專訪聶輝華（下）：沒有試錯空間，就難有真正的創新

學人簡介：聶輝華，江西省崇仁縣人，中國人民大學經濟學博士，美國哈佛大學經濟學系博士后。現為中國人民大學經濟學院教授、博士生導師。他主要研究組織經濟學，在Review of Economics & Statistics、Journal of Development Economics、《中國社會科學》《經濟研究》《經濟學》（季刊）、《管理世界》和《世界經濟》等國內外一流學術刊物上發表了幾十篇論文。他出版了財經類暢銷書《跟〈西游記〉學創業——一本人人都要讀的管理秘籍》《一切皆契約：真實世界中的博弈與決策》和《基層中國的運行邏輯》，在“看理想”APP上講授《不完美世界的博弈：契約經濟學35講》，在B站（嗶哩嗶哩視頻網站）上講授《基層中國的運行邏輯》和《基層干部生態圖景》。

采訪人：學人Scholar志愿者王琦負責，趙逸軒、張匯元、陳詩浣、董雪桐共同參與完成。

04

好的治理要調動主體參與、因地制宜

學人：鄉村振興是近年來的熱點議題，但實踐中常出現 “政府推動多、村民參與少” 的現象，農民的主體性和參與感不足。您認為要實現真正的鄉村振興，體制機制層面需要哪些關鍵改進？

聶輝華：這確實是核心問題。很多討論鄉村振興的學者和政策制定者，往往忽略了農民的真實訴求。周其仁教授曾指出一個關鍵矛盾：農民名義上是土地的主人，卻幾乎沒有種植選擇權、銷售渠道權和定價權。鄉村振興的核心是讓農民成為主體，而實現這一點的前提，是給基層和農民更多自主權。

另一個重要瓶頸是資本下鄉的限制。我們現在的政策更多是 “允許人從農村流出，卻不允許資本自由流入”，核心顧慮在于資本剝奪農民利益、引發土地兼并和勞資沖突。但這種擔心或許可以通過制度設計來化解，而非簡單禁止。比如，為什么不能在部分地區試點 “土地集體入股” 模式？讓農民把具象的土地所有權，轉化為抽象的、不可買賣但可終身分紅的股份，企業則獲得土地的經營使用權。這種制度設計既保障了農民的長期收益，也能為資本提供足夠的經營空間。我去重慶調研時，當地分管農業的領導就對這種模式很感興趣，這類探索完全可以大膽嘗試。

當前的治理邏輯存在一個矛盾：我們明明承認人口向城市轉移是長期趨勢，卻仍在農村進行大量低效的政府基礎設施投資。相比之下，私人資本會基于成本收益核算做決策，能避免資源浪費。當然，“土地兼并”會帶來一些問題，也有歷史教訓，但不能因噎廢食——通過合理的制度設計平衡農民權益與資本活力，才是可持續之道。在經濟轉型的關鍵時期，這類現實問題值得我們拋開顧慮，從經濟效益和治理效率的角度深入討論。

中國國家治理的核心經驗就是“自上而下”的頂層設計與“自下而上”的“摸石頭過河”相結合。但近十年來，“摸石頭過河”的實踐越來越少，這不利于地方發揮自主創新精神，也抑制了基層的積極性與主動性。沒有試錯空間，就難有真正的創新，這對鄉村振興和地方發展都是一種制約。

學人：醫院、學校等事業單位既有專業屬性，又需強調“講政治”。實踐中，這兩個目標可能存在張力，影響治理效能。行政邏輯與專業邏輯之間的關系是什么？

聶輝華：這個問題不能簡單概括，核心矛盾在于：政府往往將事業單位視為“政府機構的派生”，把行政邏輯和政治邏輯直接套用到事業單位，但兩者的運行邏輯本質不同。根據契約理論，不同的組織需要不同的治理結構，不能相互替代。市場有市場的邏輯，企業有企業的邏輯，事業單位也有其專業邏輯。

之所以存在這個問題，根本原因是中國的等級化治理結構。盡管事業單位在法律層面是獨立主體，但實際上都嵌入在政府主導的等級體系中——政府領導事業單位，事業單位內部也分行政級別。既然政府擁有領導權，就有能力將自身的行政規則和政治邏輯貫徹到事業單位；上級事業單位也能將意志傳遞給下級。不理解這種等級體制，就很難解釋很多體制內的運行規則。行政邏輯之所以能覆蓋專業邏輯，本質上是等級權力結構的延伸。

