貿易救濟規則動態｜特朗普2.0經貿政策之十一

原創：WTO法律研究中心 來源：中國政法大學WTO法律研究中心

編者按

當前，多邊貿易體制正在面臨前所未有的嚴峻挑戰，重構國際貿易規則已經成為各方關注的焦點。一些國家在多邊層面提出WTO改革建議的同時，在區域貿易協定談判中不斷納入新規則，并在國內層面持續修改立法和實踐做法，以實現其利益訴求最大化，形成規則重構的互補之勢。基于這一背景，在相關部門大力支持和推動下，我們推出《貿易救濟規則動態》（曾用名《貿易救濟規則動態半月刊》），旨在及時收集和發布與貿易救濟規則有關的重要信息，包括多邊和區域規則、貿易爭端解決、國外法律法規及其實施、反傾銷與反補貼以及保障措施調查等，供相關機構和人員參考。

專刊：特朗普2.0經貿政策之十一

本期導讀：

專欄一：新經貿政策

一、美國推遲一年執行對部分木材產品232關稅的上調措施。2025年12月31日，特朗普簽署公告——《對美國木材、原木及其衍生品進口之調整措施的修訂》，對木材、原木及其衍生品232關稅措施進行調整，決定推遲一年（即從2027年1月1日起）將針對某些軟裝木制產品進口加征的25%關稅提高到30%，以及將針對廚房柜和梳妝臺進口加征的25%關稅提高到50%，除非某些貿易伙伴與美國達成協議。

二、特朗普要求實施全美統一人工智能政策以提高競爭力。2025年12月11日，特朗普簽署第14365號行政令——《確保人工智能實施統一的國家政策框架》，稱美國將致力于建立負擔最小的AI國家統一政策框架，以維持和提高美國在全球AI領域的領導地位。行政令提出了具體要求：一是盡快成立“人工智能訴訟工作組”，負責起訴與上述政策目標不一致的各州AI法律；二是美國商務部應當發布評估報告，以便對與聯邦AI政策目標相沖突的州AI法律進行識別；三是禁止與聯邦AI政策不一致的州申請支持AI發展的聯邦資金；四是聯邦通信委員會應評估是否有必要將聯邦層面的通報和披露要求適用于AI模型。五是聯邦貿易委員會應當發布禁止將不公平和欺騙性行為用于AI模型的政策聲明。六是總統AI和加密貨幣特別顧問、總統科學技術助理應共同起草關于建立聯邦統一的AI政策框架的立法建議。

三、特朗普簽署備忘錄布局美國參與6G全球競賽。2025年12月19日，特朗普簽署《贏得6G競賽》總統備忘錄，稱美國必須在全球6G發展中占主導地位，應采取相應措施以實現該目標。備忘錄要求商務部通信與信息助理部長對無線電頻段進行研究，以確定哪些無線電頻段可以重新分配給商業用途，以便其用于6G發展。國務卿應當通過外交渠道，加強在相關國際組織的合作，以確保上述目標的實現。

四、美國將芬太尼指定為大規模殺傷性武器并要求采取措施。2025年12月15日，特朗普發布第14367號行政令——《將芬太尼指定為大規模殺傷性武器》，稱非法芬太尼對美國構成嚴重威脅。為保護美國和美國國民，指定非法芬太尼及其核心前體化學品為大規模殺傷性武器。司法部長應當立即對芬太尼販運活動進行調查和起訴；國務卿和財政部長應當對參與或支持非法芬太尼及其核心前體化學品制造、分銷和銷售的相關資產和金融機構采取適當措施；戰爭部長和司法部長應當確定基于非法芬太尼帶來的威脅及其對美國的影響，是否需要戰爭部向司法部提供相關資源和支持；戰爭部長應當更新關于武裝部隊應對本土化學品事件的所有指令，以便將非法芬太尼帶來的威脅考慮在內；國土安全部長應當使用與大規模殺傷性武器和防擴散威脅有關的情報，識別與芬太尼走私相關的網絡。

專欄二：301新措施

五、美國宣布對華半導體政策采取301新關稅措施。2025年12月22日，美國貿易代表辦公室發布《措施公告：中國與半導體產業主導地位有關的法律、政策和做法》，認定中國在半導體產業的法律、政策和做法存在《1974年貿易法》第301條所述可采取措施的情形，即存在不合理性并對美國商業造成負擔和限制，故決定對中國半導體產品在先前301關稅基礎上進一步加征關稅。其中在從2025年12月23日開始的第一階段，對中國半導體加征的關稅稅率為0%；第二階段自2027年6月23日起18個月內，逐步提高到屆時公布的更高稅率。

六、美國宣布對尼加拉瓜人權等問題采取301關稅措施。2025年12月10日，美國貿易代表辦公室根據《1974年貿易法》第301條的規定發布《措施公告：尼加拉瓜與勞工權利、人權和基本自由、法治有關的法律、政策和做法》，認定尼加拉瓜的相關法律、政策和做法不合理，并對美國商業造成負擔或限制，決定采取301措施：自2026年1月1日起對所有非《多米尼加共和國-中美洲-美國自由貿易協定》（CAFTA-DR）來源的尼加拉瓜商品逐步加征為期兩年的301關稅，其中從2026年1月1日起的第一階段加征關稅稅率為零；第二階段從2027年1月1日起加征的關稅將提高到10%；第三階段從2028年1月1日起提高到15%。如果尼加拉瓜在解決這些問題上無實質進展，USTR有權調整上述時間表和稅率。

專欄三：WTO改革

七、美國向世貿組織總理事會提交WTO改革提案。世貿組織第十四屆部長級會議召開在即，美國政府于2025年12月15日向WTO總理事會提交《美國關于WTO改革的通訊文件》，認為世貿組織如果不在核心領域進行切實改進，將繼續被邊緣化。美國認為應在以下方面進行改革：（1）決策機制：應允許部分成員在世貿組織框架下達成諸邊協定，其他成員可在未來加入。（2）特殊和差別待遇（SDT）的享受資格：有必要保留SDT，但應限制其利用資格，尤其是應限制貿易大國獲得該資格。（3）公平競爭環境：對不履行透明度義務的成員加重責任。（4）最惠國待遇原則：無法適應當今需要，應當允許成員之間締結對等協議，即使其不適用于所有世貿組織成員。（5）世貿組織秘書處的作用：已越權，秘書處工作應透明、客觀、中立、財政紀律嚴明，并根據各成員指示行事。（6）基本安全：是否屬于基本安全問題應由各成員判斷而非爭端解決機構。（7）世貿組織不是解決四大問題的適當場所：貿易不平衡；產能過剩和生產過度集中；經濟安全；供應鏈韌性。

八、世貿組織前副總干事Alan Wm. Wolff批評美國政府取消最惠國待遇原則等WTO改革提案。2025年12月19日，美國知名智庫“彼得森國際經濟研究所”（PIIE）發布世貿組織前副總干事Alan Wm. Wolff的評論——《特朗普提出的WTO改革建議：部分是好的，部分則不然》，認為特朗普政府提出的取消最惠國待遇原則、基本安全和經濟安全問題自判和不可訴以及世貿組織不是解決貿易失衡、產能過剩和生產過度集中、供應鏈韌性等問題的最佳平臺等改革建議是錯誤的。各成員不應在世貿組織之外解決與貿易有關的問題或者以單邊措施進行應對。美國在世界貿易體系的建立過程中發揮了關鍵作用，當下更不應回避在世貿組織框架下處理影響世界貿易的最棘手問題，而是應當通過美國創建的多邊貿易體系積極尋找解決方案。

