熊萬勝 徐慧 王詩瑋 | 老年農民工大返鄉潮的可能性與鄉村再就業挑戰

熊萬勝,徐慧,王詩瑋. 老年農民工大返鄉潮的可能性與鄉村再就業挑戰 [J]. 陜西師范大學學報(哲學社會科學版), 2025, 54 (06): 115-130.

作者簡介：

熊萬勝

男，華東理工大學社會與公共管理學院教授，博士研究生導師，華東理工大學中國城鄉發展研究中心主任，浙江紅船干部學院社會發展與社會治理研究中心執行主任。

摘 要：

當前逐步進入退休年齡的農民工出生于第二次生育高潮，他們中的大多數最終不得不返回家鄉度過晚年，由此可能引發一場大規模的返鄉潮。返鄉潮的區域差異受到打工潮時間先后的影響，長江以北很多地區可能陸續迎來大批老年農民工的最終返鄉。返城與返鄉具有相關性，不能低估老年農民工返回村莊的規模。然而，大批返鄉農民工將面臨就業機會不足的問題，這不僅僅是這批老年農民工面臨的現實危機，也昭示了以農業承接返鄉農民就業的傳統方案遇到挑戰。以農耕文明為主的農村社會正在轉變成以非農業態為主的鄉村社會，如何在非農化的圖景中理解農民工的返鄉及其就業，是一個意義深遠的理論與現實問題。

關鍵詞：

老年農民工；返鄉就業；非農化

（本文載于2025年第6期115-130頁）

中老年農民工的返鄉問題是一個具有重大現實意義的問題，在當前的國際形勢和經濟形勢下，這個問題的研究意義更為凸顯。本文關注的返鄉現象有兩個特點:其一，主體是到了退休年齡的老年農民工，或者說是大齡乃至超齡的農民工。這批農民工是1949年以后第二次生育高潮中出生的人口，他們的規模比較大。其二，這些繼續在城鎮打拼的老年農民工仍有相當大的規模，但他們中的大多數最終還是要返鄉。返鄉的過程既可能是一步到位，也可能是分步實現。很多人一步步地從勞動強度大和收入較高的崗位上退下來，不斷尋找新的適合自己的次屬工作崗位，或者從較大的城市漸次退回到距離家鄉較近的城鎮，在其他家庭成員的幫襯下，不斷推遲自己返鄉的年齡，以至于在城鎮形成了一個老年農民工的“堰塞湖”。但是歲月無情，他們最終還是會走到必須退休的時候。有調查顯示超過70%的老年農民工最終還是要返鄉，那么他們何時返鄉與如何返鄉就成了一個重要的人生問題和社會問題。

與早期返鄉農民工自然而然地回歸農業或半工半耕不同的是，這一代老年農民工將是進退兩難的一代人。一方面無法在城鎮扎根，另一方面返鄉之后也不像前人一樣有機會和意愿從事農業，但又沒有足夠的機會從事非農業，面臨就業困難和收入不足的難題。本文將首先對老年農民工返鄉的形勢做出判斷，然后討論接納他們返鄉的鄉村社會經濟環境。

國內遷移者的回流是世界各國或國際之間普遍存在的現象，但中國農民工的返鄉仍然深具中國制度與文化的特色。國內學術界的返鄉或回流研究成果非常多，除了少數研究，一般沒有明確區分周期性遷移和永久性返鄉。然而，周期性遷移和永久性返鄉是十分不同的問題。隨著城鎮化和農業現代化的推進，中老年農民工永久性返鄉的問題變得越來越重要和緊迫。有學者甚至認為中國的城鎮化可以分為上半程和下半程，老齡化的農民工返回縣域家鄉將是下半程的主題。但是，返鄉的路并不順暢。這個群體在近幾年受到媒體的廣泛關注，也受到決策層的高度重視，但學術界的研究還不夠充分。各方討論的焦點集中在老年人就業機會、農民養老保障制度和農村養老體系等方面；關于就業，有的學者側重于強調在城鎮創造就業機會，有的側重于強調在鄉村創造就業機會，尤其是農業就業機會。筆者相信，出生于第二次生育高潮中的這批農民工大部分最終要返鄉，其中多數人返鄉之后還是要靠自己繼續掙錢養老，問題是怎么掙錢？鄉村社會與經濟的非農化已經是大勢所趨，即使經營農業也非常依賴于在地化的非農就業來形成半工半耕的家計模式，所以，我們越來越需要在非農化的圖景中尋找解決問題的思路。