當政府過度強調政治和行政邏輯時，就會抑制事業單位的活力。比如高校是科研和教學機構，卻被用純粹的行政方式管理：普通教師的護照被統一上收、離開城市需要報備，這些規定完全忽略了科研工作的流動性和自主性。這種“一刀切”的行政化管理，違背了激勵原理和治理規律——設立不同類型的機構，本意就是因為它們的功能和邏輯不同，若用同一套行政邏輯貫穿所有部門，區分機構的意義也就不存在了。

有些機構需要強行政化，有些需要弱行政化，還有些需要去行政化。比如政府部門的核心職能是公共管理，行政化是必要的；但高校、醫院的核心是專業服務，過度行政化只會降低效率、扼殺創新。

學人：AI等數字技術理論上能處理瑣碎工作、為基層減負，而大型平臺也已深度參與公共治理。請問數字技術對“上下同治”的治理框架會產生怎樣的影響？技術賦能下的“上下同治”該如何實現？

聶輝華：數字技術本身是中性工具，效果取決于使用者的目的。從減負角度看，它的潛力巨大。過去層層填報的紙質表格，現在數字化后一張表就能搞定。但現實中很多基層人員仍在 “重復填表”，核心問題是技術被異化為 “控制工具”。上級嘗到了“留痕管理”“精細化管理” 的甜頭，通過數字技術不斷增加填表、統計等要求，最終讓技術變成了形式主義的載體。這不是技術的問題，而是治理理念的偏差——技術應該服務于治理效率，而非強化層級控制。

數字技術對治理模式的影響，會呈現兩個不可逆轉的趨勢：扁平化與沙漏型結構。

首先是扁平化。中國是全世界獨一無二的五級政府（中央、省、市、縣、鄉），這一架構的形成源于過去的信息不對稱、幅員遼闊和地區差異。但數字技術讓上級能更快速、更精準地獲取基層信息，中間層級的信息傳遞功能被大幅削弱，五級政府不會是常態，未來可能向四級甚至三級精簡。從現實來看，80% 的受訪者認為最應該被虛化的是市一級，縣一級是基層治理結構最完善的層級，省一級因地域遼闊仍需保留，鄉鎮則可適當虛化。

其次是沙漏型結構。扁平化不是簡單的層級減少，而是權力和責任的重新分配：頂層負責戰略決策，基層直接對接群眾、承擔具體事權，兩者的重要性都會提升；而中間層級承擔的多是例行性、上傳下達的工作，容易被 AI 替代，其權重會相對下降。這和 AI 對收入分配的 “極化效應” 類似 —— 決策層的創造性工作、執行層的靈活性工作難以被替代，中間層的程序性工作則面臨被技術替代的壓力。

聶輝華著作《基層中國的運行邏輯》，上海人民出版社，2025年10月出版

學人：大型平臺已深度參與公共治理，這對基層治理會產生哪些具體影響？

聶輝華：這確實是一個前沿的問題。平臺企業已經成為數字時代的 “新型組織”，甚至可以稱之為 “第二政府”—— 除了外交、國防等核心主權職能，它們幾乎參與了所有公共事務的治理。疫情期間，支付寶、微信的健康碼能支撐起龐大人口的健康管理，這在全世界都是罕見的，足以說明平臺的公共治理價值。

但平臺的定位需要明確：它不再是純粹的私人企業，而應成為“公共企業”，承擔相應的公共職能。既然涉及公共利益，就必須建立“共同治理”機制。不僅要有政府監管，更要讓普通民眾等利益相關者參與到平臺治理中。2024 年諾貝爾經濟學獎得主阿西莫格魯就提出，要 “馴服人工智能”，關鍵是讓普通公民參與監管，避免企業僅從 “替代勞動力” 的角度使用技術，導致大規模失業。

平臺治理也面臨同樣問題：我們不能只要求平臺承擔公共職能，卻不給公眾參與監管的渠道。當前平臺的“內卷式競爭”之所以缺乏社會制約，核心是社會層面的議價能力不足，而根源在于政策制定中沒有為利益相關者留出參與空間。比如近期電動車新國標將最高時速限制在 25 公里，這不僅影響外賣員的工作效率，也會讓消費者等待時間延長，但政策制定過程中，消費者和外賣員的聲音幾乎沒有被聽到。

治理的本意就是 “多元主體共同參與”，否則就只是“統治”。我們喊了很多年“國家治理現代化”，但如果忽略了“治理”與“統治”的本質區別，前者是多元共治，后者是單向管控。僅僅換個概念，治理體制不可能真正現代化。“治理”（governance）一詞最早源于經濟學，威廉姆森等學者提出的 “治理”，核心是不同契約主體平等參與、共同降低交易費用的過程，這與行政主導的 “統治” 邏輯完全不同。我之前寫過一篇論文《從管制型國家到治理型國家》，核心就是強調這種邏輯轉變的重要性。

