最高院謝勇法官：建設工程價款優先受償權制度的反思和重構

和銘律師按：
最高院謝勇法官《建設工程價款優先受償權的理論和適用研究》一文發表于《法律適用》2026年第3期法官說法欄目，截至2026年3月8日，閱讀量達到2萬人次，法律圈尤其是建工法律圈都在轉載此文。原文近2萬字，文字冗長，和銘律師予以大幅簡化，歸納出26個法律適用要點。
本文對此前極“左”裁判思路進行反思。例如，根據現行司法解釋和會議紀要，優先受償權主體僅限于與發包人訂立合同的承包人，實際施工人（掛靠人、轉承包人、違法分承包人）不享有優先受償權，理由是掛靠、轉包、違法分包是違法行為。因為違法而不享有優先受償權，這是一個非常荒謬的理由，我本人一直反對。法律應當保護投入了人財物、為工程建設作出貢獻的實際施工人的利益，優先受償權是保護工程款債權的順位權，工程款債權和順位權不能分割，既然保護實際施工人的工程款債權，也應當保護順位權。現實中存在大量的實例是，法院判決發包人在欠付范圍內向實際施工人支付工程款，卻不支持優先受償權，導致實際施工人的民事權益得不到有效保護。本文進行反思，值得肯定，希望以此文為契機，及時糾正此前極“左”裁判思路！
就最高院2025年12月23日發布的施工合同司法解釋二征求意見稿，我本人曾經提出三條修改意見：判決發包人向實際施工人支付工程款（或折價補償），也應當判決實際施工人享有優先受償權；支持了實際施工人提出的代位權主張，也應當支持優先受償權主張；優先受償權轉讓應當堅持“體內循環”原則，承包人只能向下游實際施工人轉讓優先受償權，助力實際施工人收回工程款，禁止承包人向未對工程增值作出貢獻的第三人轉讓優先受償權。本文與我的觀點完全吻合，甚至作者提出向材料商轉讓優先受償權、助力材料商維權的思路，尺度之大，反思之深，再次予以點贊！

原文目次
一、建工優先權的法理基礎
二、建工優先權的適用難點
三、建工優先權保護的實踐探索與法律適用
四、我國建工優先權適用難點的解決路徑與制度完善

五、結語
一、建工優先權的法理基礎
1、從體系解釋和比較法上看，建工優先權與留置權的法理基礎相同，均源于施工或者承攬行為帶來的工程價款或者報酬債權與工程或者定作物等工作成果增值之間的直接因果關系，但建工優先權不能類比為留置權或者抵押權，其屬于法律為保護特定主體利益而設立的法定優先權。
2、建工優先權的保護對象是為建設工程增值作出貢獻的主體。建工優先權的法理基礎決定了其保護的是參與施工、為工程增值做出貢獻的民事主體因施工行為而產生的債權。
3、我國民法典和《建工解釋一》規定建工優先權的直接保護對象是承包人。我國建工優先權對建筑工人等主體權益的保護具有間接性。依照《民法典》第807條和《建工解釋一》第35條規定，農民工等建筑工人、建材供應商、建設資金出借方均無權行使建工優先權。建筑工人工資債權、建材供應商建材款債權以及建設資金出借方債權等權益的實現，依賴于承包人建設工程價款債權的實現。
二、建工優先權的適用難點
4、我國建工優先權制度面臨的適用難點來自兩個方面：一是規范制度上未建立建工優先權登記制度。二是實踐中名義上建工優先權人與實際投入生產要素進行工程施工的人不一致，如何保障實際施工人的工程價款債權、建筑工人工資債權和建材供應商建材款債權，是《民法典》第807條適用亟待解決的問題。這兩大焦點問題集中體現在建工優先權能否轉讓、代位的爭議上。
5、未經登記的建工優先權會對交易安全維護和抵押權人及其他債權人的權利保護帶來挑戰。建工優先權在沒有有效公示方法的情況下，允許其任意流轉會加劇信息不對稱，損害交易安全。從經濟社會發展需要看，我國有必要建立建工優先權登記制度。
6、我國民法典僅規定承包人享有建工優先權，實際上，實際施工人、建筑工人和建材供應商等也為建設工程增值作出了貢獻，但其并不享有建工優先權。從我國實際情況看，部分建筑企業凈資產少，個別甚至主要靠出借資質、轉包、違法分包收取管理費或者轉包差價獲利。如果允許建工優先權自由流轉，承包人很可能將建設工程價款債權和建工優先權轉讓，獲得的價款也很可能被挪用，導致真正對建設工程增值作出貢獻的實際施工人、建筑工人和建材供應商的債權不能實現。
7、依照《民法典》第807條和《建工解釋一》第35條規定，我國建工優先權的主體是與發包人訂立建設工程施工合同的承包人。目前理論上存在兩個問題：一是農民工等建筑工人、建材供應商、提供建設資金的人等直接或者間接參與工程建設、為工程增值作出貢獻的人，因工程建設而形成的債權如何保障其實現。二是在分包、轉包、掛靠等情形下，實際施工人同與發包人訂立建設工程施工合同的承包人是不同主體，實際參與工程施工的人不享有建工優先權，未參與工程施工或者只參與部分工程施工的承包人卻享有全部建工優先權，似不合理，而且也不利于實現建工優先權的制度目標。如何保護實際施工人、農民工等建筑工人、建材供應商、建設資金提供方等主體債權的實現，全面實現建工優先權的立法目的，是理論中亟待解決的問題，也是適用《民法典》第807條的難題。

