中央城市工作會(huì)議 | 《光明日?qǐng)?bào)》刊發(fā)尹稚教授文章：著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系

導(dǎo) 讀

日前召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的城市工作定下了基調(diào)。《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚教授署名評(píng)論文章。特此轉(zhuǎn)載。

來(lái)源：《光明日?qǐng)?bào)》2025年8月1日 11版

尹 稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長(zhǎng)

清華大學(xué)國(guó)家治理與全球治理研究院首席專(zhuān)家

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副監(jiān)事長(zhǎng)

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院創(chuàng)始人、資深顧問(wèn)專(zhuān)家

中央城市工作會(huì)議指出，著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。城市體系是由不同規(guī)模等級(jí)、差異化職能分工和具體空間區(qū)位分布的城市所構(gòu)成的有機(jī)網(wǎng)絡(luò)整體，其發(fā)展水平取決于城市之間的等級(jí)規(guī)模關(guān)系、職能互補(bǔ)關(guān)系、時(shí)空交互關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，是在國(guó)土和區(qū)域尺度上謀篇布局，在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，是持續(xù)優(yōu)化區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、發(fā)展和安全統(tǒng)籌大格局的重要過(guò)程。

提高城市的綜合承載能力，是對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展議題的回應(yīng)，也是在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)籌發(fā)展和安全的必要舉措。

2015年中央城市工作會(huì)議提出“人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”，并提出了“框定總量、限定容量”等要求。近日召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力”，是更加全面科學(xué)理解和尊重城市發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)。城市綜合承載能力既包括資源、生態(tài)環(huán)境的承載力，也包括基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)承載力，反映了城市系統(tǒng)是自然稟賦和人工建設(shè)改良共同構(gòu)成“復(fù)雜巨系統(tǒng)”的特征。

這一概念有閾值性和動(dòng)態(tài)性兩個(gè)特點(diǎn)。前者強(qiáng)調(diào)的是“上限”和“臨界點(diǎn)”，即在不引發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞、資源枯竭和社會(huì)失序的前提下，城市及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施所能支撐的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)強(qiáng)度存在“上限”，突破“臨界點(diǎn)”會(huì)產(chǎn)生近乎不可逆的災(zāi)難性后果；后者則反映了人類(lèi)改造利用資源環(huán)境綜合能力的進(jìn)步、基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高所帶來(lái)的生產(chǎn)力提升，也反映了社會(huì)組織形態(tài)、保障能力乃至制度變革對(duì)人口發(fā)展質(zhì)量和社會(huì)穩(wěn)定的貢獻(xiàn)。資源與生態(tài)環(huán)境承載力是城市體系發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和約束性前提，而基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)承載力的提升與變革則是可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)涵。

未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)所面對(duì)的發(fā)展環(huán)境充滿新的挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系越來(lái)越重要。我國(guó)山地多、平原少，近三分之一國(guó)土屬于難以開(kāi)發(fā)利用，不適宜生活、居住和生產(chǎn)的空間。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)區(qū)與城市化適宜地區(qū)高度重疊，自然資源和環(huán)境稟賦上限不容樂(lè)觀。

在保障生態(tài)安全和糧食安全前提下尋求城市體系發(fā)展，更多需要依靠基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)承載力的提升，在有限的可用資源環(huán)境閾值內(nèi)做文章。既要守好“美麗中國(guó)”的家園，又“把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手上”，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。這就必然要求堅(jiān)持集約高效發(fā)展，提高資源利用效率；堅(jiān)持減排降碳、增藍(lán)擴(kuò)綠，恢復(fù)提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力；堅(jiān)持?jǐn)U充基礎(chǔ)設(shè)施容量，提升運(yùn)行質(zhì)量，強(qiáng)化對(duì)城市運(yùn)行的支撐服務(wù)能力；堅(jiān)持調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大就業(yè)容量、提升財(cái)政能力，為人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供可持續(xù)資源保障；堅(jiān)持大力發(fā)展教育、醫(yī)療為主的高質(zhì)量公共服務(wù)，提升對(duì)人口生活質(zhì)量和社會(huì)穩(wěn)定的保障能力等。