奧利弗·伊頓·威廉姆森（Oliver Eaton Williamson，1932年9月27日—2020年5月21日），美國經濟學家，加利福尼亞大學柏克萊分校教授，2009年諾貝爾經濟學獎獲得者

05

走出書齋，體悟真實世界的治理邏輯

學人：您在書中提到，您小時候是農村放牛娃，現在是一位大學教授，還是江西省撫州市在京博士服務團團長。您成長中經歷了多種身份的變化，但一直對基層治理關注頗多。請問在不同的身份視角下，您對基層治理邏輯的理解有什么樣的變化？

聶輝華：要說起變化，我想舉個很有意思的例子——“駐京辦”。它早期的職能是為地方領導迎來送往，但是現在“駐京辦”主要干兩件事情：一是招商引資，二是招才引智。也就是招項目、招人才，這在過去根本不是它的主要任務。所以，從這個變化里，我們可以看出地方發展的壓力越來越大，對人才的需求越來越強，面臨的競爭越來越激烈。

2024年8月1日《公平競爭審查條例》正式生效，我們國家搞“全國統一大市場”，這要求地方招商引資時不允許使用土地優惠或者稅收優惠政策。這對于中西部不發達的地區來說壓力是空前的。比如我老家江西，沒有特別的資源優勢，又沒有明顯的產業基礎，又不能使用土地優惠和稅收優惠，那怎么能夠順利的招商引資呢？最近老家的官員和“駐京辦”官員都提到了發展的壓力問題。基層很不容易，要多理解基層的官員，基層現在面臨壓力是空前的。有一些地方難以給事業單位的人發足額的工資，至少是績效很難足額發，經常被扣點，這已經是一個非常典型的財政壓力的表現。地方政府財政壓力大，就有很多事情沒法做。以前是經濟上行期，地方政府干得熱火朝天，現在就很難了。現在招商難，稅收又在下降，人口又在減少，那怎么辦？壓力很大。

比如說基層經常加班，經常發文件，但就是看不到稅收在增收，看不到人均 GDP 在增長，看不到重大項目在增加。上面心知肚明，但也沒辦法，你不犯錯誤、不出亂子就不錯了。我們去調研的時候發現，有的地方連續三年每年的財政收入比上年減少20%。可以想象，這樣的地方維持運轉會變得很困難。但這樣的例子在現實中有很多。所以，回到我前面的問題，如果不對地方進行功能分區、不從發展型政府轉向服務型政府，我覺得很多地方真的很難再撐下去，這是國家目前面臨的重大的挑戰。

很多學者坐在書齋里，離“前線”太遠了，他感受不到基層的這些壓力，因為他自己不愁吃、不愁喝，工資有保障。我想借這個機會，呼吁大家多多關注基層！這個問題背后最大的治理邏輯，就是我所說的：政府一定要從發展型政府向服務型政府轉變，或者至少是過渡。有些地區要以公共服務為主，有些地區要以經濟發展為主。不做這樣的區分，這個問題會越來越嚴重，解決起來會很難。

學人：這么多年來，您除了做公眾號、在 B 站開課，還寫了一些通俗性的經濟學讀物。您做這些事情，似乎是在弘揚這樣一個理念：要面對真實世界的經濟學。那么請問，對于當下學習經濟學以及公共管理相關專業的年輕人，您認為怎么樣避免“黑板上的經濟學”，培養洞察真實問題的能力？能否分享一兩個您調研中印象深刻的故事？

聶輝華：要避免“黑板上的經濟學”最重要的就是深入真實世界，多調研、多學習、多請教。我雖然是研究政治經濟學，但凡涉及官場或者企業的研究，我一定會向官員或者企業主請教，絕對不會寫完就拿去投稿。為什么？因為我擔心犯了基本的常識錯誤，或者我講的邏輯可能是錯的。當然，不是所有的人都有這樣的渠道。可是這樣的渠道總是慢慢建立的，你總會慢慢地認識一些朋友，以及你的同學、親戚總有在企業界的，可以向他們多請教嘛。