一、返鄉潮的可能性：

基于社會保障的視角

農民工的返鄉現象是主動與被動相結合的過程，永久性返鄉也是如此，它既在農民工個體與家庭生命周期中展開，也在各種機會結構的約束中抉擇，本文試圖將這兩個方面結合起來判斷老年農民工返鄉的形勢。早在2006年，章錚就從類似的視角做出了分析和估算，得到的結論是：只要勞動密集型制造業基本使用青年民工的局面不改變，面臨著中年失業前景的絕大多數民工家庭就不可能具備進城定居的經濟能力，而且會有一部分無法在城市定居的民工家庭提前回家鄉。隨著城市產業結構的改變，在第二尤其第三產業里留住了大量的中老年農民工，農民工的各種待遇也在逐漸改善，農民工中購買城鎮職工社會保險的人逐漸增加，確實有越來越多的農民工成功地實現了永久性的城鎮化。因此，我們需要在新的制度環境中分析農民工永久性返鄉的可能性。

（一）從社會保障的角度理解城鎮化的完成度

較早期的農民工在做出返鄉決策時，主要考慮的因素有兩大類：關于自己的收入和關于自己的家庭關系。當時他們的生活保障主要依靠自己的努力和家庭的支持，對于社會保障的依賴程度比較低。隨著社會保障制度的健全和普及，也隨著農民工居留城市的意愿上升，農民工對于獲得城鎮職工社會保險的重視程度越來越高。自2014年以來，越來越多的研究者把社會保障從戶籍制度中分離出來研究它對于農民工實現持續城鎮化的影響。應該說，老年農民工在城鎮持續居住下去需要多種條件，其中，可以享有城鎮職工的醫療和養老保險是最不可或缺的條件。根據2024年《中國統計年鑒》的有關數據計算，2023年我國一般農民享有的城鄉居民養老保險平均月保障水平為223元，享有城鎮職工養老保險的月保障水平為3743元，兩者相差3520元，差額比2022年增加了119元。同時，2023年城鎮居民每月人均消費支出2750元，是城鄉居民養老保險月均保障水平的12倍。這就意味著如果僅僅購買了普通水平的城鄉居民養老保險，很難在城鎮持續生活下去。我們可以把是否購買了城鎮職工養老保險和城鎮職工醫療保險視為農民工能否實現可持續城鎮化的必要條件。由于購買了城鎮職工養老保險的人通常也會購買城鎮職工醫療保險，為了討論的方便，以下會以城鎮職工養老保險為中心展開討論。

根據2024年《中國統計年鑒》的數據，2023年，全國購買城鎮職工基本養老保險的職工人數是37925.2萬人，在職工中占比51.22%。其中大部分購買者應該是城鎮戶籍的職工。筆者沒有獲得有關部門發布的歷年農民工購買城鎮職工養老保險的權威數據，但從2014年的《全國農民工監測調查報告》中得知當年農民工在企業購買養老保險的人員占比為16.7%，其中，本地農民工購買的人員占比略高于外出農民工。2020年人力資源和社會保障部在答復人大代表的建議時提到“截至2020年6月底，全國已有6375萬農民工參加企業職工養老保險”，占當年全國農民工的比例為22.3%。有理由相信，近年來新生代農民工在企業購買養老保險的比例有所上升，但上升的趨勢不容樂觀。

一般來說，用人單位最愿意為被雇傭者購買的保險是工傷保險，最不容易為被雇傭者購買的是失業保險、生育保險和住房公積金，這些是最正規的用工形式中才會提供的福利。企業為職工購買養老保險和醫療保險的可能性居于兩者之間。2024年出版的《安徽調查年鑒》公布了2023年外出農民工的抽樣調查結果，2522名外出農民工中與用人單位簽訂勞動合同的占比43.7%，參加工傷保險的比例是36.4%，參加醫療保險的比例是24.94%，參加城鎮職工養老保險的比例是24.39%，參加失業保險的比例是21.77%，參加生育保險的比例是19.55%，參加住房公積金的比例是13.2%。2024年的《湖北農村統計年鑒》發布了該省2023年1198.4萬農村外出勞動力的部分信息，其中有56%的人員在省外就業。2023年，湖北省農村外出勞動力與用人單位簽訂用工合同的人數比例是51.6%，參加工傷保險的人數比例是29.79%，參加失業保險的人數比例是17.57%，參加生育保險的比例是13.29%。其中沒有公布購買城鎮職工養老保險或醫療保險的比例，但估計會低于參加工傷保險的比例，也就是說低于29.79%。

農民工參加各類高成本城鎮職工社會保險險種不僅參保率低，而且參保率的提升速度也不容樂觀。通常來說，越是靠近發達地區，農民工的城鎮化完成度就越高，因此，安徽省農民工參加各類保險的比例高于湖北省農民工，增速也存在類似的區域差異。圖1顯示的是湖北、安徽兩省農村外出勞動力參加各類社會保險的年增加率情況，其中，安徽省外出農民工的參保比例增速明顯高于湖北省外出農民工。盡管如此，安徽的外出農民工參加城鎮職工養老保險的比例也沒有超過30%。

