CSIS文章：美國公海采礦的風險

來源：CSIS（美國戰略與國際問題研究中心）

作者：Harrison Prétat等

編譯：觀海局

由于擔心過度依賴中國供應，美國關鍵礦產的需求激增。為此，美國已采取措施，確保獲得海底豐富的礦產資源。鑒于國際海底管理局（ISA）框架下的海底采礦國際談判陷入僵局，美國推動依據國內法律快速推進深海采礦的努力，得到了渴望開采礦產的私營企業的支持。但如果美國不謹慎行事，其進軍深海采礦的舉動會破壞《聯合國海洋法公約》（UNCLOS），并為其他國家提供機會，甚至重塑海洋規則。

根據《聯合國海洋法公約》第十一部分和1994年一項旨在規范國際水域海底礦產相關活動的實施協定而設立的國際海底管理局（ISA），其年度會議于2025年7月25日在牙買加金斯頓閉幕，但成果寥寥。盡管各方壓力不斷增加，要求最終敲定一項允許商業開采的海底采礦規章，但國際海底管理局理事會再次未能達成共識，最早也要到2026年才能通過該規章。造成延誤的原因不僅在于官僚機構的惰性，也在于一些原則性的反對：38個國家已宣布支持暫停海底采礦，要求等待對環境影響進行進一步研究。

當世界其他國家還在爭論不休時，特朗普政府正依據美國《深海海底硬礦產資源法》（DSHMRA）采取措施，在公海進行采礦活動。該法案于1980年通過，早于《聯合國海洋法公約》談判結束，自1984年以來一直未被啟用。1984年，美國在太平洋富含礦產的克拉里昂-克利珀頓海域發放了四份勘探許可證。

國際海底管理局（ISA）的僵局促使私營企業與美國攜手合作。2025年4月，唐納德·特朗普總統簽署了“釋放美國近海關鍵礦產和資源”的行政命令幾天后，加拿大金屬公司（TMC）根據美國法律申請了克拉里昂-克利珀頓礦區的兩份勘探許可證和全球首個商業開采許可證。TMC此前已作為瑙魯和湯加許可證持有者的行業合作伙伴，在ISA框架下運營多年，包括2022年在克拉里昂-克利珀頓礦區成功進行采礦試驗。如今，TMC轉向美國市場。6月，全球領先的有色金屬精煉企業韓國鋅業收購了TMC 公司5%的股份，并宣布計劃在美國建廠共同開發金屬礦物。7月，持有剩余兩塊1984年美國許可證區域的洛克希德·馬丁公司表示，正在與多家礦業公司洽談，以啟動商業開采。

問 題

但無論特朗普政府采取何種方式，美國在公海單方面采礦都將帶來嚴重風險。

僅憑美國法律授權在國際水域開采海底礦產將違反《聯合國海洋法公約》，并使該公約的公海采礦制度陷入危機。如果華盛頓能夠證明其無需國際海底管理局（ISA）批準即可進行開采，那么渴望開采的成員國將缺乏等待ISA批準的動力。隨著ISA被放棄，各國又無法明確主張對公海區域的專屬開采權，關于誰應被允許在何處開采的爭端將會激增。

這種崩潰將導致更重要的次生后果：它將削弱國際法和美國在海洋問題上的主導能力。

《聯合國海洋法公約》及其在美國倡導下發揮的作用至關重要。然而，在公海進行海底采礦活動，公然違反《聯合國海洋法公約》，將會徹底破壞這種局面。如果華盛頓公然違反《聯合國海洋法公約》第十一部分，那么美國呼吁其他國家遵守就毫無意義。

其他選項

這種情況并非不可避免，而且在采礦作業開始之前還有很長一段時間，這給了美國政府時間去考慮破壞性較小的海底采礦途徑。

美國應優先勘探和開采其大陸架內的關鍵礦產資源。美國內政部海洋能源管理局正在開展多個與這些區域關鍵礦產勘探相關的項目，根據《聯合國海洋法公約》，這些礦產的開采權完全歸美國所有。這些工作應得到大力推進，因為在其海洋權益范圍內開采礦產資源是美國遵守國際法并確保供應穩定性的最佳選擇。

美國和庫克群島2025年宣布在庫克群島專屬經濟區內開展海底采礦合作，其益處之一在于避免牽涉國際海底管理局。但鑒于庫克群島也在探索與中國的采礦合作，美庫協議的成效和持久性仍有待觀察。

美國在公海采礦風險更大。如果華盛頓繞過國際海底管理局（ISA）開始采礦，它將單方面開發“人類共同遺產”，從而違反《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的核心原則。但如果特朗普政府執意推進此事，將其作業限制在洛克希德·馬丁公司持有的1984年許可證區域內，或許能減少相關風險。這些許可證是在其他國家加入《聯合國海洋法公約》之前，以及1994年修正案最終確定海底采礦制度之前頒發的，這或許能為那些希望避免危機的國家提供一些空間，允許它們將美國的活動視為一次性例外。

然而，令人擔憂的是，最糟糕的情況似乎最接近現實：美國政府可能正著手在國際海底管理局（ISA）已授權的區域內發放采礦許可證。這似乎正是TMC公司的意圖，因為它已經與ISA的贊助方瑙魯達成協議，如果采礦活動在美國的許可下獲得批準，TMC公司將支付高達5.15億美元的款項。如果美國接管ISA已直接授權的區域，那么，ISA的危機將不可避免。

海底礦產資源在建立穩健的稀土供應鏈方面具有巨大潛力。但開發利用不應以破壞美國竭力維護的基于規則的海洋秩序為代價。華盛頓應權衡各種選擇，并盡一切努力避免在海底采礦過程中損害國際法。

文章來源：CSIS，2025年8月26日，內容有刪減。

作者Harrison Prétat是CSIS亞洲海事透明倡議副主任和研究員。Monica Sato是CSIS亞洲海事透明倡議的研究助理。

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