目 錄

七、美國向世貿組織總理事會提交WTO改革提案

專欄一：新經貿政策

一、美國推遲一年執行對部分木材產品232關稅的上調措施

二、特朗普要求實施全美統一人工智能政策以提高競爭力

三、特朗普簽署備忘錄布局美國參與6G全球競賽

四、美國將芬太尼指定為大規模殺傷性武器并要求采取措施

專欄二：301新措施

五、美國宣布對華半導體政策采取301新關稅措施

六、美國宣布對尼加拉瓜人權等問題采取301關稅措施

專欄三：美國在WTO的改革提案

八、世貿組織前副總干事Alan Wm. Wolff批評美國政府取消最惠國待遇原則等WTO改革提案

專欄一：新經貿政策

一、美國推遲一年執行對部分木材產品232關稅的上調措施

2025年12月31日，特朗普簽署公告——《對美國木材、原木及其衍生品進口之調整措施的修訂》，決定推遲一年（即從2027年1月1日起）將針對某些軟裝木制產品進口加征的25%關稅提高到30%，以及將針對廚房柜和梳妝臺進口加征的25%關稅提高到50%，除非某些貿易伙伴與美國達成協議。白宮稱，美國將繼續與貿易伙伴進行談判，以解決木材產品進口中的貿易對等和國家安全問題。

（一）修訂背景

公告稱，2025年7月1日，美國商務部長根據《1962年貿易擴展法》第232條的規定向特朗普提交關于木材、原木及其衍生品進口對美國國家安全之影響的調查報告。該報告認定木材、原木及其衍生品進口已對美國國家安全構成損害威脅，并建議根據第232條的規定對木材、原木及其衍生品進口采取調整措施，以確保此類進口不會威脅美國國家安全。2025年9月29日，特朗普簽署第10976號公告（《調整美國木材、原木及其衍生品進口》），同意木材、原木及其衍生品進口已對美國國家安全構成損害威脅的調查結論，并決定從2025年10月14日起采取232措施以調整木材、原木及其衍生品進口，使其進口不再威脅美國國家安全。該公告還指示美國貿易代表（USTR）在與國務卿和其他官員磋商后，與相關國家和地區就可能達成的協議進行談判或者繼續進行已啟動的協議談判，以解決木材、原木及其衍生品進口對美國國家安全帶來的威脅，并定期通報談判進展和結果。

根據第10976號公告，美國對某些軟木和木材進口加征10%從價關稅，對某些軟裝木制產品、廚房柜和梳妝臺進口加征25%從價關稅。此后又決定從2026年1月1日起，將針對某些軟裝木制產品進口加征的25%關稅提高到30%，將針對廚房柜和梳妝臺進口加征的25%關稅提高到50%。如果某些國家和地區與美國達成了解決木材、原木及其衍生品進口對美國國家安全之威脅的協議，美國將對其調整加征的上述關稅。

根據USTR的通報，美國正在與多個國家和地區進行談判，以解決木材、原木及其衍生品進口對美國國家安全的威脅。這些談判有必要繼續進行，同時也有必要將針對軟裝木制家具、廚房柜和梳妝臺進口加征關稅的2026年升級安排推遲一年執行，此舉將有助于提高協議的談判成效，以解決美國國家安全威脅。但是根據第10976號公告對木材、原木及其衍生品加征的232關稅將繼續執行。

（二）修訂措施

基于上述情況，特朗普決定對加征232關稅的第10976號公告進行修訂，延長關稅升級的執行日。即從2027年1月1日起，將針對某些軟裝木制產品進口加征的25%關稅提高到30%，將針對廚房柜和梳妝臺進口加征的25%關稅提高到50%，除非某些國家和地區與美國達成了協議以解決木材、原木及其衍生品進口對美國國家安全的損害威脅。

該公告要求USTR在與國務卿和其他官員協商后，推動相關國家和地區與美國進行協議談判或者繼續進行協議談判，以解決木材、原木及其衍生品進口帶來的美國國家安全威脅，并及時通報談判進展和結果。USTR應在第10976號公告發布之日起180天內提供相關信息。

公告：《對美國木材、原木及其衍生品進口之調整措施的修訂》，https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/12/amendments-to-adjusting-imports-of-timber-lumber-and-their-derivative-products-into-the-united-states/

二、特朗普要求實施全美統一人工智能政策以提高競爭力

2025年12月11日，特朗普簽署第14365號行政令——《確保人工智能實施統一的國家政策框架》，稱美國將致力于建立負擔最小的AI國家統一政策框架，以維持和提高美國在全球AI領域的領導地位。行政令要求盡快成立“人工智能訴訟工作組”負責起訴與上述政策目標不一致的各州AI法律，美國商務部應發布評估報告以便對與聯邦AI政策目標相沖突的州AI法律進行識別，并禁止此類州申請聯邦資金支持AI發展。白宮稱，此舉旨在防止美國AI創新受到因各州法律規定差異導致的昂貴合規成本影響。

（一）發布目的

行政令指出，美國在人工智能（AI）領域取得領導地位將有助于美國國家安全和經濟安全，并在多領域占據主導地位。2025年1月23日，特朗普發布第14179號行政令（《消除妨礙美國在人工智能領域領導地位的障礙》），撤銷了拜登簽發的AI令，并指示相關機構消除妨礙美國實現AI領導地位的障礙。這些機構正在積極推進該目標，包括修訂現有監管規定以消除障礙，并鼓勵各行業采用AI應用程序。上述進展給美國民眾帶來了巨大利益，并在全美范圍內推動了數萬億美元投資。但是美國仍然處于AI技術革命早期階段，仍在與競爭對手爭奪AI主導地位。

要想取得成功，美國AI公司必須在擺脫繁瑣監管要求的情況下進行自由創新。但是各州進行的過度監管，阻礙了上述目標的實現。一是各州的自行監管將形成全美50種不同監管體系，合規經營將變得更加困難，尤其對初創企業而言。二是各州法律越來越多地要求相關實體在模型中嵌入意識形態偏見。例如，科羅拉多州頒布了一項禁止算法歧視的新規定，該規定可能導致AI模型產生錯誤結果。三是各州規定有時會超出本州管轄范圍而進行不恰當的監管，進而干預了州際貿易。因此，聯邦政府有必要與國會合作，制定對AI企業而言負擔最小的國家統一標準，而不是讓企業執行50個政策不一致的各州標準。國家統一標準將禁止實施與其相沖突的各州法律，并充分保護兒童，防止過度審查，尊重著作權，保護社區。完善的AI國家統一框架可以確保美國贏得AI競賽。但是在統一的AI國家標準建立之前，有必要采取相關措施阻止各州出臺繁瑣和過度監管的政策法律，以避免扼殺創新。

（二）主要規定

1.政策目標。美國將致力于建立負擔最小的AI國家統一政策框架，以維持和提高美國在全球AI領域的領導地位。

2.設立“人工智能訴訟工作組”。司法部長應當在該行政令發布之日起30天內成立“人工智能訴訟工作組”，負責起訴與上述政策目標不一致的各州AI法律。工作組應當與AI和加密貨幣特別顧問、總統科學和技術助理、總統經濟政策助理、總統助理、總統法律顧問就有起訴必要的特定州的AI法律進行磋商。

3.對各州AI法律進行評估。商務部長應在該行政令發布之日起90天內，在AI和加密貨幣特別顧問、總統經濟政策助理、總統科學技術助理、總統助理和總統法律顧問的協助下，發布評估報告，識別和認定與該行政令所述政策目標相沖突和負擔過重的州AI法律以及應提交給“人工智能訴訟工作組”予以起訴的州法律，包括應當識別出要求AI模型改變其真實輸出的州法律或者可能迫使AI開發者或部署者以違反憲法第一修正案或憲法其他條款的方式披露或報告相關信息的州法律，以及與該行政令所述政策目標一致、有助于AI創新的州法律。

4.對州政府申請聯邦資金的限制。商務部長應自該行政令發布之日起90天內發布政策通知，明確規定各州在寬帶公平接入與部署（BEAD）計劃下獲得資金的條件，AI立法設定過度負擔的州不得獲得相關資金。行政部門和機構應當在與AI和加密貨幣特別顧問進行協商的基礎上，評估其撥款項目，并確定是否可以將此類撥款條件設定為：申請資金的相關州并未頒布與聯邦法規沖突的AI法律，或者要求相關州承諾在收到資金期間將不得執行此類法律。

5.聯邦通報和披露標準的適用。聯邦通信委員會主席應當在評估報告發布之日起90天內，在與AI和加密貨幣特別顧問協商的基礎上啟動相關程序，以確定是否有必要采用適用于AI模型的聯邦層面的報告和披露標準。