如果沒有足夠的養老金，老年農民工還會有3種常見的方式來安頓自己的晚年：一是分層沉淀：繼續在城鎮尋找合適的打工機會，延遲返鄉的時間；二是二次城鎮化：如果子女完成了城鎮化，且需要有人帶孩子，就搬到城鎮和子女住在一起；三是返回老家農村。在第1種方式中，有些人能夠在大城市找到合適的崗位，有些人則向小城市尤其老家城鎮撤退，直到無法找到工作，再回到老家村莊，這被認為是返鄉過程中的“分層沉淀”。在第2種方式中，子女的城鎮化帶動了父母的“二次城鎮化”。但如果不能在城鎮購買兩套商品房，父母可能就不得不和子女共住，從調查的情況來看，對于大多數的老漂家庭來說，三代人共居一堂都是一件苦事。結果，對于沒有真正完成城鎮化的農民工來說，無論情愿與否，家鄉的村莊都是一個可能性比較大的人生終點站。

（二）返城與返鄉的相關性：不能低估返回村莊的可能性

返鄉農民工不一定會回流到鄉村，有很多人通過分層沉淀留在了家鄉的城鎮，或者通過“二次城鎮化”搬到了家鄉的城鎮。但必須注意到：既有人返回家鄉城鎮，也有人返回家鄉的鄉村。第七次人口普查將城市人口、鎮人口和鄉村人口進行了分地區的歸類，全國的大部分省級地區確實都呈現出城鎮人口增加而鄉村人口減少的格局，僅僅上海是城鎮人口減少而鄉村人口增加，天津是城鎮與鄉村人口都減少，以及西藏地區是城鎮和鄉村人口都增加的。不過，我們要注意到的是，客觀上回流到縣城等城鎮并不等于他們就希望或能夠留在縣城等城鎮。從統計上來看，返回縣域的人口中必定有一部分是要返回鄉村的，因此存在縣域常住人口與縣域鄉村常住人口之間的正相關關系。圖2是四川和河南兩省2019年和2022年的人口數據，顯示的是縣域常住人口數量變化與鄉村常住人口數量變化之間的正相關性。同樣的趨勢也發生在其他地區和其他時間段，其相關性不受疫情因素的影響。只不過在發達地區這種相關性會有所下降。

當大返鄉潮沒有涌現時，調查者在村里只會看到人口的不斷凋零，有人甚至得出一個結論，現在村里的人口只出不進，從現有人口的年齡就可以估計出這個村莊還能存在多久。但實際情況會呈現出豐富多彩的差異性，以及各種各樣的變化。今天人們越來越多地在“城鄉融合”的話語體系里討論鄉村發展，認為返鄉的農民工返回的是一種城鄉融合的生活空間，而不是具體返回到城鎮或村莊，對此要做出一點辨析。確實，至少有半數的返鄉農民工家庭成員之間依然是分離的，形成被“撐開”的家庭空間結構，也形成了中國特色的兩棲化生活模式。要注意的是，家庭生活可以是城鄉融合的，但具體到每個人，人的生活重心在城鎮村之間總是要做出選擇。

二、返鄉潮的差異性：

代際差異與區域差異

從實地調研的情況來看，在當前的農村尤其是長江以北地區的農村中，退休返回鄉村的人其實很少，但我們不能由此得出結論說農民工們將來就不會回到村莊。在這里進一步討論代際差異和區域差異，說明是什么世代和什么地區的農民工更容易出現返鄉潮。

（一）第二次生育高峰中出生的“生產隊的孩子”

當前處于60—64歲以及年齡略小于他們的農民工有兩個比較明顯的特征：第一，他們的童年經歷都或多或少地在人民公社時期度過，都曾是“生產隊的孩子”，他們對于鄉村生活有著很深的體驗和感情，在鄉村的根基深厚；第二，他們多數是在新中國成立以后第二次生育高潮（1962—1970年）中出生的人。在這次高潮中，每年出生的人口都超過了2000萬人，最高峰是1963年出生了2954萬人。存在一個從嬰兒潮到退休潮的轉換。根據蔡弘等人近期針對1980年以前出生的農民工的調查顯示，有56.2%的農民將要返回老家農村，9.4%返回老家鎮上，20%返回老家縣城，14.4%選擇返回老家地級市。也就是說有65.6%的農民工要返回老家的鄉鎮。還有不少調查也有類似的發現。

