佳文回溯｜社會學視野中的政府研究：學術議題與學科傳承

陳家建

南京大學

社會學院

教授

社會學視野中的政府研究：學術議題與學科傳承

來源 | 《社會學研究》2023年第6期

作者 | 陳家建

責任編輯 | 李榮榮

近年來，社會學開展了大量的政府研究，在經驗與理論兩方面都有明顯的學術推進，但社會學開展政府研究的特點與貢獻并沒有被學界清晰地意識到。本文回顧了中國社會學界較有影響力的政府研究，從組織結構、人員網絡、財政過程、組織技術、組織機制五個方面梳理其學術脈絡。社會學開展政府研究具有鮮明的風格及獨特貢獻，體現于綜合性分析、社會性分析、情境性分析三個維度。社會學開展政府研究是在傳承經典時期的學術思想，同時也在延續中國社會學的學科探索歷程。

政府研究的發展是近年來中國社會學界的一個突出現象。這種發展體現于多個方面，不僅有研究數量的增長、研究內容的拓寬，還有分析范式的演進（周雪光，2017；周飛舟，2019）。與此同時，以政府研究為焦點，中國社會學在兩個維度上有了互動：在學科層面，社會學與政治學、公共管理、法學等社會科學的學科融合度增加，跨學科影響力得到提升；在實踐層面，社會學與公共治理的政策實踐互動提升，增進了社會學的政策影響力。從學術貢獻來看，近年來社會學新的理論增長點多與政府研究相關，一些重要的概念與命題都來自對政府治理邏輯的思考。為什么中國社會學會對政府有極大的學術關注度？為什么政府研究會成為中國社會學的一個重要領域？其研究主題如何拓展，研究范式如何演變？這些重要的問題都需要有專門的討論。基于對既有文獻的分析評述，本文將嘗試解答這些問題，并從中討論中國社會學的學科精神。作為一項文獻評述研究，本文分析的是社會學風格的政府研究。文獻選擇的標準包括兩個方面：一是外在標準，即社會學者做的政府研究，或在社會學刊物上發表的政府研究文章；更重要的一方面是內在標準，即具有社會學精神氣質的研究。何為社會學的精神氣質？本文的第三部分將以社會學經典時期的學術思想及其傳承為基礎進行概括討論。

一、探尋中國社會的特性：政府研究與學科“本土化”問題

學科“本土化”一直是中國社會學討論的重要問題。這一問題不僅涉及具體的方法分歧，而且關聯到社會學對中國社會的理解及其研究路徑的考量，是一個探尋自身定位的嚴肅歷程（王寧，2017；周曉虹，2020）。早在中國社會學恢復重建之初，一些學者就敏銳地意識到社會學“中國化”就是要有學科自主意識，而其中關鍵的問題是要將“中央集權式結構”作為中國社會學的研究核心（林南，1986）。如何理解政府成為理解中國社會的一個關鍵議題，因為無論從歷史還是當下來看，政府對中國社會影響巨大，而且政府與社會的關系形態極為復雜。這一探索逐漸形塑了社會學對政府的關注，由此衍生出了一系列關于政府的理論分析框架與經驗研究。

從廣義而言，政府研究屬于組織研究的一部分，這是社會學的傳統分支，發展歷程久遠（斯科特、戴維斯，2012）。但比較而言，國際社會學界對組織研究、政府研究的定位與中國社會學存在明顯差異，這集中表現在研究比重、議題特征兩個方面。例如，作為國際社會學最具權威性的刊物《美國社會學雜志》（AJS）和《美國社會學評論》（ASR）近十年刊發的組織研究的文章比例在5%～12%；其中，與政府治理相關的文章比例在2%～5%。相比而言，在社會學的中文代表性刊物中，組織研究和政府研究的比重明顯高很多。近十年來，中文刊物中組織研究的文章比重為12%～22%，而其中政府組織研究的比重為5%～15%。由此可見，中國社會學的主題側重與國際社會學存在差異，對組織問題、政府研究的關注度明顯高很多。而在組織研究的分支內部，中國社會學的研究主要集中于政府組織，超過一半的組織研究文章都涉及政府。

而且，這種差異性不僅表現在文章的數量和發表結構上，更為重要的是內在研究范式不同。英文文獻中的組織研究議題較為多元，包括政黨、幫派、企業公司、NGO、合作社以及各類社會組織，政府組織只是其中一個小領域。而對政府組織的主要議題是政策研究、黨派研究、福利研究等，其常見的關鍵詞包括politics、social policy、welfare state、poverty governance、family policies、empowerment等。這類政府研究都與公共政策相關，討論的是政府的政策成效、社會福利等問題。這類研究可以概括為“外在型政府研究”，即將政府行為嵌入到社會領域中進行分析，考察政府與社會的互動關系，也可以說是在政府組織外圍做分析。

