301關稅又要來了

3月12日，美國貿易代表辦公室發布公告，正式根據《1974年貿易法》第301(b)條啟動調查，審查“一些經濟體”在制造業領域是否存在長期、結構性的產能過剩，以及這種產能過剩是否與政府政策、產業支持措施或其他非市場行為有關，并進而對美國制造業和貿易造成不利影響。

美方在公告中表示，一些經濟體的制造業產能擴張已經明顯脫離國內和全球真實需求，在政府補貼、政策性融資、國有企業擴張、匯率政策或市場準入壁壘等因素的推動下，企業持續擴大生產能力，即便產能利用率不高、企業盈利能力有限，仍然維持甚至擴大生產規模。結果就是制造業出現長期過度生產，本國市場無法吸收這些產品，只能依賴出口消化，由此形成大規模、持續性的貿易順差，而美國往往成為這些過剩產品最重要的出口市場之一。美國認為，這種狀況正在壓縮美國本土制造業的發展空間，削弱制造業投資和就業，并對美國推動產業回流和供應鏈安全構成挑戰。

在這次調查中，美國列出了 16 個經濟體 作為調查對象，包括中國、歐盟、日本、韓國、越南、墨西哥、新加坡、瑞士、挪威、印度、印尼、馬來西亞、泰國、柬埔寨、孟加拉國以及中國臺灣地區。雖然調查對象覆蓋范圍很廣，但從公告的篇幅和論證方式來看，中國顯然被視為最核心的案例之一。

公告特別強調，中國近年來的貨物貿易順差規模持續擴大，并在多個制造業領域保持全球性的出口優勢。美國認為，中國在電子設備、機械、汽車及零部件、鋼鐵制品、化工、船舶、光伏、鋁制品等多個行業都存在明顯的出口導向型生產結構，這些行業的產能擴張在一定程度上已經超過國內需求，從而對全球市場供需格局產生影響。

公告中還引用了一系列數據來支持這一判斷。例如，美國指出，中國近年來的全球貨物貿易順差規模已經超過一萬億美元，在全球貿易順差總額中占據極高比例；與此同時，中國部分行業的產能利用率并不高，這被美國視為存在結構性產能過剩的一個重要信號。美國還特別提到鋼鐵、電池、化工和新能源汽車等行業，認為這些領域的產能擴張不僅影響全球市場，也可能進一步擴大中國的出口規模。

從程序上看，這份公告目前仍然只是啟動調查，最終結論尚未做出。根據公告安排，美國貿易代表辦公室將首先建立調查案卷，向公眾征集意見，企業、行業協會、律師事務所和其他利益相關方都可以提交書面意見或申請在聽證會上作證。公眾意見提交窗口將于2026年3月17日開放，相關利益方應在 2026年4月15日之前提交書面意見，并提出參加聽證會的申請，同時附上證詞摘要。USTR將于2026年5月5日起就此次調查舉行聽證會。

完成上述程序后，USTR將根據收集到的材料，判斷“相關經濟體”的政策或做法是否屬于301條款所規定的“對美國商業造成負擔或限制的不合理行為”。如果最終認定存在此類行為，美國政府可以進一步采取措施，例如加征關稅、限制進口或采取其他貿易政策工具。

不久前和一位業界專家討論122關稅的合法性問題。我當時的判斷是：122關稅只是權宜之計，川普政府也知道122的法律基礎并不牢固，實際最終的目標還是要靠301。之所以先祭出122，無非是想爭取150天時間，好走完301的程序。

后來事實證明，美國國內的反關稅派連這150天都不想給川普，很快抓住該條同樣脆弱的法律基礎發起了一系列挑戰。

首先是加州領銜的22個民主黨控制的州政府向美國國際貿易法院提起訴訟，指控總統動用第122條款征收關稅超出了法律授權。

過了沒幾天，美國企業和進口商也迅速采取行動，一些依賴進口原材料或商品的公司同樣向法院起訴，認為該關稅缺乏法律依據，并要求法院叫停關稅并賠償損失。

很多法律專家認為，第122條款本身并不適合用來發動大規模關稅措施。這個條款的設計背景其實非常特殊，它是在20世紀70年代布雷頓森林體系仍然存在時制定的，當時各國實行固定匯率制度，美國一旦出現嚴重的國際收支赤字，就可能導致黃金和外匯儲備外流，甚至引發貨幣危機。因此，法律才允許總統在這種情況下暫時征收最高15%、最多150天的關稅，以緩解國際收支壓力。

但特朗普政府在宣布關稅時使用的理由卻是美國存在長期的貿易赤字。從經濟學和法律角度看，這兩個概念不是一回事。貿易赤字只是國際收支的一部分，而美國長期存在貿易赤字的同時，資本賬戶卻有大量資金流入，因此整體的國際收支并不存在所謂的“嚴重赤字”。22個州政府和美國企業的起訴書都指出，政府實際上是把“貿易赤字”與法律規定的“國際收支赤字”混為一談，從而強行觸發第122條款。

