政府工作報告解讀｜穩妥有序推進職業傷害保障全覆蓋，需繼續保持試點方案多樣性

來源：界面新聞

　　界面新聞記者 | 張旭

　　界面新聞編輯 | 劉海川

　　2026年3月5日上午，十四屆全國人大四次會議在北京人民大會堂開幕，國務院總理李強作政府工作報告時指出，出臺支持靈活就業人員、新就業形態人員參加職工保險的政策。此外，擴大失業、工傷保險覆蓋面，穩妥有序推進職業傷害保障試點擴圍，健全社保關系轉移接續政策。

　　界面新聞注意到，此前“十五五”規劃建議稿中也提到，擴大失業、工傷保險覆蓋面，建立健全職業傷害保障制度。完善社保關系轉移接續政策，提高靈活就業人員、農民工、新就業形態人員參保率。

　　“靈活就業人員權益保障”始終是國家持續關注的民生話題。目前，我國靈活就業群體已超2億人，約占全國就業人員的1/4以上，由此看出，靈活就業和新就業形態已成為我國勞動者就業增收的重要渠道。且未來隨著平臺經濟不斷發展，靈活就業群體規模還將持續擴大。

　　但我們需意識到：對于靈活就業者，尤其是外賣騎手而言，他們與平臺之間存在“層層轉包”的非正規雇傭關系，正因如此，勞動關系認定的復雜性無疑會影響新業態從業者正常享受相應的職業傷害保障。

　　中國政法大學民商經濟法學院教授、社會法研究所所長婁宇告訴界面新聞，傳統的勞動法將勞動關系作為適用的門檻條件，以新就業形態為代表的靈活就業群體無法為勞動法所覆蓋，靈活就業群體的勞動權益保障成為了新時代勞動法規制的難點和堵點。

　　界面新聞此前調研發現，靈活就業群體面臨的工傷和失業風險明顯高于常規就業。相較于為其納入醫療保險和養老保險，他們更加關注職業傷害保障是否到位。

　　2025年4月，國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所所長李佐軍等人發布的文章《加快建立健全靈活就業人員保障體系》提到，當前靈活就業人員發展面臨的主要問題包括：適合靈活就業人員的勞動法規不健全、現行社保體系不適應靈活就業人員需要、靈活就業人員合法勞動權益缺乏有力保障、靈活就業公共服務亟待改進等。

　　以外賣騎手為例，在勞動權益保障方面，目前，職業傷害主要通過平臺企業購買意外傷害險來解決。該險屬于商業保險，保費低廉，且不需要進行工傷認定，但保障水平總體偏低。

　　為此，2021年7月，人社部等部門發布了《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。該《指導意見》著重強調了對職業傷害保障的加強，明確指出要以出行服務、外賣配送、即時物流、同城貨運等領域的平臺企業為重點，組織開展平臺靈活就業人員職業傷害保障試點。

　　自2022年7月1日起，新職傷試點在北京、上海、江蘇、廣東等7個省市的出行、外賣、即時配送、同城貨運4個行業開展，涵蓋曹操出行、美團、餓了么等7家平臺企業。2025年7月，人社部繼續推進下一輪職業傷害保障試點擴圍工作，試點范圍擴大至17個省份，同時將規模較大的平臺企業納入試點。如今，在先前試點開展的基礎上，2026年新職傷試點擴圍將擴大至全國所有省份。2027年，探索將其他行業的平臺企業納入試點范圍。

　　人力資源和社會保障部副部長吳秀章去年12月22日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議上作關于靈活就業和新就業形態勞動者權益保障工作情況的報告時指出，用3年左右時間，推進職業傷害保障廣覆蓋，穩步擴容省份、新增企業、拓寬行業。

　　此外，吳秀章表示，研究完善促進靈活就業人員參加職工基本養老保險、職工基本醫療保險相關辦法，完善繳費方式，探索由平臺企業承擔部分社會保險繳費責任的可行性，增強政策靈活性和包容性。持續推進全民參保計劃，針對靈活就業人員最關心的“能參、能轉、能中斷”等加強政策宣傳，提高參保意愿，不斷優化社保公共服務平臺功能，提升參保和享受待遇便捷度。

　　職業傷害保障制度是一項參照工傷保險建立起來的新型社保制度，將工傷保險從職工社保的“五險”中獨立出來，與是否具有勞動關系解綁，優先解決新就業形態勞動者最緊迫的職業傷害保障需求。