圖3顯示了1990年、2000年、2010年和2020年4次人口普查以及2022年和2023年人口變動抽查（加權匯總后）中各個年齡段的城鎮化率。從中我們可以讀出這樣幾條信息：第一，1990—2023年，幾條曲線的左側不斷抬高，不同年齡段的城鎮化率差距越來越大，主要是因為年輕人與老年人的城鎮化率差距越來越大。第二，1990年的曲線上有兩個頂點，其中30—34歲的頂點主要是改革開放之后第一波民工潮造成的，50—54歲的頂點主要是新中國建立之初的城鎮化高潮造成的。這兩個頂點上的人的命運大不一樣，1990年50—54歲的城鎮常住人口基本都是真正的城鎮戶籍人口，而30—34歲的城鎮常住人口中，已經有很高比例的非城鎮戶籍人口。第三，1990年曲線的兩個頂點之間形成了一個凹陷，這個凹陷在以后的曲線上一直存在，只是所在的年齡不斷順延。這顯示的是1936—1960年間出生人口的人生機會結構在城鄉之間分布的穩定性，他們受到戶籍制度的強力約束，形成了固化的生活預期。第四，1990年，正處于30—34歲區間的農民工是改革開放后第一代農民工的主力，他們在2020年進入60—64歲區間。這一波人中進城的人數是不斷增加的，30年間增加了1500萬，使得2020年60—64歲的城鎮常住人口達到4200萬，其中，1990年以前進城和以后進城的農民工加在一起在2000萬左右。這一部分中很少有人購買城鎮職工養老保險。

這也意味著當前的老年農民工尤其超過60歲的超齡農民工是改革開放以來的第一批大規模進入退休階段的農民工。如果他們返鄉，對于鄉村社會來說是一個以前沒有經歷過的考驗。實際上在他們以后若干年中陸續進入退休階段的農民工也將在不同程度上帶來同類的考驗。由于農村新增人口的減少，以后新增的農民工數量也逐漸減少，返鄉的人數也會下降，社會消化吸收這種人口回流的機制也將會更加成熟。但在退休農民工返鄉潮可能發生的今天，我們仍然有必要認真思考鄉村乃至縣域社會是否已經形成了吸收大量人口回流的機制和能力。

（二）返鄉潮的區域差異：打工潮的先后影響返鄉潮的先后

一般而言，較早出現打工潮的地區也將較早地出現返鄉潮。珠三角地區的開發開放遠遠早于長三角地區以及以北地區。那么以珠三角地區為主要打工目的地的地區就會更早地出現有規模的返鄉現象，其他地區將會較晚地發生退休農民工的返鄉高潮，甚至于暫時沒有出現返鄉高潮。

從1980年代之初，珠三角地區的改革開放試驗就引發了打工潮，一開始波及的地區主要是便于到達珠三角的地區，尤其是廣東省內和周邊。在1990年代就出現了關于青年農民工回流的報道，這是第一波的返鄉潮。第二次大規模的返鄉潮出現在2002年以后的幾年，延續到2008年金融危機期間，主要發生地在沿海地區尤其是珠三角地區。這次返鄉潮中包含了大量的中老年農民工。由于廣東沿海的勞動密集型企業偏重于使用年輕勞動力，大量年輕時就外出的農民工已經夠不上企業招工的標準，這就導致了民工荒與返鄉潮的并發。在這次返鄉潮中，各地都發生了有規模的返鄉，但從珠三角地區返鄉的規模比較大。以陜西省的農民工為例，在該省統計局發布的《2008年陜西農民工監測調研報告》中顯示，該省外出務工農民工數量為442萬，其中有92.2萬農民工在廣東打工，31.4萬農民工在江蘇打工，33.6萬農民工在浙江打工。當年有62萬的外出農民工提前返鄉，該報告明確這個口徑不含正常回家過春節的人，其中從廣東提前返鄉的人數是19.5萬，占廣東打工人數的21.2%，從江蘇提前返鄉的人是3萬，占江蘇打工人數不到9.7%，從浙江提前返鄉的人是3.3萬，占浙江打工人數不到10%。應該說，當時高度依賴外向型經濟的蘇南和浙江受到金融危機的影響也很大。因此，去廣東打工的人返回率比較高主要是因為去廣東打工的人時間上比較早，有更多的人到了該返鄉的年齡。

還要注意的是，珠三角地區不僅僅開發開放比較早，而且是早了很多年。以至于直到今天，農民工的最終返鄉都更多地發生在受到珠三角影響的地區。長三角地區的集體企業改制、全國各地的國有企業改制和城市住房分配體制改革都出現在1990年代的末期。2001年中國加入世貿組織，這也是城市拉動農村人口流動的關鍵事件。至于國家開始全面地促進人口流動，更要晚至2003年，國家開始全面部署相關政策促進農民工流動。因此，屬于長三角腹地的廣大地區的打工潮都出現在1990年代末期乃至2000年以后。這樣看來，珠三角地區的改革開放試點要比長三角地區的全面改革開放早了差不多20年。研究長三角經濟圈內或者以北區域的農民工返鄉，應該以2000年作為估算農民工數量峰值的主要參考點。如果一個在長三角經濟圈內或者以北地區務工的農民工在2000年時是20歲，到2025年也只有45歲，如果是30歲，2025年只有55歲，那么，他們中的很多人還可以繼續打工。如果當年是40歲，到2025年是65歲，依然還有勞動能力，男性可以打零工，女性則可能要給子女帶孩子，成為所謂的“老漂”一族。結果，我們在長三角經濟圈或更北方的地區實地調研時，會比較少地遇到返鄉農民工。