6.禁止AI模型欺騙性做法的聯邦規定與州法關系。聯邦貿易委員會主席應當在該行政令發布之日起90天內，在與AI和加密貨幣特別顧問協商基礎上，發布禁止將不公平和欺騙性行為或做法用于AI模型的政策聲明，并要求存在修改AI模型真實輸出的州，明確在哪些情況下要優先遵守聯邦法律。

7.聯邦統一立法。總統AI和加密貨幣特別顧問、總統科學技術助理應當共同起草一項關于建立聯邦統一的AI政策框架的立法建議，并且該項立法應當優先于與聯邦AI政策沖突的各州AI法律。

第14365號行政令——《確保人工智能實施統一的國家政策框架》，https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/12/eliminating-state-law-obstruction-of-national-artificial-intelligence-policy/

三、特朗普簽署備忘錄布局美國參與6G全球競賽

2025年12月19日，特朗普簽署《贏得6G競賽》（Winning The 6G Race）總統備忘錄，稱美國必須在全球6G發展中占主導地位，應采取必要措施以實現該目標。備忘錄要求商務部通信與信息助理部長對無線電頻段進行研究，以確定哪些無線電頻段可以通過拍賣方式重新分配給商業用途，以便其用于6G發展。國務卿應當通過外交渠道加強在相關國際組織的合作以確保上述目標的實現。白宮稱，此舉主要是為美國AI產業發展提供黃金段的無線電頻譜。

（一）發布目的

備忘錄指出，下一代移動通信網絡（6G）將成為美國國家安全、外交政策和經濟繁榮的基礎。這項技術將在人工智能、機器人技術和植入式技術等新興技術發展和應用中發揮關鍵作用。6G還將提供更快、更具韌性、更安全的通信網絡，可用于國家安全和公共安全目的。

美國將致力于引領全球6G發展。為實現該政策目標，必須采取必要措施，包括在國際標準組織（其在6G發展中發揮關鍵作用）中確保美國利益以及確定可用于協調6G國際網絡的無線電頻段。美國政府今年對多個頻段進行了研究，以確定聯邦的哪些無線電頻段可以重新分配給商業用途使其用于6G發展，同時又不影響在這些頻段內執行的國家安全任務。

（二）主要規定

1.7.125-7.4 GHz無線電頻段的重新分配。商務部通信與信息助理部長應當在與總統經濟政策助理、總統科學和技術助理磋商后立即進行研究，在與聯邦相關運營機構（經營7.125-7.4 GHz的無線電波頻）協商后，確定如何將受影響的系統重新分配到其他頻段（包括7.4-8.4GHz）。

自該備忘錄簽發之日起12個月內，助理部長應當通過總統經濟政策助理、總統科學和技術助理、總統國家安全事務助理向總統提交研究結果，包括過渡成本和時間表。助理部長提交的研究結果還應說明此類系統的重新分配不會實質性損害戰爭部長和國防情報局確定的7.125-7.4 GHz頻段內的國家安全任務或電網運行。

上述規定不適用于助理部長指定的用于衛星遙測上行鏈路和無線電天文學的固定地理位置上的系統。

2.7.125-7.4 GHz頻段頻譜的重新指定。根據《大而美法案法》的規定，助理部長應當立即確定7.125-7.4 GHz頻段的頻譜頻率，用于重新分配給全功率商業許可用途。

3.2.69-2.9 GHz和4.4-4.94 GHz用于商業用途的可能。根據《大而美法案法》的規定，助理部長應當立即啟動對2.69-2.9 GHz和4.4-4.94 GHz頻段的研究，以確定這些頻段的部分頻段是否可以重新分配，以便用于全功率商業許可用途。

4.外交手段的推動。國務卿應當在與總統經濟政策助理、總統科學和技術助理、助理部長、聯邦通信委員會主席以及其他官員協調后，通過外交渠道推進該備忘錄確定的目標，包括建立行業和外國合作伙伴聯盟以支持美國在國際電信聯盟世界無線電通信大會上對相關問題的立場。

《贏得6G 競賽備忘錄》，https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/12/national-security-presidential-memorandum-nspm-8-0bda/

四、美國將芬太尼指定為大規模殺傷性武器并要求采取措施

2025年12月15日，特朗普發布第14367號行政令——《將芬太尼指定為大規模殺傷性武器》，稱非法芬太尼對美國國家安全構成嚴重威脅，因此指定非法芬太尼及其核心前體化學品為大規模殺傷性武器。司法部、國務院、財政部、戰爭部、國土安全部等機構應采取措施，打擊非法芬太尼制造和銷售網絡。白宮稱，將非法芬太尼指定為大規模殺傷性武器可以確保聯邦政府全力以赴協調并動員所有力量，應對芬太尼作為致命化學武器帶來的威脅。

（一）發布背景

行政令稱，非法芬太尼更加接近于化學武器而非毒品，2毫克這樣一個幾乎無法檢測到的微量（相當于10到15粒食鹽）就構成致死劑量，目前已有數十萬美國人因芬太尼過量死亡。

芬太尼的制造和分銷主要由有組織的犯罪網絡進行，對美國國家安全造成了威脅，助長了美國所在西半球和邊境地區的非法行為。外國恐怖組織和販毒集團通過生產和銷售芬太尼，為其從事暗殺、恐怖和叛亂活動提供了大量資金，損害了美國國家安全和國民福祉。在美國，負責分銷芬太尼的兩個主要販毒集團為了爭奪土地和保護其運營爆發了武裝沖突，導致大規模暴力活動和死亡，其威脅已超出芬太尼本身帶來的直接危害。此外，有組織的對手有可能將芬太尼武器化，用于實施集中和大規模的恐怖襲擊，這對美國構成嚴重威脅。

（二）措施

行政令稱，為保護美國和美國國民，指定非法芬太尼及其核心前體化學品為大規模殺傷性武器（WMD）。“非法芬太尼”是指違反《受控物質法》第401條和第406條的規定，為制造、分銷、配給或持有目的而有意制造、分銷、配給或持有的芬太尼。“核心前體化學品”是指用于制造非法芬太尼以及類似物質（例如哌啶酮或基于哌啶酮的其他物質）的核心化學品。

相關行政部門和機構應當采取適當措施實施該行政令，以消除非法芬太尼及其核心前體化學品對美國的威脅：（1）司法部長應當立即對芬太尼販運活動進行調查和起訴，包括進行刑事指控、加重刑罰和進行差異化量刑。（2）國務卿和財政部長應當對參與或支持非法芬太尼及其核心前體化學品制造、分銷和銷售的相關資產和金融機構采取適當措施。（3）戰爭部長和司法部長應當確定，基于非法芬太尼帶來的威脅及其對美國的影響，是否需要戰爭部向司法部提供相關資源和支持。（4）戰爭部長在與國土安全部長磋商后，應當更新關于武裝部隊應對本土化學品事件的所有指令，以便將非法芬太尼帶來的威脅考慮在內。（5）為了確保美國利用所有反芬太尼工具，國土安全部長在與相關機構負責人磋商后，應當使用與大規模殺傷性武器和防擴散威脅有關的情報，識別與芬太尼走私相關的威脅網絡，以支持全面反芬太尼行動。

行政令，《將芬太尼指定為大規模殺傷性武器》，https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/12/designating-fentanyl-as-a-weapon-of-mass-destruction/

專欄二：301新措施

五、美國宣布對華半導體政策采取301新關稅措施

2025年12月22日，美國貿易代表辦公室發布《措施公告：中國與半導體產業主導地位有關的法律、政策和做法》，認定中國的法律、政策和做法存在《1974年貿易法》第301條所述可采取措施的情形，故有必要對中國半導體產品加征關稅。其中第一階段加征的關稅稅率為0%；第二階段自2027年6月23日起18個月內，逐步提高到屆時公布的更高稅率。