而中國社會學的政府研究形成了不同的研究范式，關聯到國家治理深層次、綜合性的議題。國際社會學是做政府的“外圍研究”，中國社會學則開展了大量的政府“內核研究”，即將社會學的學科范式帶入政府研究，不僅分析政府與社會的關系，而且分析政府內在運行邏輯中的多重維度，特別是社會維度的影響。這種范式差異的背后體現著中國社會學對學科理念的思考和研究路徑的探索。本文將對這樣一種研究范式的總體邏輯和研究應用展開評述，進而討論社會學的學科理念如何在多樣的研究領域中傳承與發展。

二、中國社會學的政府研究議題

近年來，政府研究發展快速，政府組織的各個維度都有大量的研究涉及。相比于其他學科，社會學對政府的研究不追求面面俱到，而是側重分析政府組織的核心機制及其與市場、社會的互動。這些維度的研究成果主要體現于五個領域：組織結構、人員網絡、財政過程、治理技術與組織機制。之所以這五個研究領域成果突出，是因為這些方面是認識中國政府的關鍵，而且對其邏輯復雜性的探尋也更容易發揮社會學的學科優勢，形成獨特的學科貢獻。

（一）組織結構

結構是組織的基礎，也是理解政府系統的起點。但是與其他學科不同，社會學對政府組織結構的研究并非為了描繪靜態結構本身，而是在過程—事件的視角中進行動態分析（孫立平，2000），以此理解政府的行為邏輯。在對政府組織結構的理解中，社會學采納了多重分析邏輯，包括效率、合法性、路徑依賴、社會關系等邏輯，以期對政府組織結構形成更多元化的理解，看到其內在構成的復雜性。

研究組織結構的首要議題是中央與地方的關系。經濟學、政治學對中國的央地關系討論較早，而社會學長期關注基層政府（王漢生、楊善華，2001），央地關系這樣的宏觀議題近年來才逐步進入社會學的分析框架。雖然該議題進入學科的時間不長，但將社會學的分析范式帶入央地關系的理解產生了較為重要的學術影響（馮猛等，2018）。與其他學科聚焦于正式制度不同，社會學對央地關系的分析更多關注非正式、動態性的組織關系。“非正式分權”是社會學解讀央地關系的重要概念。正式的制度體系以層級集權為特征，但在制度體系外，地方和基層政府擁有較大的實質性權力。例如，王漢生等對“變通”的研究（王漢生等，2011；劉玉照、田青，2009）、周雪光對“共謀”的研究（周雪光，2008）都揭示了地方能夠有一定的博弈權，可以在制度以外拓展自身的權力空間。也有學者提出，政府組織內部存在雙重關系，即制度規定的合法性關系和地方自主的實踐性關系，后者體現的是地方非正式權力（李林倬，2013；劉河慶，2020）。對動態機制的揭示也是社會學研究央地關系的重要貢獻。例如，曹正漢提出，出于治理績效和風險把控二重要素的考量，會出現過度分權與過度集權兩種現象，而且集與分會因為二重要素的不同導向出現動態調整，演變出不同的央地關系模式（曹正漢，2011，2017）。另外一類重要的研究是對創新與試驗的分析。很多社會學者觀察到，中國的央地關系同時蘊藏著區域關系的維度，會通過授權局部地區的創新與試驗讓央地關系具有靈活性，并產生地方權力的動態性空間（馮猛，2020）。總之，無論是關注非正式分權還是動態關系，社會學視角的介入都增進了學界對央地關系的深入理解，使其多維、復雜、動態的面向得以逐步呈現。

第二類議題是部門關系。在新近的研究中，橫向的部門間關系引起越來越多的關注，部門結構、部門行為成為解釋政府邏輯的重要變量。社會學研究部門關系的重要貢獻是突破制度框架的理解，將社會學的網絡分析視角帶入政府系統。例如，陳家建等（2013）以小額貸款的政策執行為例，提出地方政府存在高度分化的部門網絡結構，雖然同在執行上級政令，但不同部門的目標、激勵、風險都存在差異。這種分化的部門結構作為重要變量，導致政策執行偏差現象的廣泛出現。還有學者分析了部門關系所具有的社會網絡的多類型特征。例如，周雪光等（2018，2020）以干部流動網絡為研究對象，發現橫向部門間的圈層結構雖然在制度層面級別等同，但不同部門在長期互動中形成了分化的“小群體”，有的部門處于“結構洞”位置，有的部門則是“邊緣人”。這類研究讓我們看到，部門是嵌入在關系網中的行動者，社會學的解釋機制可以為理解部門的組織邏輯提供啟發。