我們可以從人口普查的結果來驗證這個分析。從第七次和第六次人口普查數據的對比來看，2010—2020年間，全國有大量的縣域出現了人口的增長。圖4是兩次普查人口空間分布變化圖，各地人口升降十分直觀。

其中，我們區分開有較多人口自然增長因素的地區、人口流入地區、大城市群或大城市帶動的增長地區，以及人口流出地區的人口恢復區域。所有這些地區的人口變化都很重要，本文聚焦于研究人口流出地區的人口恢復。如果做“五普—六普”和“六普—七普”兩階段的比較，則會發現有165個地級單元是持續增長的，有36個地級單元是止降回增的。這些止降回增的地區主要位于廣西、貴州、重慶、四川、閩西、皖北和蘇北等一些人口流出地區，也就是說這是一種人口流出地區的人口恢復現象。這種人口恢復早在疫情以前就已經開始了，同時也經受住了金融危機之后兩三年再流出的考驗。比如在廣西，如果對比2018年和2008年的縣域常住人口數據，在所有72個非市轄區的縣和縣級市中有36個縣市的常住人口出現了恢復性增長。所以說，這種返鄉不是金融危機或者疫情這種突發事件造成的，而是有很大規模的農民工完成了自己最后一次外出打工，最終返回了家鄉。

當前，人口流出地區的人口恢復區域有兩個特點，第一是受到珠三角地區的人口吸引比較大，外出時間比較早；第二是分布在傳統上比較偏遠或落后的地區，比如南嶺—武夷山一線、湖南與四川之間的山地、江西與湖南之間的山區，以及淮河中游地區。之所以在這些相對落后地區的農村勞動力更容易出現最終的返鄉，最主要的原因應該是這些地區打工潮出現得早，因此最終返鄉潮也出現得早。同時，也由于這些地區區位上存在劣勢，農民工城鎮化的能力相對不足。當下，能夠依靠養老金安度晚年的中國農民還很少，他們主要集中在特大城市的郊區、浙江省和江蘇省，在其他地區，中老年農民工的社會保障支持方式和水平相差不大。可想而知，隨著第二次生育高峰中出生的“生產隊的孩子們”相繼到達退休年齡，數千萬的人正在面臨何去何從的抉擇。很多研究顯示了他們進退兩難的窘境，無論他們回得來還是回不來，都是重要的社會問題。

三、返鄉遭遇非農化：

鄉村生計方式的轉變

沒有獲得足額養老金的農民工在返回鄉村之后，依然需要通過勞動掙錢來解決養老金的不足。但是，和以前的農民工返鄉之后一般都有務農的機會不同，這批返鄉的農民工遭遇到農業的現代化經營以及鄉村社會經濟的非農化態勢，導致老年農民工欲歸不能，或者返鄉之后即遭遇失業。

（一）戶籍人口的非農化與常住人口的非農化

關于鄉村社會的非農化趨勢，我們首先要區分開絕對非農化和相對非農化。前者指的是鄉村人口中的就業人口（不區分產業）占比在下降，這是由于教育年限在延長、老齡化在提升以及失業人口的存在等多種原因所造成的，同時也必然會導致所有產業的就業人口在總人口中的占比下降。鄉村常住人口中的就業人員占比從2006年的62.06%下降到2023年的56.62%，也就是說鄉村常住人口中有越來越多人基本不從事任何生產，生產與生活分離了，這樣的鄉村變得越來越像是城市社區，被稱為是后生產主義的村莊。相對非農化指的是非農就業人員在所有就業人員或者勞動力中的占比提高了。在計算非農化率時，分母可以是戶籍人口中的就業人員，也可以是常住人口中的就業人員，也就存在兩種相對非農化，簡稱為戶籍人口的非農化和常住人口的非農化。圖5顯示了1995年以來鄉村地區兩種相對非農化的態勢。