（一）背景

2024年12月23日，美國貿易代表（USTR）根據《1974年貿易法》對中國在半導體行業謀求主導地位的法律、政策和做法發起301調查，調查范圍包括作為組件被整合到國防、汽車、醫療設備、航空航天、電信、發電和電網等關鍵行業之下游產品的中國半導體。USTR向中國政府提出了磋商請求，但未獲回應。USTR還向公眾征求了意見。

公告稱，為實現半導體產業目標，中國采取了反競爭和非市場手段，包括發布政治性指導、指令；控制國有和私營企業、國有企業或國有控股企業的活動；實施市場準入限制、不透明的監管偏好和歧視；壓低工資的做法；大規模實施國家產業支持（包括政府指導資金）、強制技術轉讓（包括國家指導下的網絡入侵和網絡盜竊知識產權）。

中國的法律、政策和做法是否不合理或具有歧視性？是否給美國商業帶來了負擔或限制？如果是，這些負擔或者限制的性質是什么？程度如何？USTR對此展開了調查。調查范圍包括了對半導體、半導體制造（包括代工廠、碳化硅基板或其他晶圓以及下游產品）帶來的負擔或限制，特別是關注了國防、汽車、醫療設備、航空航天、電信、發電和電網等關鍵產業。USTR查明了是否有必要對中國相關法律、政策和做法采取相應措施（例如關稅措施、非關稅措施）以及在確有必要時應當采取哪些措施。在調查中，利害關系方提交了26條評論，USTR和301委員會還在2025年3月11日召開聽證會聽取各方意見。

（二）采取301措施的原因

USTR根據在調查期間獲得的信息以及與301委員會進行的磋商，得出如下調查結論：中國為在半導體行業謀求主導地位而實施的法律、政策和做法是不合理的，并給美國商業帶來了負擔或限制，因此可以對中國采取301措施。

公告稱，中國數十年來一直在半導體行業謀求主導地位，并在此過程中越來越多地采用激進和全方位的非市場政策和做法。中國對主導地位的追求導致競爭和商業機會減少以及因依賴性和脆弱性造成的經濟安全風險，嚴重損害了美國公司、工人和美國經濟。

自上而下的產業規劃是中國政府主導的非市場經濟體系的關鍵特征。中國通過制定范圍廣泛的五年經濟社會發展計劃，對整個國家的經濟發展進行規劃。根據該規劃，中央和地方各級政府會制定特定行業和地方發展計劃，并在實施時間上與國家級五年計劃相一致。這些計劃通常載明詳細的定量和定性目標，包括生產、國內含量、國內外市場份額等，并指明為實現這些計劃目標應使用的非市場政策和做法。

過去25年，中國頒布了超過100個與半導體產業有關的中央和地方層面的產業計劃，提出了300多項定性目標和170多項定量目標，以獲取全球市場和國內市場份額、技術轉讓以及實現半導體制造設備國產化。根據產業計劃，中國最新公開發布了半導體行業市場份額目標，即獲取國際市場56%的銷售額和國內市場 80%的銷售額。這些市場份額目標導致中國企業以犧牲外國競爭對手為代價進行替代，中國企業必須要取代現有市場中的外國公司并在未來發展中搶占新市場。在定性和定量目標方面，中國的產業計劃涉及半導體供應鏈的每一個主要環節，包括制造、設計、組裝、測試和封裝以及材料和設備。

1.中國法律、政策和做法的不合理性。USTR經調查認定中國為在半導體行業謀求主導地位而采取的措施不合理，理由如下：

第一，中國的半導體行業目標是不合理的。中國對半導體行業和其他經濟主體實施了超乎尋常的控制，包括通過政治性指導、指令以及控制國有企業、私營企業以及國有企業和國有控股企業的活動，以實現其半導體主導地位目標。實際上，執行中國產業計劃目標的要求是強制性的。國有主體和中國公司都會朝著中央政府設定的目標努力，很少有自主權。黨還通過人事和企業結構實施控制。為實現半導體產業主導地位目標，中國對經濟參與者的控制能夠引導并影響其商業活動，這些措施違反了公平競爭和市場導向原則。

中國通過對經濟主體和行業實施控制，在半導體供應鏈的各個主要環節（包括制造、設計、組裝、測試和封裝、材料、關鍵礦物、化學品、光刻膠和制造設備等）為本國半導體產業提供非市場優勢。這些非市場優勢囊括國家對產業實施大規模和持續的財政支持，包括市場準入限制和引導；政府引導性資金；強制技術轉讓和知識產權盜竊；不透明的監管照顧和歧視；抑制工資的勞工做法。鑒于中國對其經濟主體擁有異常控制力以及為本國半導體產業提供非市場優勢的能力，中國在半導體產業追求主導地位是不合理的。

第二，中國試圖在半導體行業占據主導地位的目標是不合理的。該目標違背了市場競爭規律，脫離了市場力量約束。中國的目標無論在目的還是實踐上都排擠了外國企業，剝奪了市場導向型企業及其工人的商業機會，減少了競爭。中國的計劃（包括具體市場份額目標等）目的是在這些經濟領域實現長期主導地位。中國試圖在半導體行業占據主導地位必然排擠現有市場中的外國企業，并搶占新興市場，進而削弱競爭。外國企業越來越無法與中國投入的國家資源進行競爭，導致銷售額下降，產能投資不足，融資能力減弱，失業率上升和工資降低。中國試圖在半導體行業的多個領域占據主導地位并已逐步實現這些目標，這使其在全球供應鏈、價格和準入方面擁有了市場力量。

第三，中國謀求半導體行業主導地位的目標導致了依賴關系和對這種依賴關系的利用，損害了外國競爭者和購買者。中國的目標是最終在國內和國外市場取代半導體價值鏈中的外國競爭者，這增加了世界對中國公司、產品、服務和技術的依賴。這種依賴關系進而增加了企業、工人、經濟部門（包括工人社區）以及供應鏈韌性方面的風險。中國過去的做法已表明會利用依賴關系施加壓力，包括利用依賴關系限制鎵、鍺、銻和其他關鍵礦物出口。中國對這些出口限制的廣泛適用并不考慮最終用途或最終用戶。因此，中國為謀求半導體行業主導地位而導致的依賴關系以及由此產生的脆弱性和風險，也是不合理的。

2.中國法律、政策和做法對美國商業的負擔或限制。USTR認定中國在半導體行業謀求主導地位給美國商業帶來了負擔和限制，原因如下：

第一，由于削弱了美國半導體產業的商業機會和投資，因此中國追求主導地位給美國商業帶來負擔與限制。中國追求半導體產業主導地位已有數十年，并且越來越多地主導半導體價值鏈的各個部分。目前，中國正在繼續鞏固其主導地位，并試圖擴大到價值鏈的新領域。中國在半導體行業追求主導地位導致美國企業的銷售額下降、多個領域長期投資不足，美國半導體產業衰退，對美國商業造成負擔和限制。

第二，由于在對美國經濟運行至關重要的領域造成了依賴性和脆弱性進而導致經濟安全風險，因此中國在半導體產業追求主導地位給美國商業帶來負擔和限制。中國在半導體產業追求主導地位導致美國半導體產業和半導體購買者對中國產生了依賴，這種依賴還將繼續加深，進而造成了美國經濟的脆弱性。中國具有了通過施加壓力將依賴性和脆弱性武器化的能力和意愿。過度依賴單一經濟體獲取半導體和相關技術或產品還會增加斷供成本。由于這些依賴和脆弱性具有潛在破壞性和脅迫性，美國企業和美國經濟面臨著經濟安全風險，進而給美國商業帶來負擔和限制。

（三）加征關稅措施

根據《1974年貿易法》第301條(b)和(c)款的規定，USTR決定對中國商品加征關稅，具體安排是：在從2025年12月23日開始的第一階段，對中國半導體加征的關稅稅率為0%；第二階段是自2027年6月23日起18個月內，逐步提高至未來將公布的稅率，該稅率將至少在上述日期到期前30天公布。新加征的半導體301關稅將在先前301關稅（50%）基礎上加征。USTR將繼續監測該措施的有效性、對美國商業的影響以及是否有必要采取進一步措施。

