關于企業國有資產無償劃轉法律問題的實務探析

本文作者：樊利濤 劉暢

在現有國有資產監管規則體系內，企業國有資產的流轉一般分為企業國有資產的有償交易和企業國有資產的無償劃轉兩種方式，其中企業國有資產的有償交易，是基于《企業國有資產交易監督管理辦法》（國務院國資委、財政部第32號令）為核心的國有資產交易規范體系，以交易對價為核心的一種國有資產流轉方式，強調交易的公開、公正和價格公允，旨在保障國有資產的保值增值。企業國有資產的無償劃轉（簡稱“無償劃轉”），則是基于國有資產的行政管理以及國有企業內部管理需要，以無任何交易對價為特征的一種國有資產流轉方式，多發生在國有企業的內部改制、重組中，其程序相比企業國有資產的有償交易而言雖較為簡單，但在實際操作中同樣面臨著不可忽視的合規問題，例如，無償劃轉適用哪些主體之間、哪些國有資產可以實施無償劃轉、是否需要評估、是否需要進場交易，以及需要哪些具體的操作步驟等。為此，本文具體分析論述如下：

一、無償劃轉的規則體系

目前，無償劃轉所適用的規則體系，主要包括兩個部分，一是以無償劃轉為內容的專門性規則，二是其他國資規則中的無償劃轉條款。

（一）以無償劃轉為內容的專門性規則

主要包括《關于企業國有資產辦理無償劃轉手續的規定》（財管字〔1999〕301號）、《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》（國資發產權〔2005〕239號）、《企業國有產權無償劃轉工作指引》（國資發產權〔2009〕25號）。其中《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》（國資發產權〔2005〕239號）是無償劃轉規則體系的核心文件。

（二）其他國資規則中的無償劃轉條款

主要包括《關于促進企業國有產權流轉有關事項的通知》（國資發產權〔2014〕95號）第三條，《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》（國資發產權規〔2022〕39號）第五條，《上市公司國有股權監督管理辦法》（2018年5月16日36號令）第二條、第七條以及第五章、《關于進一步明確非上市股份有限公司國有股權管理有關事項的通知》（國資廳產權〔2018〕760號）第二條等。

二、無償劃轉的適用主體

在實踐中，無償劃轉涉及的首要問題是，哪些國有企業主體之間可以實施無償劃轉？對此，我們從國資規則的具體表述上匯總分析如下：

三、無償劃轉的資產范圍

《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》（國資發產權〔2005〕239號）第二條：“本辦法所稱企業國有產權無償劃轉，是指企業國有產權在政府機構、事業單位、國有獨資企業、國有獨資公司之間的無償轉移。國有獨資公司作為劃入或劃出一方的，應當符合《中華人民共和國公司法》的有關規定。”第二十一條：“企業實物資產等無償劃轉參照本辦法執行。”

同時，根據國資委官網網站“互動交流”中的“政務咨詢”欄目的檢索結果，國資委2025年7月11日對“關于《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》第二十一條相關問題的咨詢”的解答中認為：“根據《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》（國資發產權〔2005〕239號），債權、無形資產（土地使用權）等可以參照開展無償劃轉，同時應當遵守相關法律法規及行業監管部門規定。”

根據上述規定以及國資委的官方解答，可以用來實施無償劃轉的資產范圍具體包括企業國有產權、實物資產、債權、無形資產（土地使用權）等。

四、無償劃轉是否需要評估？是否需要進場？

（一）無需對所劃轉的資產進行評估

《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》第九條：“劃轉雙方應當組織被劃轉企業按照有關規定開展審計或清產核資，以中介機構出具的審計報告或經劃出方國資監管機構批準的清產核資結果作為企業國有產權無償劃轉的依據。”同時，根據國資委官網網站“互動交流”中的“政務咨詢”欄目的檢索結果，國資委2020年11月4日對“國有資產無償劃轉是否需要審計與評估？”的解答中認為：“根據《關于印發〈企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法〉的通知》（國資發產權〔2005〕239號）規定，劃轉雙方應當組織被劃轉企業按照有關規定開展審計或清產核資，以中介機構出具的審計報告或經劃出方國資監管機構批準的清產核資結果作為企業國有產權無償劃轉的依據。”因此，無償劃轉可將中介機構出具的審計報告或經劃出方國資監管機構批準的清產核資結果為依據，無需對所劃轉的資產開展評估。

