經(jīng)濟體GDP增長了6.4倍，均顯著低于各自的政府債務擴張速度。相較而言，新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟增速和債務增速都顯著高于發(fā)達經(jīng)濟體，增長倍數(shù)分別超過發(fā)達經(jīng)濟體4.2倍和近8倍。自2000年到2020年，發(fā)達經(jīng)濟體政府部門杠桿率從64.8%上升到108.7%，新興經(jīng)濟體政府部門杠桿率從41.1%上升到65.3%。2000年以來，發(fā)達經(jīng)濟體占全球政府債務的比重從近88%下降到70%以內(nèi)；新興經(jīng)濟體政府債務占比從近12%上升到30%以上。

整體而言，發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體的政府債務都呈上升趨勢，并且政府債務增速都快于經(jīng)濟增速。發(fā)達經(jīng)濟政府債務規(guī)模大、政府部門杠桿率高；新興經(jīng)濟體政府債務規(guī)模小一些，但增長較快，占全球政府債務的比重逐漸上升。發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體的政府部門杠桿率都在快速上升，發(fā)達經(jīng)濟體政府部門杠桿率要顯著高于新興經(jīng)濟體。

數(shù)據(jù)來源：國際貨幣基金組織、學之智經(jīng)濟

中國的公共產(chǎn)品供給擴大現(xiàn)象

伴隨著經(jīng)濟快速增長，中國的公共產(chǎn)品供給規(guī)模以更快的速度擴大。從2007年到2022年，中國GDP增長了3.5倍，而同期財政支出中的社會保障、交通運輸支出分別增長了5.7、5.3倍。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，社會保障和交通運輸相關的公共供給快速增長，超過了經(jīng)濟增長速度。這樣的變化涵蓋了地域性差異、時間性變化、經(jīng)濟條件影響、管理體制變革等各方面表現(xiàn)形式。在這15年里，交通運輸和社會保障兩項公共產(chǎn)品增長并不同步，表現(xiàn)出不一樣的邊界漂移特征。

通常而言，在經(jīng)濟發(fā)展初期，交通運輸公共產(chǎn)品供給將大幅增加；當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，交通基礎設施已經(jīng)完善，相應的公共產(chǎn)品供給將逐漸趨于穩(wěn)定。在2007-2022年這15年里，前8年交通運輸公共財政支出增長快速，從2007年1915.4億元增長到2015年1.2萬億元，增長了5.5倍，而同期GDP增長了2.6倍。隨著交通基礎設施的逐漸完備，2015年之后的7年里交通運輸公共財政支出不再繼續(xù)增長，基本保持穩(wěn)定在1-1.2萬億元，而同期GDP增長了1.8倍。由此可見，交通運輸公共產(chǎn)品經(jīng)歷了從擴展到穩(wěn)定的轉變，2015年為較為顯著的分界點。

社會保障公共產(chǎn)品表現(xiàn)出不一樣的特征。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障支出增長并未減緩，反而呈現(xiàn)持續(xù)增長勢頭。當經(jīng)濟發(fā)展水平逐漸提升，人們對公共產(chǎn)品的需求和期望也隨之上升，需要政府提供更多社會保障支出。尤其隨著人口老齡化加劇，社會保障等領域的公共產(chǎn)品占財政支出的比重將持續(xù)上升，出現(xiàn)明顯的公共產(chǎn)品邊界漂移現(xiàn)象。2007年社會保障支出5447.2億元，2015年增加到1.9萬億元，這8年里增長了近1.4萬億元；2022年進一步增加到近3.7萬億元，這7年里增長了近1.8萬億元。

數(shù)據(jù)來源：財政部、學之智經(jīng)濟

中國的政府債務擴張現(xiàn)象

隨著公共產(chǎn)品規(guī)模的的擴大和財政支出的快速增長，同全球性政府部門債務擴張一樣，中國的政府債務也成擴張趨勢，政府部門杠桿率也同樣持續(xù)上升。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，公共產(chǎn)品出現(xiàn)漂移現(xiàn)象，財政支出增速快于財政收入增長，財政赤字規(guī)模持續(xù)擴大，其結果就是政府債務的擴張。與此同時，中國還存在大量地方政府隱性債務，這些債務沒有計入財政預算報表之內(nèi)，但仍然是公共部門債務的重要組成部分。

從1978年到2022年，中國的經(jīng)濟規(guī)模從3679億元增長到121萬億元，增長了320多倍。在經(jīng)濟快速增長過程中，財政赤字規(guī)模持續(xù)擴大且快于經(jīng)濟增長速度，1980年代全國公共財政收支口徑的赤字率平均低于0.6%，1990年代上升到1%左右，2000年以來平均高于2.5%，2015年以來高于3%。實際上，財政赤字沒有一個明確的安全線，很多國家赤字高于3%依然沒有出現(xiàn)財政危機。反而財政盈余可能引起更大的風險，長期的財政盈余意味著市場部門處于赤字狀態(tài)，必然導致市場需求萎縮甚至危機和蕭條。這是學之智廣義需求理論提出的一個重要論點，感興趣的朋友可以查閱本公眾號相關文章。

隨著財政赤字的不斷增長，政府債務不可避免地持續(xù)攀升。1984年一般公共總債務才70.7億元，1995年突破1萬億元，2001年突破4萬億元，2008年突破10萬億，2018年突破50萬億元，2022年達到93萬億元。1984年以來公共總債務增長了超過1.3萬倍，顯著高于經(jīng)濟增長倍數(shù)。政府債務占GDP的比重持續(xù)上升，1995年首次超過20%，2015年超過40%，2022年達到76%。這里還未包含地方政府隱性債務，如果算上隱性債務，政府部門債務規(guī)模已經(jīng)超過了GDP。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、學之智經(jīng)濟

分中央和地方債務來看。截至2023年三季度，中央政府杠桿率為22.6%，在全球處于很低的水平，債務余額大約28萬億元，不存在明顯的債務壓力。地方政府顯性債務風險同樣可控，杠桿率處于合理水平。截至2023年三季度，地方政府杠桿率為31.2%，債務余額大約39萬億元。

然而地方政府整體債務壓力不小，主要原因在于隱性債務較重。目前，中國對地方政府隱性債務的內(nèi)涵和邊界存在不同的認識，缺乏統(tǒng)一的界定標準。因此，地方政府的隱性債務規(guī)模沒有準確數(shù)字，大部分機構預測在50-70萬億元左右。隱性債務的來源涵蓋了地方政府融資平臺、國有事業(yè)單位、保障性住房項目、棚戶區(qū)改造項目等，甚至非融資平臺的國有企業(yè)、地方金融機構不良資產(chǎn)、不規(guī)范PPP項目等也可以計入隱性債務。

近幾年，受房地產(chǎn)下行的影響，作為重要還款來源的土地出讓金收入大幅下降，使得地方財政資金吃緊，債務風險得以暴露。為此，去年以來，全國各地積極開展地方債務化解工作，相應的風險逐漸緩解，但仍然沒有解除。未來，需要采取中央政府加杠桿的方式，加大中央對地方政府的轉移支付力度，才能有效化解政府財政壓力。

前不久，黨的二十屆三中全會提出要“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”“不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權的，通過專項轉移支付安排資金”。這表明，下階段財稅體制改革的大方向是讓利于地方，中央將承擔更多的事權和支出責任。這有助于緩解地方財政壓力，促進基層經(jīng)濟增長動能的恢復。未來幾年國債發(fā)行量可能逐漸擴大，其結果必然是中央政府杠桿率上升，同時將有助于拓展國債市場的深度與廣度。

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