《措施公告：中國與半導體產業主導地位有關的法律、政策和做法》，https://ustr.gov/sites/default/files/files/Issue_Areas/Enforcement/Section%20301/Semiconductor%20Section%20301%20FRN%20Final%20Action%2012-22-25%20for%20posting.pdf

六、美國宣布對尼加拉瓜人權等問題采取301關稅措施

2025年12月10日，美國貿易代表辦公室根據《1974年貿易法》第301條的規定發布《措施公告：尼加拉瓜與勞工權利、人權和基本自由、法治有關的法律、政策和做法》，認定尼加拉瓜的相關法律、政策和做法不合理，對美國商業造成負擔和限制，決定采取301關稅措施。

（一）背景

2024年12月10日，美國貿易代表（USTR）根據《1974年貿易法》第302條（b）（1）款對尼加拉瓜在勞工權利、人權和法治方面的法律、政策和做法發起301調查。2025年10月20日，USTR宣布尼加拉瓜的相關法律、政策和做法不合理并對美國商業造成負擔和限制，因此，可根據《1974年貿易法》采取301措施。

1.尼加拉瓜對勞工權、人權和基本自由的侵犯以及法治對制止侵犯行為的失能。

尼加拉瓜侵犯勞工權利、人權和基本自由的行為越來越普遍，并且系統性地破壞了法治對政府專斷行為的約束。

第一，Ortega-Murillo政權實施了或允許實施對國際公認勞工權利的大規模侵犯。這些措施包括阻止結社自由和集體談判、干涉工人和雇主組織、沒收資產并剝奪工人和雇主組織成員的公民身份、隨意解雇和逮捕、雇傭童工和強迫勞動、人口販賣、職場虐待（克扣工資和盜竊、因主張權利而遭報復）。例如，尼加拉瓜政府控制了所有主要工會，這事實上剝奪了工人加入其自行選定之獨立工會組織的權利，還逮捕和騷擾工會成員以阻止其自行結社。最新數據顯示，尼加拉瓜有47%的10歲至14歲兒童正在從事金礦開采、砂礫和碎石生產、浮石采石等工作。

第二，Ortega-Murillo政權參與了侵犯人權和基本自由的活動，包括針對美國人和美國財產的活動。該政權通過強制關閉、沒收相關場所和財產，鎮壓宗教組織。例如，尼加拉瓜在2023年8月關閉并沒收了耶穌會管理的中美洲大學，2024年逮捕和審判了該國最大的美國福音派教會領導人并沒收其財產權益。

第三，Ortega-Murillo政權實施了破壞法治的活動。包括實施任意或錯誤的罰款、稅收、海關檢查和裁決；取消主要商業組織的法律地位；在不提供法律救濟的情況下查封財產權益。

2.尼加拉瓜相關法律、政策和做法的不合理性。

USTR根據在調查過程中獲得的信息、關于調查結果的公開性報告所反映的情況以及公眾意見以及301條委員會和咨詢委員會的建議，認定尼加拉瓜的相關法律、政策和做法不合理，并對美國商業造成負擔和限制，因此，可以根據《1974年貿易法》第301條（b）項采取措施。

第一，尼加拉瓜與勞工權利、人權和基本自由以及法治有關的法律、政策和做法是不合理的。尼加拉瓜與侵犯勞工權利、人權和基本自由以及破壞法治有關的法律、政策和做法構成第301條所述不合理。一是尼加拉瓜的相關法律、政策和做法完全是不公平的，并且與反對侵犯勞工權利、人權和基本自由以及破壞法治的規范不相容。這些法律、政策和做法違背了公平、人權（包括人身和財產安全、結社和宗教自由）以及法治的基本規范和原則。二是尼加拉瓜的法律、政策和做法與其自身的法律和憲法中體現的規范、規則和權利相違背。三是尼加拉瓜參加了某些地區性和國際性勞工與人權公約等文件，尼加拉瓜的法律、政策和做法違背了這些文件本身確立的規范，因而是不合理的。

第二，尼加拉瓜與勞工權利、人權和基本自由以及法治有關的法律、政策和做法對美國商業造成了負擔和限制。實施這些法律、政策和做法，尼加拉瓜剝削了本國工人進而導致競爭條件不公，沒收國內外宗教機構以及美國人或美國企業的財產權益，引發美國公司在尼加拉瓜進行投資和經營的高風險。一是尼加拉瓜的法律、政策和做法直接傷害了尼加拉瓜民眾，也通過剝削工人間接傷害了美國工人和企業，導致了不公平競爭。例如，尼加拉瓜剝削工人，剝奪了其基本勞動權，抑制了工人工資，導致尼加拉瓜產品的成本被人為降低，損害了美國工人和企業利益。二是尼加拉瓜的法律、政策和做法對尼加拉瓜經濟和市場產生了負面影響，導致美國企業在進入或經營尼加拉瓜市場時失去銷售和出口份額。例如，尼加拉瓜侵犯勞工權利的做法剝削了工人，降低了工人工資，并助長了不公平競爭，導致美國企業喪失銷售份額，削弱了尼加拉瓜經濟，降低了工人參與度和生產力，抑制了企業在尼加拉瓜投資和經營動力。三是尼加拉瓜的法律、政策和做法導致美國工人和企業失去了投資和商業機會（包括使投資和商業環境面臨高風險）。例如，尼加拉瓜對宗教自由的破壞導致宗教機構和相關財產被非法關閉和沒收（包括美國教堂）。尼加拉瓜的法治對政府專斷行為失能，導致美國公司的投資、出口和商業活動減少，因不公正罰款、稅收和腐敗帶來更高成本，因法院裁決執行不力而導致收入損失，成本增加。

（二）301關稅措施

在2025年10月23日發布的通知中，USTR提出了一系列措施建議，包括暫停、撤回或阻止對尼加拉瓜適用《多米尼加-中美洲-美國自由貿易協定》（CAFTA-DR）中的規定，對尼加拉瓜部分或全部產品加征100%關稅。

根據最終公告，USTR決定對非CAFTA-DR下的尼加拉瓜商品在兩年內分階段加征關稅。第一階段自2026年1月1日起，加征的關稅稅率為零；第二階段從2027年1月1日起提高到10%；第三階段從2028年1月1日起提高到15%。USTR將繼續關注上述措施的有效性和影響、尼加拉瓜解決問題的進展以及是否有必要采取進一步措施。

《措施公告：尼加拉瓜與勞工權利、人權和基本自由、法治有關的法律、政策和做法》，https://www.federalregister.gov/documents/2025/12/29/2025-23892/notice-of-implementation-of-action-nicaraguas-acts-policies-and-practices-related-to-labor-rights；https://www.federalregister.gov/documents/2025/10/23/2025-19635/notice-of-determination-and-request-for-comments-concerning-action-pursuant-to-section-301

專欄三：美國在WTO的改革提案

七、美國向世貿組織總理事會提交WTO改革提案

世貿組織第十四屆部長級會議召開在即，美國政府于2025年12月15日向WTO總理事會提交《美國關于WTO改革的通訊文件》，表達了美國對世貿組織改革事項的看法和建議，認為世貿組織如不進行改革，尤其是不在核心領域做出切實改進，將繼續被邊緣化。

（一）美國提交改革文件的目的和原因

該文件稱，2017年以來，美國一直是世貿組織改革的領導者，針對所關切的問題提出了多個解決方案。在近期的討論中，美國一直積極尋求與其他成員就世貿組織的決策機制、特殊和差別待遇、公平競爭環境這三個問題進行積極和建設性探討。在上述討論的基礎上，美國決定向世貿組織總理事會提交此份文件，以闡明如下方面：一是美國對上述三個問題的看法。二是世貿組織改革議程必須涵蓋更加廣泛的問題，而不應僅限于上述三個問題，改革事項還應包括最惠國待遇原則、秘書處的作用、基本安全例外的適用等。三是解釋美國關于世貿組織無法解決某些系統性問題的觀點，例如貿易失衡、產能過剩、經濟安全、供應鏈韌性等。