（二）無需進場交易

《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》第十條規定，劃轉雙方協商一致后，應當簽訂企業國有產權無償劃轉協議。同時，第十一條規定：“劃轉雙方應當依據相關批復文件及劃轉協議，進行賬務調整，按規定辦理產權登記等手續。”由上可知，無償劃轉是通過非公開協議方式所實施，是以國資的行政管理和國有企業內部管理需要為驅動，不遵循市場機制，并無交易對價，無需進行進場交易。

五、無償劃轉的操作步驟

根據《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》第二章“企業國有產權無償劃轉的程序”“企業國有產權無償劃轉的批準”相關規定，無償劃轉應當按照下述步驟實施：

（一）開展可行性研究

無償劃轉應當開展可行性研究，編寫可行性論證報告，這是無償劃轉實施的首要步驟。可行性論證報告一般應載明：被劃轉企業所處行業情況及國家有關法律法規、產業政策規定；被劃轉企業主業情況及與劃入、劃出方企業主業和發展規劃的關系；被劃轉企業的財務狀況及或有負債情況；被劃轉企業的人員情況；劃入方對被劃轉企業的重組方案，包括投入計劃、資金來源、效益預測及風險對策等；其他需要說明的情況等。

（二）履行內部決策程序

在完成上述可行性研究報告后，如具備可行性，劃轉雙方應當完成各自的內部決策程序。例如，劃入方（劃出方）為國有獨資企業的，應當由總經理辦公會議審議；已設立董事會的，由董事會審議。劃入方（劃出方）為國有獨資公司的，應當由董事會審議；尚未設立董事會的，由總經理辦公會議審議。所涉及的職工分流安置事項，應當經被劃轉企業職工代表大會審議通過。

（三）通知債權人，制定債務處置方案

在無償劃轉過程中，劃出方應當就無償劃轉事項通知債權人，并制訂相應的債務處置方案。在實踐中，通知債權人，制定債務處置方案的環節，往往被國有企業實施無償劃轉時所忽視，可能導致在后續履行外部批準程序時發生障礙。

（四）開展審計或清產核資

正如前所述，無償劃轉無需評估、無需進場交易，但是劃轉雙方應當組織被劃轉企業按照有關規定開展審計或清產核資，并以中介機構出具的審計報告或經劃出方國資監管機構批準的清產核資結果作為企業國有產權無償劃轉的依據。其中需要注意的是，在實踐中，國有企業如采取清產核資方式實施無償劃轉的，應當將清產核資的結果提交劃出方的國資監管機構批準。

（五）簽訂無償劃轉協議

在完成審計或清產核資后，劃轉雙方經協商，應最終簽訂無償劃轉協議。無償劃轉協議屬于經批準生效的合同，其經簽署后并非立即生效，需按照《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》的規定履行批準手續。協議內容應包括：劃入劃出雙方的名稱與住所；被劃轉企業的基本情況；被劃轉企業國有產權數額及劃轉基準日；被劃轉企業涉及的職工分流安置方案；被劃轉企業涉及的債權、債務（包括拖欠職工債務）以及或有負債的處理方案；劃轉雙方的違約責任；糾紛的解決方式；協議生效條件；劃轉雙方認為必要的其他條款等。

（六）履行外部批準程序

在完成審計或清產核資后，以及簽署無償劃轉協議后，劃轉雙方應當根據《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》第十二條至第十五條，確定所實施的無償劃轉事項應當提交的具體外部審批機構（例如，國資監管機構、國家出資企業），并將無償劃轉事項（包括申請文件、內部決議、可行性論證報告、無償劃轉協議、審計報告或經批準的清產核資報告、債務處置方案、職代會的職工分流安置決議等）提交該外部審批機構予以審查、批準。

（七）賬務調整和變更登記

無償劃轉協議經簽署和完成審批后，劃轉雙方應當依據相關批復文件及無償劃轉協議的約定，進行賬務調整，按規定依法辦理相關變更登記手續，例如，股權變更的工商登記、業務許可資質的變更登記、不動產產權證的變更登記等。