與此同時，在現代浮動匯率體系下，很多經濟學家認為這種條款本身已經幾乎失去了現實意義。在固定匯率時代，國際收支赤字確實可能導致匯率危機，但在今天的浮動匯率制度下，匯率會自動調整來平衡國際收支。因此，要滿足法律中所謂“龐大且嚴重的國際收支赤字”這一條件，其實在現實中已經很難成立。

此外，第122條款還有一個非常嚴格的要求，就是如果征收關稅，必須遵循 非歧視原則，也就是說要對所有國家統一適用。但特朗普的關稅公告卻對一些國家（例如加拿大、墨西哥等）給予了豁免，同時又對大量具體產品設立了例外清單。這種做法明顯違背了法律對該條款的設計原則。

起訴方還指出，美國最高法院最近在對等關稅案件中強調了“重大問題原則”和“非授權原則”，也就是如果一項行政權力會對國家經濟或全球貿易產生重大影響，那么國會必須明確授權總統才能采取行動。起訴方認為，第122條款沒有授權總統以“貿易赤字”為理由發動全球性關稅措施。如果允許總統隨意重新定義“國際收支赤字”并任意豁免特定國家和商品，這將等同于國會進行了違憲的立法權授權（unconstitutional delegation of legislative power）。

在這種形勢下，美國貿易代表辦公室急于啟動301調查，也就不難理解了。

301是川普“對等關稅”最佳替代，它不僅本來就是美國貿易政策中用于打擊“不公平貿易行為”的法律，而且在過去幾年里已經通過司法判例獲得了較大的操作空間。

特別是聯邦巡回上訴法院此前的判決，支持美國貿易代表辦公室利用 301條款和307條款大幅擴大關稅范圍的做法。法院的支持主要是基于對法律里“修改（modify）”這個詞的理解，認為：

第一，1974年貿易法》對“修改”的定義本來就很寬。法條對“修改”幾乎沒有嚴格限制，唯一的說明只是說，“修改”包括取消關稅或進口限制。法院認為，如果連“完全取消關稅”這種幅度很大的變化都算“修改”，那說明這個詞本身就是開放性的，并不意味著只能做小幅度調整。所以，“修改”既可以是減少關稅，也可以是增加關稅，幅度大還是小，法律本身并沒有規定。

第二，國會并沒有給這種修改權設定規模上限。法院認為，如果國會真的想限制總統或USTR擴大關稅的范圍，本來可以在法律里寫得很清楚，比如規定必須“與損害相當”或者設定具體上限。但在第307條款里，國會并沒有這樣做。也就是說，在法律設計上，只要是基于301行動的后續“修改”，國會并沒有限制它可以擴大到多大規模。

第三，企業提出的“修改只能小幅調整”的說法，站不住腳。一些美國進口商在訴訟中引用最高法院在Biden v. Nebraska中的裁決，主張“修改”一詞只能代表“微小或適度的調整”，不能代表根本性變化。。但法院認為，這個判例和301關稅的情況并不一樣。因為在這個案子里，政府試圖“修改”的是法律規則本身，而301關稅這里，USTR只是調整自己已經采取的行政措施，比如關稅清單，而不是去改變法律本身。所以兩種情況不能直接類比。

第四，在法律上，唯一真正的限制其實只有一個——是否“適當”。法院認為，只要USTR認為原來的措施不夠有效，比如最初只對500億美元商品加征關稅，但仍然沒有改變對方的貿易行為，那么它就可以判斷需要擴大關稅范圍。只要USTR認為擴大關稅是實現政策目標的“適當做法”，法律就允許這么做，并沒有規定具體上限。

聯邦巡回上訴法院的上述支持，對301構成了幾乎難以打破的司法屏障。由于所有挑戰301關稅的訴訟都必須先提交給美國國際貿易法院，而上訴只能到聯邦巡回上訴法院。這也就意味著，聯邦巡回上訴法院這個判例要在全國范圍內適用，其他法院沒有機會作出不同的解釋。唯一的希望是美國最高法院主動受理并推翻判決，否則這個判例基本就代表了最終結果。

也正因如此，301給了行政部門極大的自由裁量權，對關稅規模更是幾乎沒有明確上限，成為美國政府任意擴大關稅數額的趁手武器。

在實際操作中，美國政府已經形成了一種比較清晰的做法：先通過完整的301調查程序，對某些不公平貿易行為啟動一輪規模相對有限的關稅措施；一旦這一步完成，就可以利用307條款的“修改”權，在程序要求非常寬松的情況下擴大關稅范圍，而不需要重新進行調查、重新認定事實或重新與外國政府磋商。這樣一來，原本需要復雜調查和長時間程序的貿易行動，就可以迅速升級，一定程度上復現對等關稅的效果。

針對中國的301關稅就是這樣運作的，最初只針對約500億美元商品，但隨后通過“修改”程序迅速擴大到數千億美元規模，幾乎覆蓋了絕大部分中美貿易。

而我一直覺得，301調查一定要在3月底之前啟動。因為川普來華之際，以及本周五的中美經貿磋商巴黎會談，美國人手中要確保自己手中握有足夠籌碼，只有15%的122關稅，對中國來說分量顯然是不夠的。

USTR公告鏈接：

https://ustr.gov/about/policy-offices/press-office/press-releases/2026/march/ustr-initiates-section-301-investigations-relating-structural-excess-capacity-and-production

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