鑒于世貿組織框架下的貿易體制導致全球嚴重和持續的貿易不平衡，美國對該體制深表擔憂。這些不平衡部分源于產能過剩和生產集中，給許多國家造成了十分危險的依賴性和脆弱性，并損害了許多國家發展或維持其產業能力的合理愿望。嚴重的貿易不平衡以及旨在削弱他國制造業競爭力的政策不僅損害了美國利益，也損害了眾多發達國家和發展中國家的利益。這些貿易不平衡和相關政策對全球公平和對等貿易構成了最大威脅。因此美國敦促其他成員，效仿美國做法，在世貿組織內部和外部采取相應措施，打擊此類掠奪性經濟政策。

世貿組織無法成為解決全球貿易體系當下和未來挑戰的平臺。事實上，世貿組織未能完全履行其自身使命。美國認為世貿組織是各經濟體可用的工具之一，但是各方共同的改革努力應當著眼于做出改變，既要認識到世貿組織的局限性，又要加強各成員通過世貿組織實現其目標的能力。

（二）關于改革派提出的兩個問題

1.關于世貿組織決策機制改革

所有世貿組織成員似乎都同意該原則：未經各成員同意，不得向其強加任何義務。但是有少數成員似乎不同意另一項具有合理性的原則：愿意接受新義務的世貿組織成員有權彼此之間達成新協定。如果不允許達成諸邊協定，將對世貿組織的生存構成嚴重威脅。鑒于世貿組織各成員的經濟體制和具體目標差異巨大，166個成員針對新的有實質意義的協定達成共識的可能性微乎其微。各成員可能已經從多邊談判中獲得了其所希望的所有利益。

如果世貿組織想要繼續作為談判平臺持續下去，應當允許進行諸邊談判。與其他成員類似，美國也對無法在世貿組織框架下與希望達成協議的其他成員達成有實施意義的協定感到失望。目前的當務之急是在世貿組織框架內，為那些僅由締約方享有利益和承擔義務的諸邊協定尋找出路。這類諸邊協定應當允許那些準備承擔新承諾的成員以對等方式履行承諾，同時也應允許其他成員在將來準備就緒時加入此類諸邊協定以便從中受益。

諸邊協定能夠使那些志同道合、致力于公平對等貿易的貿易伙伴在世貿組織框架內加強彼此之間的聯系，實現互利共贏。如果各成員無法在世貿組織框架內達成諸邊協定，世貿組織就無法成為可利用的談判平臺。各國間的貿易談判將會繼續進行，但是不會在世貿組織框架內啟動。

2.關于特殊和差別待遇

多年來，美國一直明確主張應對特殊和差別待遇（SDT）的資格認定標準進行改革。為了使世貿組織保持公信力，必須改革SDT的資格認定。無論是從實質上還是政治上，貿易體系的重要參與者可以從優惠待遇中獲益，這是不可接受的。世貿組織的某些規則永久適用于部分成員，而對其他成員不能適用，這是站不住腳的。這種做法暗示，發展中國家成員如果不遵守世貿組織承諾，情況反而更加有利。美國曾在2019年向世貿組織總理事會提交報告（WT/GC/W/757/Rev.1），說明了相關關切并解釋了這種錯誤做法帶來的后果。

美國并非主張完全取消SDT，例如最不發達國家可以享受某些靈活性。但是，SDT應當成為能夠使各成員有能力執行同一規則的工具（所有其他成員也必須及時執行該規則）。這再次關乎世貿組織及其規則在政治上的合法性。如果沒有充分理由或解釋，任何世貿組織成員都不能期望其他成員接受其自身不愿接受的義務。但是，這種情況已成為世貿組織的常態。過去十年，許多成員提出了旨在豁免自身遵守世貿組織現行規則或未來規則的提案。

美國希望主張以規則為導向的多邊貿易體制十分重要的成員能夠遵守這些規則，而不是被豁免這些規則。在“發展”領域進行的改革必須重在使所有成員過渡到遵守相同規則，無論這些成員的經濟差異如何。否則，SDT規則本身的價值將受到質疑。

3.關于公平競爭環境

一些世貿組織成員的經濟體系與世貿組織原則不符，其行為使得競爭環境向不利于自由市場經濟的方向發展，并削弱了民眾對世貿組織確保全球貿易公平待遇能力的信任。因此有必要關注世貿組織能夠創造價值并且可以促進對等的領域。美國認為，世貿組織可以通過特定方案展現其價值。美國是第一個提出WTO改革提案的成員，2017年11月提交的改革提案旨在提高各成員履行通報義務的積極性。該提案指出，一些成員特別是最不發達國家在履行通報義務方面面臨能力限制，因此有必要提供與履行通報義務相關的技術援助和能力建設支持。該提案還建議采取行政措施，以追究長期不履行通知義務并且無需獲得技術援助的成員的責任。美國在世貿組織總理事會的會議上曾指出，“加入世貿組織是一種授權，該授權包括作為加入條件而同意承擔的通報義務。”但實際情況是，各成員并未遵守這一基本原則。

透明度在為各成員和利益攸關方創造價值方面發揮著重要作用。一些成員缺乏透明度，一直未能遵守世貿組織通報義務，阻礙了其他成員有效利用世貿組織各委員會機制監督其對世貿組織規則和原則的履行情況，而監督是世貿組織的核心職能之一。一成員未能履行通報義務不僅損害對該成員的信任，還會損害對世貿組織和世貿組織各項協定的信任。長期和普遍不遵守通報義務將使得各成員更難找到機會就世貿組織框架下的對等互利安排進行談判。任何成員都不會在對其他成員的做法和措施缺乏充分了解的情況下就一項有約束力的規則進行談判。

（三）世貿組織需要解決的其他問題

1.最惠國待遇（MFN）原則

最惠國待遇原則旨在防止發生歧視性貿易行為，促進貿易伙伴之間的平等待遇，其設計初衷是為了適應貿易伙伴之間深度融合的那個時代。當時，各國期望實行開放、以市場為導向的貿易政策，世貿組織創始成員在《馬拉喀什宣言》的序言中對此有所描述。然而這種期望過于天真，那樣一個時代已經過去。取而代之的是貿易伙伴之間的分化日益加劇，根源在于部分國家不愿追求和維護公平和以市場為導向的競爭、堅持實施與世貿組織原則完全相悖的經濟體系、長期追求貿易順差，這給貿易逆差國帶來了經濟和政治上的不利后果。為了應對這些挑戰，貿易伙伴國必須區別對待不同貿易伙伴。

最惠國待遇原則不僅無法適用于當今時代，而且還阻礙了各國以有利于貿易關系各方的方式優化相互之間的貿易關系。換言之，最惠國待遇原則阻礙了可以增進福利的自由化進程。它迫使各成員在同一個場所（世貿組織）進行談判，并試圖制定一刀切的政策方案。如果A國降低了對B國的關稅，B國也降低了對A國的關稅，那么兩國都必須對所有國家降低關稅，除非其協議涵蓋“實質上所有貿易”或者豁免或例外情況。這實際上并沒有促進世貿組織的經濟目標，反而阻礙了原本愿意達成對等協議的貿易伙伴去達成這樣的協議。它人為設定了不可能實現的要求，即與所有成員談判相同條款，進而導致非此即彼，該做法很容易導致“一無所獲”。

世貿組織成員早就認識到了最惠國待遇原則的局限性（可追溯至關貿總協定時期）。例如“授權條款”取消了自稱擁有發展中國家地位的成員享有的最惠國待遇原則。尤其是發達國家和發展中國家之間的界限如今已變得模糊不清，因此當下應當承認允許所有成員之間締結對等協定是必要的，即使這些協定可能并不適用于所有世貿組織成員。

2.秘書處的作用

美國認為，世貿組織秘書處的作用本質上是行政性的，而非實質性的。在由各成員主導的國際組織中，秘書處主要負責協助各成員的日常工作，其工作重點在于管理和監督世貿組織協定的執行以及談判新的貿易規則。美國一直認可并贊賞世貿組織秘書處在這方面開展的工作。但是近年來，秘書處越來越多地扮演著超出其對各成員的工作進行中立管理的角色，發布了社交媒體帖子和其他形式的信息。秘書處正在試圖影響世貿組織的工作議程。它在談判桌上推動達成特定成果，并利用其手中工具向持不同意見的成員施壓。秘書處在監督和評估各成員貿易相關措施方面正在扮演著越來越重要的角色，包括試圖評估這些措施是限制貿易還是促進貿易。而這個角色只屬于世貿組織各成員，而非秘書處。