發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，是對(duì)中國(guó)城市區(qū)域協(xié)同發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)效率與人的舒適如何達(dá)成動(dòng)態(tài)平衡的精準(zhǔn)回答。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，從建設(shè)高能級(jí)中心城市、培育現(xiàn)代化都市圈，到引導(dǎo)人口向城市群集中、建設(shè)世界級(jí)城市群，同時(shí)強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系。近日召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議的表述體現(xiàn)了相關(guān)政策的連續(xù)性，增加的“組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”表述，是對(duì)城市發(fā)展格局和形態(tài)更為具體和形象化的描述。“組團(tuán)式”是針對(duì)城市發(fā)展中進(jìn)一步糾正“攤大餅”現(xiàn)象而言的，“網(wǎng)絡(luò)化”則體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中“流動(dòng)性”的強(qiáng)化和“流空間”重要性的提升。

縱觀全球城市發(fā)展史，選擇連綿擴(kuò)張“攤大餅”的方式，還是更具田園化、花園化、公園化特征，城鄉(xiāng)優(yōu)點(diǎn)共融、人與自然關(guān)系更加融洽的組團(tuán)式發(fā)展模式，其實(shí)質(zhì)上是在回答經(jīng)濟(jì)效率與人的舒適如何達(dá)成動(dòng)態(tài)平衡這一重要議題。

從經(jīng)濟(jì)價(jià)值的視角看，效率是永恒的堅(jiān)守。更高的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、更緊密的布局方式、更緊湊的職能聯(lián)系都意味著效率的提升，同心圓式的圈層擴(kuò)張契合各種經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)中有關(guān)效率分析的理論模型。但從宜居的視角看，城市是生活的家園，“詩(shī)意的棲居”也是人民美好生活需要的重要內(nèi)涵。如果放任城市按照自組織形態(tài)發(fā)展，其結(jié)局將是把效率推向極致，在享受高效率的同時(shí)忍受擁擠和資源擠兌產(chǎn)生的焦慮，這就是“大城市病”的由來(lái)。反之，如果放縱對(duì)舒適的追求，也會(huì)帶來(lái)更大資源消耗、更高的發(fā)展成本浪費(fèi)和非理性運(yùn)營(yíng)成本支出。

現(xiàn)代化人民城市的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，就是要通過(guò)政策調(diào)控、規(guī)劃引領(lǐng)、建設(shè)形態(tài)選擇和運(yùn)營(yíng)方式優(yōu)化，達(dá)成效率和舒適的動(dòng)態(tài)平衡。要保護(hù)好生態(tài)優(yōu)先的綠色基底，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草與城市空間的優(yōu)化耦合，以藍(lán)綠空間對(duì)城市組團(tuán)的穿插滲透來(lái)創(chuàng)造碳匯體系，應(yīng)對(duì)極端氣候，實(shí)現(xiàn)碳匯和韌性雙重提升。增強(qiáng)藍(lán)綠空間可達(dá)性，更好服務(wù)于居民公共活動(dòng)，也推動(dòng)生態(tài)服務(wù)價(jià)值外溢，催生綠色金融、生態(tài)旅游、教育文創(chuàng)等新經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三重場(chǎng)景的有機(jī)融合。

網(wǎng)絡(luò)化是城市體系職能組合和組團(tuán)式城市高效舒適運(yùn)轉(zhuǎn)的另一必備條件。城市發(fā)展的區(qū)域協(xié)同和組團(tuán)式形態(tài)，與現(xiàn)代化進(jìn)程帶來(lái)的要素流動(dòng)性提升和“流空間”重要性上升相伴。實(shí)現(xiàn)以中心城市為核心，與其他大中小城市、小城鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)村進(jìn)行信息、能量和物質(zhì)交換，是防止社會(huì)失序、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、治愈“大城市病”的過(guò)程。要在舒適的環(huán)境中保有足夠的效率，就需要網(wǎng)絡(luò)化的強(qiáng)化。中國(guó)幾十年來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，大大降低了信息、能量、物質(zhì)、人才在各尺度上交互的成本，使得現(xiàn)實(shí)社會(huì)和虛擬社會(huì)中的“流空間”建設(shè)達(dá)到了國(guó)際領(lǐng)先水平。

