對信訪回復不服能否申請行政復議？實務中的界限與例外

我在司法局的朋友經常聯系我，“看，又有人拿著你們回復的處理意見書來申請復議了”。

之前我寫過多篇文章分析對信訪回復不服為何不可以提起行政訴訟，根本原因是信訪回復并不會對信訪人權利義務造成實質性調整，換句話說，信訪回復的過程不屬于具體行政行為，未對申請人的合法權益造成影響，不具有可訴性。

可訴性和可復議性是緊密聯系的。同理，當信訪人拿著信訪處理意見書去申請行政復議，極大可能是司法局工作人員不會收下申請材料，而是引導申請人繼續申請復查、復核。

今天來分析下信訪回復的可復議性。

一、行政復議的受理要件有哪些？

行政復議的核心功能在于解決行政爭議，而信訪同樣承擔著化解行政爭議的角色（其余的勞動爭議、合同糾紛先放一邊）。然而，一項行為是否屬于行政復議的受理范圍，需從以下三個要素進行判斷：

1.是否屬于具體行政行為

具體行政行為指行政機關針對特定對象作出的、影響其權益的決定或措施。信訪回復本質上是對信訪事項的書面反饋，其內容通常是對原有行政行為的說明或解釋，并不會創設新的權利義務。正如12345政務熱線的回復一樣，信訪回復更多是一種程序性記錄，告訴你某某事項已經處理到哪一步了，后期準備如何繼續去做，而不是能夠改變當事人權益的行政行為。

2. 是否影響合法權益

行政復議所保護的“合法權益”，一般指現行法律體系所明確保障的人身權、財產權等。許多信訪事項屬于政策咨詢、歷史遺留問題或缺乏法律依據的訴求，甚至部分屬于“無理訴求”。根據《信訪工作條例》第三十二條的規定，只有“事實清楚，符合法律、法規、規章或其他有關規定”的訴求才會被支持。如果信訪事項本身不屬于法定權益范疇，自然無法進入復議程序。

3. 是否具有決定性

行政復議機關需能夠通過復議決定在法律上徹底解決爭議。而信訪本身被定位為“補充性救濟渠道”，主要用于處理無法導入訴訟、復議等法定程序的問題，例如政策調整引發的矛盾、歷史遺留問題等。這些問題缺少法律依據，本身就不在行政復議的法定管轄范圍內，復議機關缺乏作出實體裁決的依據。

二、例外情形：哪種信訪回復可能進入復議程序？

盡管多數信訪回復不具備可復議性，但在以下兩種情形中，信訪人仍有可能啟動復議程序：

1. 行政機關不履行信訪回復職責

如果行政機關應當作出信訪回復卻未履行，例如不予受理、拒絕對職責范圍內事項作出答復等，則可能構成行政不作為。此時，信訪人可就“不履行法定職責”申請行政復議。

案例：在“浙江省公安廳行政復議決定書（浙公復決字〔2007〕2號）”中，復議機關認定溫州市公安局未對信訪人的投訴作出任何回復，構成行政不作為，并支持了信訪人的復議請求。此類情形中，復議的客體并非信訪回復的內容，而是行政機關是否履行了程序性義務。

2. 信訪與復議程序的競合

《信訪工作條例》第三十一條第四款規定，對于可以通過行政復議解決的申訴求決類事項，應引導當事人先進入復議程序。此時，信訪制度與行政復議制度形成互補關系。

實踐中，部分行政爭議因超過法定期限或其他程序障礙無法進入復議或訴訟程序，轉而流向信訪。行政機關在接收此類信訪時，負有“法律闡明義務”，即應向當事人說明其是否仍享有復議或訴訟權利，并引導其選擇適當的救濟途徑。如果行政機關未履行該義務，導致當事人喪失救濟機會，則可能成為復議審查的對象。

三、復議不受理決定是否可訴？

如果信訪人對“不履行信訪職責”申請行政復議，而復議機關作出不予受理決定，該決定是否可訴？

此類決定雖不涉及信訪事項的實體內容，但直接關涉當事人在行政救濟中的程序性權利，應屬于行政訴訟的受案范圍。法院在審理時，不應僅因案件涉及信訪就簡單排除司法審查，而應重點審查該決定是否影響了當事人的合法權益，是否符合《行政訴訟法》的受案標準。

所以，總體來看，和信訪可訴性一樣，信訪回復在絕大多數情況下不具備可復議性，因其不屬于具體行政行為，且不直接改變當事人的權利義務。然而，在行政機關不履行信訪職責，或信訪與復議程序發生競合時，當事人仍可能通過行政復議尋求救濟。