秘書處還將自身定位為貿易研究機構，開展未經各成員授權的項目，這些研究項目有可能損害各成員的立場，并且有可能使用來自各成員的資金。所有這些做法都削弱了對秘書處作為中立管理機構的信任。

為了維護信譽，秘書處的工作必須透明、客觀、中立、財政紀律嚴明，并根據各成員指示行事。針對秘書處未能就其開展的與各成員高度相關的活動（例如在貨物貿易理事會及其下屬機構開展的活動）事先與各成員進行溝通和磋商問題，美國和部分成員在近十多年來一直提出系統性關切。

秘書處開展的這些活動引發了資源管理和分配問題。因此為了維護對世貿組織的信任，有必要推進世貿組織改革，以解決秘書處的角色定位問題。

3.基本安全

70多年來，美國一直主張每個國家都擁有采取必要措施以保護其基本安全利益的主權權利。許多成員也持有同樣立場，當其自身安全措施在過去幾十年受到質疑時，其在關貿總協定和世貿組織都表達了類似觀點。

世貿組織協定體現了貿易伙伴之間的共識，即對涉及基本安全事項的判斷應當由各國政府而非仲裁機構做出。然而世貿組織專家組近期對世貿組織規則的解釋表明，世貿組織有權對各成員已認定符合其基本安全利益的措施進行判斷。

允許各成員在世貿組織框架下就涉及基本安全的國家主權事項提起訴訟，將會把世貿組織拖入本質上屬于政治范疇的事務，進而損害公眾對世貿組織的信任。因此為了防止世貿組織進一步遭受損害，各成員有必要就基本安全例外問題達成共識，以避免對各成員的關鍵基本安全決定進行事后質疑。

（四）世貿組織無法解決的四個問題

如果各成員不遵守現行世貿組織規則，也就無法在世貿組織的職權范圍內談判制定新的規則。十多年來，超過半數的成員要求對現有規則進行重大豁免。因此世貿組織連其主要使命都無法實現，又怎能著手處理新的問題？

1.貿易不平衡問題

幾十年來，許多國家（包括美國盟友）通過補貼、抑制工資、貨幣政策、侵犯勞工和環境權利等手段，人為尋求貿易優勢，導致美國貿易逆差不斷擴大，生產外包。2024年，美國的貨物貿易逆差高達1.2萬億美元，這是荒謬和不可持續的，創歷史新高，遠超歷史上曾發生的最高貨物貿易逆差3020億美元，而且無法合理利用比較優勢理論進行解釋。

長期享有貿易順差的國家則稱貿易逆差無關緊要，并拒絕解決導致貿易逆差的扭曲性貿易措施。在運轉良好的貿易環境中，大規模、持續性的貿易失衡情況幾乎不太可能發生，只在少數情況會發生例外。一個國家持續發生貿易順差本身，就足以證明其正在將扭曲性貿易措施外部化。

美國正在采取措施應對這些做法，并歡迎志同道合的國家加入。但是世貿組織并非解決貿易失衡問題的有效場所，長期享有貿易順差的國家必須接受新規則約束，這些新規則將取消其正在享有的貿易優勢。

2.產能過剩和生產過度集中問題

非市場政策和做法的普遍使用是全球貿易體系面臨的如下兩個系統性問題的根源：產能過剩、眾多產業部門的生產過度集中。2016年以來，美國一直在世貿組織持續提出應解決這些系統性問題，并反復闡述了產能過剩如何嚴重損害美國乃至全球以市場為導向的產業生產。例如，根據經合組織的估計，到2024年，鋼鐵行業的產能過剩將達到6.02億噸，這是由于產能擴張速度遠超需求的增長速度所致。當某一國家對本國鋼鐵企業的補貼力度是其他國家的10倍，并且其產能幾乎是本國市場汽車需求量的兩倍時，全球貿易就會受到扭曲。當某一國家奉行這種“以鄰為壑”的經濟模式時，其產出增長是以犧牲世界其他國家的利益為代價的。

美國已多次警告，生產過度集中正在引發十分危險的脆弱性，這些脆弱性將被用作工具和武器化。目前，就有這么一個國家的制造業產值超過了其后九個制造業大國的總和。

由此產生的不平衡影響到所有經濟體，無論是發展中經濟體還是發達經濟體。有這么一個國家的消費級電子產品制成品出口額超過了所有其他國家出口額的總和，盡管該國的工資水平是其他生產國工資水平的兩倍多。許多成員助長了這種情況。這些扭曲做法導致關鍵行業的生產嚴重的過度集中。

世界貿易組織及其各委員會、爭端解決機制和談判機構均無法解決這些系統性問題。例如，美國曾多次試圖利用世貿組織各委員會的磋商平臺解決長期存在的透明度不足問題，包括通過實施反向通報補貼計劃和監管國有貿易企業等方式加以解決。但是這些努力沒有后續結果。事實是，世貿組織各委員會多年來的監督對某些成員缺乏透明度或普遍使用非市場政策和做法沒有產生任何明顯影響。世貿組織爭端解決機制對此也無濟于事。利用爭端解決程序將耗時數年，即使最終認定某項措施違規，但在爭端得到解決之前（如最終能夠解決），就業、工廠和社區早已遭受了嚴重和不可逆轉的損害。此外，世貿組織上訴機構還不合理地限制了各成員應對非市場經濟扭曲和對不公平貿易進口采取補救措施的權利。

多邊規則的制定無法解決這些系統性問題，除非從中受益的相關成員同意對其經濟體系進行根本性改革。由于這種改革不太可能發生，因此世貿組織開展的任何談判都必然會導致相關義務被稀釋，并產生很容易被利用的灰色地帶。

3.經濟安全問題

世貿組織是談判貿易協定并管理和監督這些協定執行情況的場所，不具備處理安全事務（包括經濟安全）的權限。秘書處旨在阻止“友好外包”和“近岸外包”的觀點表明，世貿組織在安全事務方面力不從心。除了缺乏權限，一個擁有166個成員的國際組織也不適合解決經濟安全方面的問題。經濟安全問題涉及敏感信息和相關評估，需要相關政府之間的信任、保密和共同利益。在價值觀和經濟安全理念截然不同的成員之間討論這些問題，意義不大，甚至會產生巨大風險。這些因素使得在世貿組織框架下解決經濟安全問題成為不可能。

4.供應鏈韌性問題

世貿組織不適合解決供應鏈韌性方面的問題。一是世貿組織長期以來側重貿易自由化而非韌性，并假設商品應該始終在成本最低的地方生產。這種做法導致監管套利有利于那些選擇較低水平的勞工和環境監管與執法政策的國家，進而造成供應鏈依賴性和脆弱性，就如許多國家在新冠疫情期間所經歷的那樣。二是世貿組織談判通常假定貿易流量僅反映比較優勢而不是非市場政策和做法造成的扭曲，這些扭曲不公平地使競爭環境向不利于市場導向型經濟體的方向傾斜。因此在世貿組織，各方想當然地認為貿易越多越好。相關風險往往被忽視或輕描淡寫。三是部分世貿組織成員堅持維護現狀。這些成員頻繁呼吁“可預測性和穩定性”，反復警告近岸外包和友好外包可能“導致世界貿易碎片化”。但是有明確證據表明，在競爭環境嚴重扭曲的情況下，維持現狀只會導致生產進一步集中、各成員的生產能力進一步下降。這些因素使得世貿組織無法成為解決供應鏈韌性這一嚴肅問題的平臺。

供應鏈韌性要求各成員從國內外多個地點采購關鍵商品，而不是從單一供應商處采購。有時為了實現該目標，需要對不可靠的國家設置某些貿易壁壘，補貼進口替代產品，并允許相關價格反映真實的市場結果，而不是不公平競爭。