　　但與傳統工傷保險不同的是，職業傷害保障由平臺企業直接繳費，采取按單計費、按月訂單量申報繳費方式，既不以存在勞動關系為前提，也不以工資總額為繳費基數。

　　目前，職業傷害保障試點省（市）職業傷害保障待遇主要有醫療、傷殘、死亡3項。據央視新聞報道，傷后醫療費不封頂，1級至4級重度傷殘職業傷害人員納入基金終身保障。

　　關于職業傷害險試點模式，此前上海對外經貿大學法學院副教授李干接受界面新聞采訪時表示，試點省份基本上有兩種模式。一種方案是通過修改工傷保險條例，將靈活就業者納入工傷保險的保障范圍。另一種則采用替代方案即通過強制性商業險的方式來為靈活就業者提供職業傷害保障。

　　例如，某些試點省份比如廣東省、浙江省以及江蘇省南通市試驗性“跳脫”了以往工傷保險與勞動關系的固定搭配，即采取單工傷保險模式。區別于其他試點的工傷保險思路，蘇州市吳江區政府則委托商業保險公司承辦，定位為獨立于工傷保險的政府主導商業保險。

　　就目前的試點情況來看，婁宇指出，新就業形態職業傷害保障工作取得了積極的進展，在新就業形態勞動者與平臺以及相關機構的關系難以認定為勞動關系的前提下，該方案為前者提供了與工傷保險類似的保障，也為后者有效分散用工風險，進而促進平臺經濟健康有序發展創造了條件。

　　但是，新職傷在試點地區也暴露出來被保險人要求認定勞動關系之后要求工傷保險賠償以及平臺企業和相關機構對合理損失的賠償、與商業意外事故險賠償項目重合產生的重復賠償、在第三人侵權情形中與一般人身損害賠償產生競合等問題，各試點地區司法機關、平臺企業及相關人力資源企業、商業保險機構、勞動者、侵權責任人等存在多種觀點，爭議較大。

　　而未來如何推進試點工作？李干告訴界面新聞，在推進新業態職業傷害保障的工作中，需繼續保持試點方案的多樣性。只有通過一定時間的實踐檢驗，不斷總結不同方案的運行效果、社會反響以及“經濟賬”與“權益賬”的互動關系，才能更好判斷不同方案的優劣利弊，為進一步的制度設計提供參考。

　　基于新業態靈活就業的特性，結合保險的基本原理，李干建議，新業態職業傷害保障的基金運營也需保持一定的獨立性，突出這一特定群體的風險共擔和互助共濟，盡量避免被非新業態（即傳統業態）工傷認定（包括視同工傷）的稀釋。

　　在保障靈活就業勞動權益方面，李佐軍等人則建議，需構建可包容靈活就業人員的社保體系。適當提高對靈活就業人員參加城鄉居民養老和醫療保險的補貼標準，鼓勵其根據自身經濟狀況選擇較高的繳費檔次，增加個人賬戶積累。參照單位職工的繳費標準，適當降低靈活就業人員參加城鎮職工養老保險、醫療保險的個人繳費比例，探索用工單位和平臺共同分擔一定比例繳費。此外，鼓勵商業保險公司針對靈活就業人員設計多樣化的意外傷害險、個人健康險等。

　　此外，針對靈活就業人員跨地區、跨制度、跨平臺流動，社保轉移接續如何簡化？李干指出，由于靈活就業人員自行承擔繳費成本（無單位為其繳費），需盡量避免靈活就業人員因跨地流動導致累計繳費的權益損失，為此，各地應破除社會保險地方統籌的本位主義。

　　今年兩會期間，全國人大代表、中國社會保障學會會長鄭功成接受中國新聞網采訪時表示，“十五五”期間，要建立與新就業形態相適應的保障機制，放開靈活就業人員在就業地參保的戶籍限制，扎實推動職業傷害保障試點擴大到全國，把更多新就業形態人員納入保障范圍。

　　對于靈活就業等群體，鄭功成表示，應著重考慮提高其最低工資標準，并實行最低時薪制。對此，鄭功成呼吁建立工資指導表，對外賣、快遞等勞動者設定時薪指導價，政府適當介入，平衡資本、勞動者、消費者的關系。同時要把更多靈活就業群體納入有效的勞動監察范圍。