組團(tuán)式發(fā)展重塑了人與自然的關(guān)系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化；網(wǎng)絡(luò)化則解決了流動(dòng)性增加帶來(lái)的緊密時(shí)空關(guān)系建立問(wèn)題，在更大空間范圍內(nèi)達(dá)成更為豐富的多種職能“同城化”效果。因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通推動(dòng)“空間鄰近”效應(yīng)，強(qiáng)化大中小城市、小城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)之間的專(zhuān)業(yè)化、特色化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人口、資源、文化等多方面的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。推進(jìn)高質(zhì)量公共服務(wù)的“同城化”共享，促進(jìn)跨地域、跨人群的待遇均等，既推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，也促使居民實(shí)現(xiàn)“跨城如同城”和“城鄉(xiāng)雙棲”的高品質(zhì)生活。

分類(lèi)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是對(duì)穩(wěn)住城鎮(zhèn)化基本盤(pán)、補(bǔ)足短板的深刻認(rèn)識(shí)，也是推動(dòng)縣城差異化發(fā)展的科學(xué)選擇。

城鎮(zhèn)化的成本由政府、企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)。目前我國(guó)收入水平?jīng)Q定了在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的選擇中，縣城仍是多數(shù)人的首選。縣城或者縣級(jí)治理單元城市就是中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本盤(pán)，這個(gè)基本盤(pán)的動(dòng)態(tài)特征十分明顯，青壯年時(shí)“人往高處走”、中老年后“落葉歸根”，都會(huì)對(duì)人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，致使縣城職能反映出人生“驛站”特征，即常住量大、永居性低、流動(dòng)性突出。這個(gè)特征導(dǎo)致此類(lèi)中小城市規(guī)劃建設(shè)中往往存在前瞻性不足、“過(guò)客”心態(tài)等問(wèn)題，也使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等需要長(zhǎng)周期經(jīng)濟(jì)測(cè)算的支撐系統(tǒng)依賴(lài)上級(jí)政府投入，自身動(dòng)力往往不足。這也是將縣城作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板重點(diǎn)的初衷。

中央城市工作會(huì)議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“分類(lèi)推進(jìn)”，突出了縣城發(fā)展的關(guān)鍵之處，其原因在于縣級(jí)治理單元的高度差異化，這反映在空間尺度、人口規(guī)模、區(qū)位和主體功能等方面。我國(guó)轄區(qū)面積大的縣超過(guò)20萬(wàn)平方公里，面積小的縣不到90平方公里；人口多的縣接近250萬(wàn)人，人口少的縣不足萬(wàn)人；區(qū)位得天獨(dú)厚的縣高速公路、高速鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口俱全，偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣尚存不通高速之處。主體功能差異來(lái)自國(guó)家功能需求，有的縣國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)區(qū)幾乎占縣域全部，有的縣作為農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，首要任務(wù)是保證國(guó)家糧食安全和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有的縣級(jí)市在城市發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)，可謂“富可敵省”。用“一把尺子”衡量縣城發(fā)展、考核縣級(jí)干部無(wú)疑不夠科學(xué)，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化、治理的復(fù)合測(cè)度中，把準(zhǔn)一個(gè)縣的定位和特征進(jìn)行分類(lèi)施策考核，才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。這是把縣城作為城鎮(zhèn)化重要載體，尋求特色化、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展道路的重點(diǎn)。

縣城也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的中樞，鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源相當(dāng)一部分在城市。從保障性和市場(chǎng)化結(jié)合為城市提供“菜籃子”“米袋子”，到融入城市主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈、消費(fèi)鏈等鏈群關(guān)系，都可以看到新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著密切的有機(jī)聯(lián)系和強(qiáng)烈的融合需求。在解決從鄉(xiāng)到城的人口流動(dòng)問(wèn)題，打通了絕大部分政策渠道之后，需要聚焦從城到鄉(xiāng)的流動(dòng)渠道暢通，而縣城是中轉(zhuǎn)站、中樞，這個(gè)樞紐強(qiáng)化得好才會(huì)有城鄉(xiāng)融合更廣闊的前景。

總之，一個(gè)現(xiàn)代化、日益優(yōu)化的城市體系是等級(jí)規(guī)模合理完備，公共服務(wù)覆蓋充分，職能分工提質(zhì)增效，空間分布更加均衡，互聯(lián)互通更加順暢的網(wǎng)絡(luò)整體。新征程上，要更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力提高城市工作的系統(tǒng)性、城市發(fā)展的持續(xù)性，推動(dòng)城市在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

封面圖/圖片｜光明日?qǐng)?bào)版面