但我們現在面臨的問題是什么？青年教師和青年學生的發表文章壓力太大！如果一件事情競爭壓力太大，一定會扭曲激勵的。比如，為了發表而寫“短平快”的文章，甚至不惜數據造假、編故事。我經常說，現在經濟學界很多人流行的研究模式是這樣的：弄一個所謂的大數據，做100個回歸分析，挑10個顯著的，然后拿其中一個編成一個性感的故事，最后9個做穩健性檢驗，最后再思考背后的邏輯是什么、背后的機制是什么……他覺得能自圓其說就行，編輯也不懂，讀者也不懂。總之，這些文章都是他們自己看，甚至除了編輯、作者、審稿人，就沒有第四個人看了，這是很悲哀的事情。

但這樣的情況短期內很難改變，因為這已經使得很多人變成了這套評價體制的既得利益者。那些人靠寫快速發表的文章評到了職稱，評到了人才項目，拿到了科研項目，很快又當上了行政領導，他就會繼續強化這套體制。我覺得短期內很難改變，這是很悲哀的事情。但是，這個問題確實很重要。

聶輝華B站的主頁，粉絲數達73.4萬

我可以分享一個我自己調研的案例。“十八大”之后我去一個地方調研，我一開始很擔心，因為以前每一屆政府都會要求勤儉節約、打擊公款吃喝。但我想這次會不會也是一陣風？但調研中我發現，很多基層干部尤其歡迎“八項規定”。我就很納悶：不讓他們吃喝，不是損害他們的既得利益嗎？但是有一個干部跟我說，以前應酬太多，有時候一晚上要三次，太傷身體，他自己不愿意，他家屬更不愿意，但是他沒辦法。現在有了“八項規定”，就不必找借口了，因為大家都不用這樣干，他就沒有壓力了。他現在吃東西十分講究健康，你知道他吃什么嗎？吃糠！他覺得這樣很健康，人馬上瘦下來了。你想，如果我不做調研，根本想不到領導干部會吃糠！

第二個案例，我們經常去企業調研，我們想知道企業的產量，你直接問是問不出來的。這時候，很多人會讓企業填表，我給你發個問卷，你給我說一下今年多少產量、多少銷售額、多少利潤……這些數據很可能都是假的。那我們怎么獲取數據？我讀碩士時候去廣東一個企業調研，當地的一個官員告訴我們說，他們是這樣做的：他們自己去工廠看，首先這個工廠有多少個車間、有多少條流水線，然后找其中一條流水線，在那待個半天或者一天，一天按八個小時算，算每小時生產多少，再算一下一天是多少，一周按六天來算，一個月大概按24天來算，這樣一年按11個月來算……最終大致就能算出產量是多少。你看，人家有這種土方法。有時候土方法管用，我們現在拿到數據就自以為是，這導致很多人覺得做調研其實挺簡單的。其實根本不是這樣的，我們繞過了很多數據背后的邏輯。這些數據的真實性，都值得質疑。

其實，做社會科學研究需要很廣泛的知識背景，需要很高的情商。舉個例子，很多人打車時，一上車就開始看手機。我一般打車就會問司機：最近收入怎么樣？哪些地方、什么時候活多？甚至有時我還會問一下，如果今天這個天氣不好，很多人打車，然后你很早就實現了今天的收入目標，請問你是接著干，還是提前回家？這些涉及行為經濟學里面的參照點效應。舉這個例子，是想說明其實生活處處是學問，但是你需要有動力、有興趣深入真實世界，真的走“群眾路線”，而不是浮在紙面上。

有時候你在出租車上和司機閑聊，你不需要預測什么問題，這屬于非結構化訪談。你可以隨便聊，并不是你想問什么問題就一定是朝你這個方向去問，因為聊著聊著你會發現新的問題。不帶問題，不帶立場，但不帶偏見，你需要敏銳地發現問題，這很重要。尤其在 AI 時代，將來解決問題的功能都交給AI了，人最重要的功能是問問題。可是我們現在的學生問題在于哪里？我們很多人不會問問題，比如說上課的時候我問學生有什么問題嗎？沒一個人吭聲，他們不會提問題，才是真正的問題。

學人：最近幾年出現了“考公熱”，2026年國考共有371.8萬人通過資格審查，比去年增加30萬人。大家似乎也比較看重警察之類的“鐵飯碗”。您在書中也用了大量的篇幅，討論職業發展方面的內容，包括哪些職位含權量比較高等。對于想做公務員的年輕人來說，看您的這本書是會有一些知識上的收獲的。您寫這本書，包括您在B站開設的課程，對擇業中的青年人來說可能會有什么收獲？