第三類重要議題是條塊關系。早期的政府研究多以“塊”為關注對象，即以地方、基層政府為研究單位（周雪光，1999）。比如，在社會學中有重要影響的鄉鎮研究就是采用以“塊”為對象的學術路徑（楊善華、蘇紅，2002；歐陽靜，2011；吳毅，2018）。近年來，條塊結合的視野逐步進入政府研究領域，極大地豐富了對政府內部組織體系的認識（曹正漢、王寧，2020）。社會學對條塊關系的分析主要聚焦于條塊間的張力及其對地方治理的影響。曹正漢以油田管理為例，揭示出條與塊之間爭奪治理權的相互博弈（曹正漢、王寧，2019）；黃曉春對社會組織管理的研究提出條塊之間是“非協同性關系”，條與塊有不同的組織目標和利益導向（黃曉春，2014）。這種非協同也造成地方的政策執行因為條與塊之間的張力而出現執行方式的擺動（向靜林等，2022）。比如，陳那波等以垃圾分類政策實踐為案例，提出了漏斗型分析模型來解釋政策執行的演變，即地方政府的“塊”權力形成一個漏斗，選擇性弱化了條線權力（陳那波、蔡榮，2017）。同時，社會學在動態過程的視角下理解條塊關系。在某些治理條件下，條的權力會在組織內部提升，比如，項目制、技術化治理所提供的治理術增強了條線治理能力（陳家建，2013）；而在運動式治理的條件下，塊又擴大了整合條的權力優勢（周雪光，2012；馮仕政，2011）。另外，“結對合作”等現象的研究（黃曉春、周黎安，2019）也進一步揭示出條塊之間張力性協作的動態機制。

第四類議題是黨政關系。在以往的研究中，黨的體系被整合進行政組織來統一理解。但近年來，黨的系統逐漸作為獨立的分析主題凸顯出來。這一方面與當前治國理政的大政方針相關，另一方面也源于學術研究內在的范式演進。社會學視野中的黨政關系研究重在總體性理解，分析黨與國家、地方治理之間的關聯，進而理解改革開放的歷史進程（李友梅，2018）。比如，在應急管理中，黨對國家與社會具有很強的動員能力，能夠集中資源，高效應對各類自然和社會風險（龔維斌，2020）；在經濟社會發展中，黨建引領能超越行政組織的部門分化及系統分割，以黨的名義整合轄區內各類部門、企業單位和居民個體，帶來更強的統籌協作能力，解決體制機制障礙（黃曉春，2021）。在縣域治理的研究中，有學者著重分析黨的系統超越科層制的能力，認為以黨為核心形成了縣域的統合治理模式，能夠集中力量完成各類中心工作（歐陽靜，2019；楊華、袁松，2017）。黨政關系的引入讓政府組織的研究更加具有“本土化”的解釋力，解釋了中國政府在績效合法性的導向下（趙鼎新，2016）建構超越科層制的動員和整合能力。

總之，在組織結構層面，社會學為政府研究帶入了新的分析視角，組織關系中的非正式、動態維度在研究中得以揭示，讓學界對政府組織的理解更近于真實的過程。并且，基于組織研究中開放系統的視角（斯科特、戴維斯，2012），社會學對組織結構的分析并非一成不變，而是側重將政府組織嵌入宏觀政體和地方場景中來理解，看到政府結構是一個尋求組織適應的動態過程。

（二）人員網絡

社會學政府研究的第二個重要維度是組織中的人員。社會科學研究政府時大多數的分析對象都是組織。在這類研究范式中，政府組織中的人員只是構成組織的抽象要素，而非具體的行動者。相較于其他學科，社會學的政府研究注重對“人”的關注，通過引入社會學的網絡分析視角，嘗試把具體的“人”帶回到組織研究中。由于社會學認為政府組織中的人具有“社會人”與“組織人”的雙重屬性，社會學的研究呈現了政府系統內人員結構、關系網絡的復雜性，并分析了社會網絡對其治理行為的影響。

對社會網絡的分析可以說是社會學的“拿手戲”，無論是歐美還是中國社會學界，網絡研究一直是學科的主流領域之一（邊燕杰等，2012）。從抽象的理論到具體的分析工具，社會網絡研究都形成了龐大的研究積累。社會學對政府組織人員的分析也得益于學科的網絡研究傳統，其研究主要集中于三個議題：分層與流動、社會互動、社會網絡與政府行為。