圖5中的非農就業勞動力或者非農就業人員都是指“非農就業為主”的勞動力或就業人員，沒有兼業的類型。其中，戶籍人口的非農化程度和常住人口的非農化程度差距比較明顯，且不斷擴大。農業部固定觀察點所統計的和農經部門的《農經年報》所匯總的對象都是村集體范圍內農村戶籍人口中的勞動力，其中非農就業的勞動力占比在2014年達到60%以后，增長趨于平緩；而統計部門以行政村為單位統計的鄉村常住人口的就業人員中，非農就業人員占比在接近40%時增長停滯，甚至略有回調。也就是說，鄉村的非農化在達到一個較高的水平之后趨于穩定，中國的鄉村社會已經進入到一個新形態。需要注意的是，上圖中的統計口徑與人們常識中的理解可能有所差別。它們的“鄉村”范圍比較小，而農業生產經營人員的概念外延比較大。由此形成的統計結果只是反映了村莊內部的變化，而不是整個鄉村社會系統的變化，而且對于村莊內部的變化程度也有所低估。

首先，統計部門和農業部門在統計時所界定的“鄉村”都限定于村莊范圍內，基本排除了鎮區。統計局劃定城鄉的標準由2008年實行的《統計上劃分城鄉的規定》（國函﹝2008﹞60號批復）確定，在這個規定中，城鎮包括城區和鎮區，鄉村包括鄉中心區和村莊。農業部固定觀察點的樣本點都是行政村，農業部《農經年報》的統計單位是包含村集體的村級單位。結果，國家統計局和農業部在統計時界定的鄉村并不完整，鄉村社會系統的中心部分被忽略，只留下了邊緣部分。這樣統計出來的鄉村社會一定具有更加濃厚的農業色彩。《中華人民共和國鄉村振興促進法》指出，“本法所稱鄉村，是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等。”鄉村是一個更加完整的區域，如果按照這個口徑統計鄉村社會系統中的各類就業人口中的非農就業人員，一定會有更高的比例。

其次，在農業部門的統計口徑中，對于農業經營戶和農業生產經營人員的界定標準比較寬泛，因此很容易將一些隱性失業人員或家務勞動為主的人員也統計成農業生產經營人員。比如，在2016年第三次全國農業普查中，一戶農村住戶只要在一年內種植的耕地面積達到一分地或者養了一頭豬，則算為農業經營戶；一個農村家庭成員只要在這塊地上或這頭豬身上累計投入30天的勞動時間，他或她就可以被統計成農業生產經營人員。進一步地說，即使被統計成農業生產經營人員，非規模化經營的普通農業經營戶的勞動力從事農業生產經營的時間也變得越來越少，也就是說普通農業經營戶的時間利用也在非農化。根據《全國農產品成本收益資料匯編2023》，2022年三種糧食作物（稻谷、小麥和玉米）每畝平均家庭用工3.87個，比2017年下降了18.35%；兩種油料作物（花生和油菜）每畝平均家庭用工6.3個，比2017年下降了14.63%；棉花每畝平均家庭用工6.38個，比2017年下降了51.89%。其他的蔬菜、豬、羊、雞和鴨等的用工量也在下降，普通農戶可以在家務勞動和其他活動的間隙兼顧這些農活。如果沒有非農就業的機會，普通農業經營戶的隱性失業現象也就會越來越嚴重。

（二）鄉村非農化程度的區域差異與區域分化

圖6顯示的是各地鄉村常住人口就業人員的非農化率，地區差異很明顯。可以將各地區分為4類，第一類是發達的非農化地區，如北京、天津、上海、江蘇、浙江和廣東；第二類是欠發達的非農化地區，這些地區毗鄰發達地區，勞動力流出比較徹底，如福建和江西，它們的非農化率也超過了50%；第三類是農業地區，非農化率很低，而且預計也不會提高，如內蒙古、遼寧、吉林和黑龍江；第四類是其他地區，它們的非農化態勢還不明朗。

應該說，至少在人民公社的初期，各地區鄉村產業的非農化程度都很低，都是以廣義上的農業為絕對主導的。隨著鄉村工業化和城鎮化的先后展開，區域差異開始擴大，形成了非農化態勢的區域分化。圖7顯示了若干數據可得的地區2000年以來常住人口就業人員非農化率的曲線。可以根據變化趨勢將圖中的8個地區分為3類：第一類是持續非農化的地區，如江蘇和江西，它們分別屬于發達地區和欠發達地區。第二類是非農化率先升后降的地區，如山東、安徽與河南。這些地區曾經高估了本地的非農化率，然后根據第七次人口普查的數據做了下調。第三類是非農化率波動地區，非農化率在20多年中沒有明顯提升，如湖北和陜西，陜西省2023年的非農化率與2000年時相比甚至還略有下降。實際上，兩省的統計部門都曾明顯地低估了本省的非農化率，然后根據第七次人口普查的數據做了上調。

非農化率在20多年來的先升后降與波動，可能與統計不準有關，但應該與近些年來中老年農民工的返鄉也有關。返鄉的中老年農民工如果還有勞動能力和意愿，就會隨機應變地尋求各種工作機會，一般而言，非農就業可以獲得更高的報酬，問題是鄉村地區的非農就業與農業就業機會都在減少。