三、建工優先權保護的實踐探索與法律適用
8、建工優先權行使期間制度以平衡承包人權利保護與交易安全維護為目的。2020年，最高人民法院根據民法典，對2018年原《建工解釋二》第22條進行了修改，將建工優先權的行使期間由6個月延長至18個月，進一步加強對承包人建工優先權的保護。從司法解釋修改歷程看，司法實踐一方面希望對承包人行使建工優先權的期間予以限制，以保護交易安全，另一方面又擔心這種限制會妨礙承包人權利保護，因此，不斷放寬限制條件，以期實現權利保護與交易安全維護之間的最佳平衡。
9、建工優先權行使期間制度的根本目的是在未對建工優先權進行登記的情況下，促使承包人及時行使建工優先權，避免因其怠于行使建工優先權而使其他法律關系處于長期不穩定狀態，導致抵押權、普通債權長期面臨建工優先權的挑戰。因此，在認定建工優先權行使期間的起算時間、承包人是否在該期間內行使建工優先權時，不宜過于機械、苛刻，關鍵要看當事人是否存在惡意推遲應付工程價款時間、損害第三人權利的行為，以及當事人是否存在怠于行使建工優先權的事實。
10、實踐中還存在發包人與承包人約定推遲付款時間的情況，此時應考察當事人推遲付款的原因。如果當事人惡意串通，故意推遲應付工程價款的時間，以達到承包人繼續行使期間已屆滿的建工優先權的目的，仍應按建設工程施工合同約定或者法律規定認定建工優先權行使期間的起算點。如果當事人因工期延誤等客觀原因推遲應付工程價款時間，承包人主張應自推遲后的應付工程價款之日起算建工優先權的行使期間的，應予支持。
11、是否應付工程價款與是否完成工程價款結算是不同概念，在發包人應付工程價款時，工程價款債權已經確定，只是雙方當事人無法對工程價款債權數額達成一致意見。這種情況下，發包人未支付全部應付工程價款的，屬于遲延履行付款義務，承包人有權行使建工優先權，也有權請求發包人支付工程欠款利息。故在發包人與承包人未完成工程價款結算的情況下，仍應當以合同約定或者法律規定的應付工程價款之日為建工優先權行使期間的起算點。
12、建工優先權行使期間制度的目的是促使承包人及時行使建工優先權，避免相關法律關系因承包人怠于行使權利而處于不確定之中。因此，對于承包人行使建工優先權的方式不宜苛刻，考慮到現實交易的復雜性，只要承包人在建工優先權行使期間內依法行使了建工優先權，就不宜認定承包人失權。例如，承包人依照《民法典》第807條規定與被執行的發包人簽訂合法有效的以不動產折抵工程債務協議的，屬于依法行使建工優先權。
13、最高人民法院指導案例“中某集團有限公司訴河南恒某有限公司建設工程施工合同糾紛案”明確，承包人在執行程序中向執行法院主張建工優先權的，亦屬于依法行使建工優先權。如承包人在審判程序中未主張此項權利，執行依據亦未確認其享有此項權利，并不意味著其當然喪失此項權利，其在執行程序中仍可行使此項權利。
14、確立建工優先權有限流轉制度，允許實際施工人、建筑工人、建材商受讓或者代位行使與其工程價款債權、工資債權以及建材款債權相對應的建工優先權，有利于實現建工優先權的制度目標，保障實際提供“人工、材料、機械”等生產要素完成施工并帶來建設工程增值的各類主體權利的實現。
四、我國建工優先權適用難點的解決路徑與制度完善
15、我國應建立以工程價款預算為對象的建工優先權登記制度。第一，依公示公信原則，為實現權利保護和交易安全維護的平衡，我國有必要建立建工優先權登記制度。第二，在我國特定發展階段，針對我國建筑市場的特點，為實現建工優先權的制度目標和社會公平，有必要確定建工優先權有限流轉規則，即允許實際施工人、建筑工人、建材商受讓或者代位行使與其工程價款債權、工資債權以及建材款債權相對應的建工優先權。
16、建工優先權登記制度是立法事項，需要完善建工優先權法律制度。建工優先權有限流轉規則是法律適用事項，可通過制定司法解釋、發布指導案例等方式解決。
17、建立對建設工程價款預算為對象的登記制度，并堅持賦予建工優先權優先于在先抵押權效力的政策，既能有效保護承包人的建設工程價款債權，維護交易安全，也便于操作，有利于防范發包人道德風險，降低交易成本、減少矛盾糾紛。
18、考慮到在締約過程中，發包人相對于承包人處于優勢地位，為更好發揮建工優先權制度作用，有必要建立建工優先權強制登記制度——將辦理建工優先權登記作為辦理施工許可證的前提條件。
19、建工優先權登記制度有利于促使發包人及時履行債務。建立建工優先權登記制度后，就不再需要規定建工優先權行使期間制度。一方面，建工優先權登記后，建設工程上的優先權負擔成為公共信息，抵押權人、購房人以及發包人的其他債權人都會基于該信息作出交易決策，從而防止發包人利用信息不對稱多頭舉債，減少糾紛尤其是執行異議之訴糾紛。建工優先權對交易安全的挑戰已經消除，無需再規定行使期間制度。另一方面，建設工程上登記有建工優先權的情況下，發包人很難再利用建設工程進行抵押貸款，其會更加積極主動清償工程價款，以便于滌除建設工程上的建工優先權登記，為進行新的抵押貸款或者其他交易創造條件。