聶輝華：我這本書一開始并不是想寫給考公的人。我是研究制度經濟學的，我想讓更多的人理解制度運行的邏輯。這本書是講基層治理的，所以更想讓大家理解體制是怎么運轉的。很多人一輩子跟體制打交道——不管是在體制內還是在體制外，但絕大多數人其實不了解體制。但事實上又沒有一本教科書告訴你體制是如何運作的，或者只是介紹一些零碎的知識。所以我才在 B 站上開了這門課，后來又寫了這本書。當然，考公的人看我的書也可以獲得一些有益的知識。比如說，既然你選擇進入公務員系統，那起碼應該知道這個體系是怎么運轉的？將來怎么升遷，往哪個方向努力呢？在這里，我有幾點建議供大家參考，雖然它不一定準確。

第一點，大家一定要有一種等級制的視角。體制內的資源不是按照價格來配置的，而是按照等級來配置的。如果你不能理解這一點，就不應該進入體制，因為你會受挫。在市場環境，你可以跟老板討價還價，但在政府部門，你很難跟你的領導討價還價。這是因為政府部門的治理邏輯，跟市場化的企業部門是不一樣的，它有嚴格的等級制。

第二點，我建議年輕人把所有的選擇分為兩類，一類是可逆的，一類是不可逆的。可逆的選擇，是說這個事情早做晚做都可以，比如讀博士，你可以現在一口氣讀下來，也可以工作幾年后再讀。不可逆的一類就比較多了，比如健康是不可逆的，不能說我掙了錢之后再來保重身體，對不起，嘿，到時候你可能有錢沒命了。

某些職業選擇在一定程度上也是不可逆的。比如，如果你畢業后先去公務員部門，干了一段時間后想出來，那你可以去事業單位；去了事業單位后，你還可以去企業。但很少看到有人，如果先去民營企業干得不爽，所以又去了事業單位、去了政府部門的。我們很少看到這樣的案例，因為這是不可逆的。明白這點對你的職業軌道選擇非常重要。一定要盡可能選擇可逆的軌道，而不要選擇不可逆的軌道，不要相信逆襲的童話——在未來這樣的概率會越來越低的。

第三點，具體到公務員考試中的選擇。我的建議是，在做選擇時先選城市，再選部門，最后再挑崗位。這就有點符合我前面講的可逆和不可逆原則。為什么？因為城市很重要。你要是去了一個收縮型城市，就算考上了公務員，將來也可能會被下崗、分流；你如果去了一個增長型城市，工資就有了保障，發展空間也大，不行的話，還可以再從大城市去中等城市、小城市。但你不能指望從一個小城市逆襲去大城市，這也違背了可逆、不可逆原則。所以，城市很重要。

選了城市之后，再選一個你感興趣的、合適的部門，最后才是選崗位。部門為什么比崗位重要？因為部門是平臺，崗位是技能，你的技能有沒有價值，很大程度取決于你所在的平臺。舉個例子，同樣是照相，你可以去照相館照相，也可以去交警部門照相。在交警部門，就算照相技術不好，照一張就值200塊錢（因為一張罰單是200塊）；如果是在照相館，照得不好顧客就不給錢了。所以，一樣的技術，因為所在的部門不一樣，平臺不一樣，價值就不一樣。這也是不可逆的。

第四點，不是所有人都適合當公務員，恰恰相反，絕大多數人根本不適合當公務員。因為在一個嚴格的等級制體系下當公務員，你需要特別能夠忍辱負重，有特別高的情商，而絕大多數人根本就沒有很高的情商，我情商也不高，我也不適合當公務員。我這里說的情商高，是指嘴巴緊、腦子靈、耳朵尖、眼睛快、腿勤，等等。而一般的年輕人，有幾個能做到這些呢？所以，我想說的是，不要迷信，不要盲從。這么多人熱衷公務員考試，是因為它成本比較低，可以裸考。它類似于抽彩，考中了就上岸了，沒考中該怎么找工作還怎么找工作。所以也不用認為，這么多人考公就代表有這么多人想為人民服務，那只是因為這是一個準備成本比較低的職業選擇。但考公本身也是很有意思的一件事，它就像古代的科舉一樣，并不需要所有人都能高中，只要身邊有少數人中舉了、改變命運了，就會給社會帶來希望。

為什么中國對考試如此熱衷？因為在一定程度上，考試奠定了政權的合法性。自古以來都是這樣，這很重要，很多人忽略這點。在這個意義上講，考試已經是政治正確的問題了。為什么這么多人認同體制？因為自隋唐以來，就開始采用科舉取士的方法。這相當于重建了一種政權合法性來源，這是很多研究政治學的人所忽略的。我們會討論選舉、宗教或者繼承帶來了合法性，但是忘了考試也能帶來合法性。當然，我的觀點不一定對。