四、非農化的困境：

鄉村非農就業機會的減少

在農業高質量發展的潮流中，農業經營的進一步規模化勢不可擋，正在發展的智慧農業也會減少對人力的依賴。與此同時，非農就業機會對農民就業的意義也在上升，對于已經適應了非農業工作的返鄉農民工來說，更是如此。但近些年來，在全國范圍內卻發生了鄉村非農就業機會減少的現象。鄉村振興戰略的推進有助于增加非農就業機會，但還不能滿足需要。

（一）鄉村地區非農就業機會的減少

從圖8中，可以看到近些年來出現了農業就業和非農產業的就業人員數量同步下降的新態勢。鄉村就業人員數量的下降既是勞動力城鎮化的結果，也是鄉村就業機會減少的后果。

鄉村就業機會的減少既發生在農業生產經營領域，也發生在非農產業領域。農業就業機會的過快減少和人為減少將導致返鄉農民無地可種。非農就業機會的過快減少也將影響農業發展的可持續性。在兼業經營的狀態下，農民需要同時獲得農業與非農業兩種來源的收入，如果缺乏足夠的非農就業機會，連農業經營也維持不下去，結果就會導致農業勞動力的流失。在2021—2022年疫情期間，第一產業就業人員陡增591萬，說明有大量的農民工返鄉務農，但到2023年第一產業就業人員又陡降781萬，說明返鄉務農難以持續。

鄉村地區非農就業機會的減少在全國各地比較普遍地發生了。非農就業機會來自工業、建筑業和第三產業，我們難以獲得所有產業的就業數據，這里僅以工業的數據展開討論。根據《中國縣域統計年鑒（鄉鎮卷）》相關年份的統計，在東部地區的浙江省，按照數據可比的874個鄉鎮來統計，鄉鎮范圍內的工業企業數從2013年的338040個，下降到2023年的275812個；在中部地區的安徽省，按照數據可比的1248個鄉鎮來統計，鄉鎮范圍內的工業企業數量從78569個微增到83155個；在西部地區的陜西省，按照數據可比的990個鄉鎮來統計，鄉鎮范圍內的工業企業數量則從41186個大幅下降到20885個，減少了一半。也就是說，在鄉鎮工業企業數量更少的陜西省，反而出現了更大幅度的企業減少，鄉鎮范圍內工業企業的減少與工業企業向城鎮的集中有關。以陜西省為例，鄉鎮范圍內的規上企業數在波動中有所增長，從2018年的2859家微增到2023年的2967家，但鄉鎮范圍內的規上企業數在全省規上企業數中的占比卻從44.5%下降到37.2%；安徽省的鄉鎮范圍內的規上企業數在全省規上企業數中的占比也從51.6%下降到43.2%；浙江省的鄉鎮范圍內的規上企業數在全省的占比也從50%下降到47.4%。

特別值得重視的是，即使鄉鎮工業企業數量或其他非農企業數量沒有明顯的減少，甚至略有增加，也難以遏制非農就業就會減少的勢頭，因為每個企業或機構的平均用工人數正在快速地下降。根據第3次、第4次和第5次經濟普查的公報，全國2013年末、2018年末和2023年末第二與第三產業的每個法人單位平均用工人數分別是32.8個、17.6個和12.9個，陜西省的同期數據是31.9個、17.4個和12.4個。每個法人單位的平均用工人數下降十分明顯，結果，即使用人單位的數量不變甚至有所增長，所雇傭的人員數量也可能會繼續減少。

（二）鄉村振興的努力及其初步成效

鄉村地區非農就業機會的減少在很大程度上是難以避免的趨勢。但對中國來說，鄉村地區必須發揮中國經濟社會發展的穩定器的功能，中華民族的偉大復興需要鄉村的振興。國家主導的反向推動也在發揮作用。自鄉村振興戰略實施以來，鄉村地區的工業企業有所增加。比如，在浙江省數據可比的鄉鎮范圍內的工業企業數量，從2018年的245831個增加到2023年的275812個，增加了12.2%；在安徽省數據可比的鄉鎮范圍內的工業企業從2018年的73031個增加到2023年的83155個，增加了13.8%；在陜西省數據可比的鄉鎮范圍的工業企業數量從2018年的19191個增加到2023年的20885個，增加了8.8%。更重要的是，鄉鎮范圍內的工業企業數量的增長并不只是發生在縣城關鎮或者區位良好的地區，而是發生在各類鄉鎮，甚至于在原來的薄弱鄉鎮有更明顯的增長。圖9顯示的是陜西省數據可比的全部鄉鎮中每個鄉鎮在2013—2017年和2018—2023年兩個五年期間工業企業數量的變化。圖中橫坐標是將2013—2017年的數據進行降序排序之后的鄉鎮序號。