20、建設用地使用權上設立的抵押權和建工優先權應相互獨立。在工程施工之前，地上沒有建設工程，發包人為獲得建設資金，會以建設用地使用權設定抵押，獲得貸款。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉有關擔保制度的解釋》第51條第1款規定，當事人僅以建設用地使用權抵押，抵押權的效力及于土地上已有的建筑物以及正在建造的建筑物已完成部分，但是該抵押權的效力不及于正在建造的建筑物的續建部分以及新增建筑物。因此，建設工程施工之前，建設用地使用權上設定的抵押權的效力不及于之后新增的建設工程。建設用地使用權的抵押權人無權對抵押權設立后新建設的工程主張優先受償，也無權對確認建工優先權的生效裁判提起第三人撤銷之訴。同時，建工優先權只及于承包人施工行為帶來建設工程增值部分，不應及于建設用地使用權的價值。
21、入庫案例“某銀行股份有限公司浙江自貿區支行與浙江某置業發展有限公司等執行實施案”明確，在建設用地使用權上設立有抵押權、建設工程上有建工優先權時，土地使用權的拍賣價款用于清償抵押貸款，建設工程拍賣價款先行用于清償建設工程價款。
22、建工優先權劣后于商品房消費者對所購房屋的物權期待權，是司法實踐中長期堅持的裁判規則，但具體規則有所調整。2025年，《最高人民法院關于審理執行異議之訴案件適用法律問題的解釋》第11條進一步完善了商品房消費者物權期待權優先于建工優先權的制度，主要體現在三個方面：一是將購房目的由“居住為目的”修改為“滿足家庭居住生活需要”；二是明確商品房消費者有權一并起訴請求被執行人辦理商品房所有權轉移登記手續；三是商品房消費者的物權期待權不符合優先保護的條件，被駁回訴訟請求后，其交付執行的剩余價款應予及時退還。
23、為保障真正施工人的工程款債權實現，有必要探索建立優先權在實際施工人與承包人之間流轉的制度。實際施工人投入了“人工、材料、機械”進行施工，實際完成了工程建設。鑒于建工優先權制度以施工行為與工程增值的直接因果關系為法理基礎，要實現建工優先權的制度目標，就需要保障實際施工人工程價款債權的實現，但依照《民法典》第807條和《建工解釋一》第35條規定，實際施工人不享有建工優先權。為實現建工優先權的制度目標，有必要建立建工優先權在承包人與實際施工人之間的流轉制度，允許實際施工人依法受讓或者代位行使建工優先權。
24、應探索建工優先權在建筑工人與承包人之間流轉的制度。我國民法典并未規定建筑工人享有建工優先權。在承包人與建筑工人直接形成勞務關系的情況下，建筑工人對承包人享有支付工資請求權。在承包人與建筑工人未建立勞動關系的情況下，依照《保障農民工工資支付條例》第30條第3款和第4款規定，建筑工人有權直接請求承包人支付工資。鑒于建筑工人對承包人享有工資支付請求權，承包人對發包人享有工程價款債權和建工優先權，建筑工人所提供的勞務轉化到建設工程之中，帶來了建設工程的增值，因此，有必要探索允許建筑工人為實現其工資債權而受讓或者代位行使建工優先權的制度。
25、應探索建工優先權在建材供應商與承包人之間流轉的制度。我國民法典未規定建材供應商享有建工優先權。建材供應商提供的建筑材料轉化到建設工程中，帶來了建設工程增值，因此，允許建材供應商受讓或者代位行使建工優先權有法理依據。但是，建材商應當提交證據證明，其對承包人的債權所對應的建材均用于案涉工程施工，并帶來相應的建設工程增值。
26、本文希望通過總結我國司法實踐經驗，為完善我國建工優先權法律制度、統一適用規則創造條件，司法裁判仍應以現有法律規定和司法解釋為依據。（文/北京和銘律師事務所）