教授洞見 | 陸銘：深入推進以人為本的新型城鎮化

中共二十屆四中全會提出，要深入推進以人為本的新型城鎮化。面向“十五五”，中國城鎮化必須從以土地擴張為動力的舊模式轉向以人為本的新戰略。之所以這樣說，是因為在過去二三十年的城鎮化進程中，地方政府將城市土地面積擴張、土地開發、土地財政以及以土地為基礎的負債作為當地經濟發展的動力。事后卻發現，這樣的城鎮化帶來了投資過度和債務高企的問題，此類問題在人口流出地區更加嚴重。這種缺乏長期實際需求的城鎮化模式是不可持續的。

作者介紹

陸銘

上海交大安泰經管學院特聘教授

中國發展研究院執行院長

中國城市治理研究院研究員

中共二十屆四中全會提出，要深入推進以人為本的新型城鎮化。面向“十五五”，中國城鎮化必須從以土地擴張為動力的舊模式轉向以人為本的新戰略。之所以這樣說，是因為在過去二三十年的城鎮化進程中，地方政府將城市土地面積擴張、土地開發、土地財政以及以土地為基礎的負債作為當地經濟發展的動力。事后卻發現，這樣的城鎮化帶來了投資過度和債務高企的問題，此類問題在人口流出地區更加嚴重。這種缺乏長期實際需求的城鎮化模式是不可持續的。

城鎮化的本質是要滿足人民日益增長的美好生活需要，人口的城鎮化以及城鎮居民的獲得感、幸福感、安全感才是城鎮化的最終目標。但與土地城鎮化過度形成對比的是，中國的人口城鎮化仍然不足。雖然中國常住人口城鎮化率已提高到67%，但與發達國家歷史同期相比，水平仍然偏低。由于戶籍制度改革不到位，城鎮人口中仍有約三分之一沒有本地城鎮戶籍，大城市人口占比與發達國家相比也偏低，人口流入較多的大城市中外來人口市民化任務仍然艱巨。因此，未來中國城鎮化的重要任務是讓城鎮化真正以人為本，使之成為中國式現代化的重要方向，在城鎮化率提升、外來人口市民化、公共服務按常住人口配置、城市宜居水平提高以及現代化治理能力增強等方面取得重大突破。

一

新型城鎮化要服務于人并投資于人

2025年，中國的人均GDP將突破1.4萬美元，達到高收入國家的及格線。面向“十五五”，隨著收入水平進一步提高，中國將逐漸進入后工業化時期。即便以2024年數據看，中國服務業在GDP中的比重已達57%，在就業中占比達49%。未來，服務業在經濟和就業中的比重還將持續提高。一方面，包括科創在內的生產性服務業將繼續為中國經濟現代化提供支撐，為制造強國目標賦能；另一方面，服務消費成為新增消費的發展方向，也是提升居民生活幸福感的必然需求。

只有理解人民的需求，才能真正實現以人為本的新型城鎮化，通過城鎮化不斷讓供給適應需求。在生產性服務業的發展中，創新日益重要，這使得知識交流與生產成為城鎮化的重要目標。當今世界的科技創新與幾十年前已不可同日而語。以前的創新和技術進步更多出現在單一行業、企業或實驗室場景中，而當今的創新更需要跨界、隨機、密集、便捷的相互交流，區位上更多趨向經濟集聚中心。這也推動了一些大城市出現科創回歸中心城區的趨勢，城市需要促進科創與居住融合，創新場景更多出現在咖啡館等“第三空間”。一些位于市中心的創新型企業將會客和開會的空間放在周邊的咖啡館里，節省了相應的租金。

在消費側，人們收入水平提高后，將越來越多地消費服務業產品，服務消費的品質和多樣性日益重要。在這一趨勢下，人口數量更多、密度更高、流量更大的中心城市在提供服務消費方面更具優勢。中心城市的服務不僅滿足本地需求，還通過跨城消費為其他城市，尤其是城市群內的中小城市居民提供消費場景。正因如此，中心城市在文化、體育、娛樂、休閑等方面的消費場景需要更多投資，這也是以人為本的城鎮化的重要方面。前些時日，一些地區學習“蘇超”發展群體體育活動，才發現并非每個城市都有適合進行大型足球比賽的場館，這正說明未來城市有大量“投資于人”的機會。

以人為本的城鎮化應為不同需求的居民創造通過自由流動追求最滿意的就業和生活方式的機會。在人口流動中，不同城市之間、城鄉之間形成分工協作、優勢互補、共同富裕的發展格局。核心大城市更趨向技術和產業創新，發展生產性服務業和現代制造業，建設消費中心城市；周邊中小城市更多依托中心城市創新，形成生產制造基地；而相對外圍的小城鎮和農村地區則適合農業、旅游和自然產業發展。在人口流動更自由的條件下，最終實現城鄉和不同地區間人均GDP、人均收入以及生活質量差距的縮小，達成以人為本的共同富裕。