（五）結論

如果世貿組織不進行改革，不在其負有使命的核心領域做出切實改進，將繼續被邊緣化。但是如果世貿組織認識到自身局限性，并專注于采取切實措施改進其核心職能，則將更有信譽和更加重要。

ON WTO REFORM COMMUNICATION FROM THE UNITED STATES，https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=Q:/WT/GC/W984.pdf&Open=True

八、世貿組織前副總干事Alan Wm. Wolff批評美國政府取消最惠國待遇原則等WTO改革提案

2025年12月19日，美國知名智庫“彼得森國際經濟研究所”（PIIE）發布世貿組織前副總干事Alan Wm. Wolff的評論——《特朗普提出的WTO改革建議：部分是好的，部分則不然》，認為特朗普政府提出的取消最惠國待遇原則、基本安全和經濟安全問題自判和不可訴，以及世貿組織不是解決貿易失衡、產能過剩和生產過度集中、供應鏈韌性等問題的最佳平臺等改革建議是錯誤的。

（一）美國加征關稅、其他成員與之簽署雙邊協議涉嫌違規

Wolff指出，美國參與WTO改革的心態是復雜的，這主要源于特朗普對各成員加征的關稅和達成的雙邊協議。特朗普對各成員加征的關稅違反了美國作為WTO成員作出的兩項最基本承諾：遵守關稅減讓承諾；對所有成員平等適用關稅措施。目前，美國的做法并不符合這兩項承諾。

關于近期與美國達成的雙邊貿易協議，許多成員是在被迫情況下給予美國優惠待遇，進而導致其涉嫌違反自身應承擔的世貿組織義務。在談判中，美國通常施加壓力要求締約對方增加在美國進行生產性投資，該做法涉嫌以犧牲其他地區的投資為代價。雖然增加對美投資不一定違反WTO規則，但它被用作與其他成員進行貨物貿易和服務貿易談判的籌碼。市場力量不再是塑造貿易格局的重要原則。

（二）美國政府WTO改革提案的合理部分

在美國近期提交WTO的改革提案中，有些建議是合理的，有些建議則不夠明智。

1.諸邊協定。美國建議終止非參加方對WTO新協定的否決權。多年來，世貿組織的主要缺陷之一就是如果任何一成員表示反對，就無法達成新協定，即使進行阻撓的成員不會因達成該新協定受到不利影響。解決該缺陷應當是世貿組織未來的核心工作。美國以其龐大的影響力致力于解決該問題，應當獲得更多支持。

實現上述目標的方式有兩種：一是參加方通過相互討論和外交途徑消除異議，將新協定納入官方承認的WTO協定體系；二是參加方采取務實做法，即在WTO秘書處支持下召開會議，在臨時性基礎上認可新安排。例如2023年達成的《基于發展目的投資便利化協定》就是在臨時適用的基礎上通過。世貿組織的前身“關稅與貿易總協定”（GATT）也是采取了務實做法，作為在法律上未能得到各方批準的國際組織，GATT存在了近50年。

2.特殊和差別待遇。美國認為，特殊和差別待遇的適用應當僅限于最需要幫助的國家。該提案是合理的，如果允許任何國家（無論其規模或生產能力如何）自我宣稱其是發展中國家并應豁免其義務，是不可接受的。這并不是一個需要考察相關成員實際做法的問題。中國已宣布不再主張享有特殊和差別待遇以免除某些義務，但是該決定是在2025年9月才作出的，晚了15年甚至更久時間，此前中國的主張一直令部分WTO成員不滿，盡管中國宣稱的發展中國家地位對其他成員的貿易影響并不大。

3.透明度義務。美國希望確保透明度義務的履行，這是合理的。美國認為，只有當一成員了解其他成員在限制或扭曲貿易方面的做法（比如補貼政策）時，世貿組織才能正常運行。但是美國提出的建議似乎放棄了實現透明度的最佳方式，即委托世貿組織秘書處在采取此類措施的成員并未披露相關政策時，去發現和報告這些成員的貿易扭曲性措施。當然，實施反向通報要求也可以提供部分信息來源，但是在人工智能時代，隨著大型語言模型向信息全知邁進，最終是可以實現透明度的。鑒于秘書處可以運用ChatGPT或同等工具，應當允許秘書處進行調查并發布相關評估結果。

（三）美國政府WTO改革提案中的不合理部分

1.最惠國待遇。在新提交的WTO改革提案中，美國政府想廢除最惠國待遇原則。該原則要求一國向所有擁有最惠國待遇地位的國家提供其給予一最惠國待遇伙伴的最低關稅待遇。富蘭克林·羅斯福總統及其國務卿科德爾·赫爾非常重視非歧視原則，認為該原則是世界和平的基礎。但是特朗普政府卻認為，最惠國待遇政策導致未能向美國提供對等待遇的國家搭便車，獲得了其他國家為此付出代價的協定項下的利益。對此表達不滿是正當的，但是特朗普政府提出的解決方案是不合理的。

隨著時代發展，各國之間的經濟關系會發生變化（例如中國與其他經濟體之間的關系就是典型例子）。部分貿易國家普遍認為，處于發展態勢的經濟體不再提供充分互惠，這也是特朗普實施“對等關稅”的原因。但是這種情況的發生不在于提供非歧視性待遇的最惠國原則，而是在于未能重新評估在其他國家的經濟增長過程中是否繼續維持了互惠關系。因此有必要對關貿總協定時期以及20世紀90年代世貿組織成立初期或者近期簽訂協議進行重新審視。但是無論如何，取消最惠國待遇原則并不能從根本上解決問題，反而會引發混亂。如果兩個成員達成一項協定，并且協定項下的利益嚴格限于這兩個成員之間，那么必然引發未參加該協定的成員不滿。總之可以確信，美國不會任由其他成員搭便車獲得更好待遇。正如丘吉爾在談到民主問題時所言，最惠國待遇可能是最糟糕的治理形式，但是相較于曾經付諸實踐的所有其他治理方式而言又是最佳的。

2.基本安全、經濟安全。美國政府主張，每一世貿組織成員有權自行判定其基本安全利益。該觀點可以使其加征的關稅或實施的其他貿易壁壘合法化。但問題不在于原則本身，而在于該規則的運用。瑞典在多年前就曾主張國內軍靴制造業對其國防安全是十分必要的，因此可以實施進口限制。目前，許多國家對美國的國家安全措施給予譴責，但是單憑譴責本身無法遏制美國濫用國家安全，例如美國政府竟然以國家安全為借口限制廚房櫥柜和浴室洗手臺進口。

3.秘書處的作用。美國政府認為應當限制世貿組織秘書處的作用，阻止其處理實質性問題。但是，限制世界各國在世貿組織提供服務的專家并不明智，也是不必要的，因為各成員掌控著最終工作成果。當下，秘書處反而應當積極影響WTO相關議程，推動達成談判成果，并加強對各成員貿易措施的監督和評估。作為世貿組織的專業機構，秘書處應當有權開展貿易研究工作，包括未經各成員明確授權的研究項目。美國在2025年實施的一系列做法表明，無需擔心秘書處專家的獨立觀點，反而應當重視其意見。

4.關于貿易失衡、產能過剩和生產過度集中、供應鏈韌性等問題。美國認為，貿易失衡、產能過剩、生產過度集中和供應鏈韌性等問題是世界貿易中的重大問題，超出了世貿組織的能力范圍，它關系到許多成員利益。但是，即便世貿組織難以在解決上述問題上取得顯著進展，也應當在世貿組織框架下進行討論，而不是交由其他場合處理或者以單邊措施進行應對。美國在世界貿易體系的建立過程中發揮了關鍵作用，當下更不應回避在世貿組織框架下處理影響世界貿易的最棘手問題，而是應當通過美國所創建的這個多邊貿易體系，積極尋找解決方案。

Alan Wm. Wolff，《特朗普提出的WTO改革建議：部分是好的，部分則不然》，https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/2025/trumps-proposed-reforms-wto-some-good-some-not

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