從圖中可以看到，陜西省各個鄉鎮之間的工業企業數量增減沒有明顯的強者愈強弱者愈弱的效應。這種發展機遇的均衡分布不僅出現在陜西，也出現在其他地區，這其實是因為產業集中主要發生在鄉—城或小城市—較大城市之間，而沒有發生在鄉鎮—鄉鎮或小城市—小城市之間。但即使是鄉鎮之間或小城市之間，也會存在明顯的區位差異與競爭力的差距，這種發展機遇的均衡分布應該與政府對于發展機遇的分配有關，尤其與建設用地指標的分配向貧困地區的傾斜有關，比如各地允許貧困地區建設扶貧車間。

在很多地區的貧困縣，鄉鎮的工業企業發展出現了逆勢反彈的現象，比如浙江省相對不發達的10個縣（人均GDP排名最后）2013—2017年間鄉鎮工業企業的數量減少了788個，然后在2018—2023年間增加了4134個。在相同的兩個時段，安徽省的31個貧困縣的鄉鎮工業企業的數量先是減少了5589個，然后增加了5607個；陜西省的56個貧困縣的鄉鎮工業企業先是減少了7693個，然后增加了415個。三省（相對）貧困縣的鄉鎮工業企業數量在鄉村振興戰略實施以來都發生了大逆轉，其中浙江省的相對不發達縣域的鄉鎮工業企業數量增長幅度是全省平均增長幅度的4.7倍，安徽與陜西兩省貧困縣的鄉鎮工業企業數量增長幅度與全省幅度基本平齊。這種變化的原因有很多，但與鄉村振興戰略的導向是有關系的。

這里以工業企業為中心來討論非農就業，從產業類型上是不夠全面的，尤其是沒有論及比較熱門的農文旅結合業態，似乎更有不足。但從增加就業的效率來說，農文旅結合等新業態的就業容量遠不如傳統的非農業態。要增加鄉村的非農就業機會，既要積極地發展農文旅結合業態，更要全面發展各種非農業態。比如要進一步推動城市工業產業鏈向鄉村的延伸，從建設用地指標等方面為鄉鎮工業發展松綁，盤活各種集體建設用地，從環保、電力和交通等設施建設方面為鄉鎮工業賦能，允許各種小微企業在鄉村范圍內尤其是在鎮區得到發展。

五、結語

當前的情況是，在第二次生育高峰中出生的農民工已經到達永久性返鄉的人生節點，其中有一部分人將不得不返回到鄉村，當前的經濟形勢也加速了這種返鄉的必要性。然而，當前的鄉村各種就業機會正在減少，大量的老年農民工進退兩難，有一些老年農民工只好再次返回城市。《全國農民工監測調查報告》數據顯示，2023年的外出農民工增長速度在13年來首次超過了本地農民工的增長速度，一年中增加了468萬。2023年，50歲以上的農民工占比首次超過了30%，達到30.6%。在這個統計范圍之外，還有大量的60歲以上的超齡農民工生活在城市系統的縫隙里。

我們一般認為中國的鄉村是中國社會調控的蓄水池和穩定器，在當前趨于白熱化的國際競爭形勢下，強調鄉村的蓄水池和穩定器的功能就更有現實意義。中央要推進鄉村振興戰略，也包含了對鄉村這類功能的重視。2025年的中央一號文件明確提出“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。”應該是為確保返鄉農民工有退路做出的安排。無論對于國家整體還是大多數中老年農民工來說，最好的情況是農民有家可以回，回去后也能找到工作，靠自己、家庭、社區和國家一起解決自己的養老問題。要幫助返鄉農民工順利返鄉，必須要為他們創造各種各樣的在地化的就業機會。當前的就業形勢不太樂觀，返鄉農民工作為弱勢勞動力，就業形勢更為嚴峻，他們的就業問題應該引起社會各界更高程度的重視。

為了幫助返鄉農民工獲得足夠的養老收入，主要的應對手段包括三方面：一是限制過快地推動土地流轉，繼續發揮家庭農業對于返鄉農民工就業的吸納功能；二是適當增強城鄉居民養老保險的保障力度，提高退休農民工的養老金水平；三是順應鄉村社會的非農化態勢，以鄉鎮為單位整體推動鄉村非農產業的發展，創造非農就業機會。為此需要社會各界調整認知，在鄉村振興與城鄉融合發展戰略的實施過程中，既要重視縣城，也要重視鎮域；既在村莊內部發力，也在鄉鎮的鎮區發力；既加大力度發展農業，也加大力度發展非農業，不拘一格和因地制宜地創造就業機會。

部分參考文獻