為實現上述現代城市體系發展目標，必須在統一大市場建設中，消除行政力量對市場配置資源的不當干預，促進各類生產要素在城鄉和地區間合理流動、高效集聚。為此，各級地方政府要樹立高質量發展的長期、全局、多維觀念，不能僅為追求短期、本地、單一的經濟增長而過度“投資于物”，更應注重對“人”的投資。過去長期存在的地方惡性競爭導致重復建設和過度投資，公共服務等人本投資則顯不足。當前建設統一大市場，正是要破解地方政府間的惡性競爭。社會上有觀點認為，這樣做會削弱地方政府積極性，甚至認為統一大市場不利于欠發達地區，這些觀念有待糾正。一方面，破除惡性競爭不等于否定良性競爭，如地方政府在營商環境、公共服務、生活品質方面的競爭，更不意味放棄政府發展經濟的基本作為；另一方面，全國統一大市場建設最終是要使欠發達地區居民的人均收入和生活質量向發達地區看齊，而不是通過阻礙人口等要素流動來追求本地短期經濟總量擴張。

二

在技術進步與國際環境變化中

建設人民城市

2025年中央城市工作會議要求認真踐行人民城市理念，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，著力建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。這六個形容詞中，既有體現現代經濟增長需要的創新目標，也有關乎城市生活品質的美麗、宜居、文明目標，還有應對新的國際政治經濟風險與自然災害的韌性目標，以及新技術與管理條件下的智慧城市目標。

面向未來，中國的城鎮化進程也將需要直面新的技術條件，特別是人工智能的發展對城鎮化進程的影響。國際環境的不確定性也給中國今后的城鎮化進程蒙上了一層面紗。有人認為技術和國際環境的變化有可能使城鎮化進程逆轉，這一觀點值得辨析，否則推進以人為本的城鎮化首先就要面臨思想意識的障礙。如果理性思考，技術和國際環境的變化不僅不會使城鎮化進程放緩，還會加速人口向大城市集中的趨勢。

首先，從技術條件的變化來說，人工智能等新技術將更多取代制造業領域比較標準化的工作崗位，而對于個性化較強的服務業工作崗位，人工智能起到的作用主要是與勞動力互補，總體上會增加服務業的就業崗位。中小城市相對于大城市來說，其產業結構更加偏向制造業，而大城市的產業組成則更多是服務業。因此，當新技術對制造業的就業產生更多替代作用時，未來需要通過服務業來創造大量就業崗位。事實上，中國在過去十年已出現制造業就業崗位的負增長，人工智能等技術的發展將進一步導致制造業增加值增長與就業崗位創造的分化。其次，國際政治經濟環境的變化對中國制造業產品出口產生壓力，加劇國內制造業產能過剩的風險。對此，中國已經對一些產能過剩行業采取防止惡性競爭和去產能的措施，這更加凸顯服務業發展對創造就業的重要性。因此，上述因素只會進一步強化人口向城市特別是大城市集聚的趨勢，也只有這樣才能實現充分就業。

三

在后工業化背景下

促進外來人口市民化

在后工業化背景下，人口流入地區外來人口市民化的任務越來越緊迫。在工業化時期，外來人口更多是勞動密集型制造業和建筑業的從業者，主要與物質產品打交道，簡單培訓后即可上崗，勞動力對特定城市的粘性較低，在城鄉間和地區間的流動性更強。而在服務業占比越來越高的后工業化時期，大量外來人口從事消費性服務業，需要在城市里穩定就業和居住。只有這樣，他們才能真正融入城市，在與人打交道的過程中提升技能并減少機會主義行為，從而提高服務質量。尤其是在服務業中，勞動力需要積累城市生活經驗，學習現代城市生活所需的默會知識。我們有研究發現，外來人口在年齡上越早進城，越能夠從事服務業，并由此獲得更高收入【1】。

如果認識不到大城市外來人口市民化的緊迫性，就有可能延緩農村年青一代進城的時間，致使其難以適應未來城市服務業發展的需要。因此，“十五五”期間仍然需要將戶籍制度改革、外來人口市民化、城市公共服務全面覆蓋常住人口，特別是促進留守兒童與父母在城市里共同生活作為重要的目標。要實現這些目標，重點是教育和住房兩項工作。在教育方面要盡一切努力增加學校和學位的供給，盡量讓為城市發展做出貢獻的外來人口能夠將其子女帶在身邊上學。一些人口老齡化、少子化比較嚴重的大城市已經出現本地戶籍學生數量減少，這正是為外來人口子女開放更多學位的好時機。即使學位仍然不足，也應通過社會供給進行補充，提供更多的學校和學位。在住房方面則應盡快將非本地戶籍的外來人口納入到公租房、廉租房的提供范圍，最終實現在常住人口中將收入水平作為獲取公租房、廉租房的標準。在增加教育和住房供給的過程中，地方政府不能僅把外來人口所需的公共支出當作財政負擔，而應該認識到貢獻和享有相對應是人民城市建設的基本原則，同時也是城市持續吸引人口、產生經濟增長動力的重要前提。

【1】參看魏東霞、陸銘（2021）：《早進城的回報：農村移民的城市經歷和就業表現》，《經濟研究》第12期，第168-186頁。

來源：《勞動經濟研究》，第6期，3-6頁

責編：合羽

轉自：中發院公眾號

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