第一個議題是人員分層與流動。政府組織中的人員分層比普通大眾的社會分層更為明顯，因為分層帶來的地位差異和權威等級是政府運行的必要條件（Weber，1952）。所以，描述分層結構、探討分層機制就成為社會學研究人員網絡的首要介入點。在既有研究中，對政府人員網絡分層的討論聚焦于兩方面：編制分層與官吏分流。編制是中國政府人員身份管理的獨特機制，也是層級分化的重要表現。社會學研究表明，編制的身份界定并非固定的制度化體系，而是涉及地方治理靈活性與行政設置統一性的博弈（周雪光，2019）。陳那波以縣域研究為案例，提出“不完全編制”的概念來解釋地方政府編制的運行邏輯(陳那波、黃偉民，2021)。地方政府為了增大自身的靈活空間，將編制模糊化，造成編內人員配備不充分；同時，大量使用編外人員承擔工作，減少自上而下的編制硬約束。葉靜等的研究也指出，編外人員的大量出現源于上級賦予地方的編制不足與實際治理壓力過大的矛盾（葉靜，2016）。編制的內與外是重要的分層界限，而編內人員也具有巨大的結構差異。周雪光等以層級分流、官吏分流來描繪政府組織人員的分層網絡（周雪光，2016；周雪光等，2018）。以歷史比較和數據分析為依據，周雪光的研究呈現了官員分層的總體圖景。權力層級和晉升機會構成人員分層邏輯，少部分組織成員得以快速流動與晉升，而大部分公務員只能停留于同一層級。前者是政府組織中“官”的身份，承擔政府體系的政治治理邏輯；而后者是“吏”，承擔政府組織中事務運行的責任。官員分層的研究顯示，雖然當前的政府系統并沒有像明清時期那樣有明確的官吏身份差異（瞿同祖，2011），但政府網絡中也產生了實質性分層。與分層研究相關，人員的流動與晉升也成為重要的研究議題。因為層級分流，不同層級的官員都有較為明確的晉升“天花板”，縱向流動的稀缺導致了橫向流動的頻繁（陳家建、趙陽，2020）。

第二個議題是官員網絡中的社會互動。在社會學的視野中，政府人員具有“組織人”與“社會人”的雙重角色，組織運行與社會互動相互嵌入。因此，一些研究者著重關注政府官員的社會互動行為。在縣域治理的研究中，學者們注意到，縣域是一個社會互動密集的場域，官員之間存在宗族、姻親、同鄉等各種關系，也會在工作時間以外通過聚會、娛樂等方式建立多重交往（馮軍旗，2010）。縣域中的政府體系本來是一個工作場域，但同時衍生出了生活場域。在官員的社會交往中，飯局與酒局頗具關注度，也引發學者的深入研究。比如，嚴霞、王寧（2013）以功能主義的框架分析公款飯局何以盛行，認為這是一種隱性的非正式制度，人情滲透到科層當中并成為一種“組織文化”。強舸的論文專門解讀官員為什么酒局多，其結論是喝酒作為一種政府組織內低成本的信號發送機制，意圖在有限的正式組織過程外拓展資源（強舸，2019）。有關社會互動的研究深化了對政府體系真實生態的理解，看到了組織人員網絡的多維度構成，這是社會學獨特的研究貢獻。

第三個議題是社會網絡與政府行為。社會學不只研究組織中的人員網絡，同時也重在考察網絡化的人員結構對政府行為及地方治理的影響，從而將微觀的個體行動邏輯與宏觀的治理機制聯系起來。“組織人”與“社會人”的雙重屬性，決定了解釋政府行動邏輯不能只有制度結構的因素，還需要考量社會關系（周飛舟，2019）。劉明興等（2013）以地方政府的非正式權力結構解釋浙江省各市縣經濟政策的歷史差異。本地干部與上級政治精英疏遠，但與地方社會聯系緊密，這激勵他們保護產權和地方市場，從而讓浙江的民營企業在改革開放時期快速發展。其他的基層政府研究也有相似的觀點。比如，在“科級天花板”的結構限制下，縣域官員的互動網絡高度本地化，這導致大量的正式工作需要借助社會關系網絡來推進（吳毅，2018；陳家建、趙陽，2020）。

總之，在社會學看來，政府人員并非“官僚制”理論所斷言的非人格化角色（Merton，1968），而是將社會性帶入政府組織運行。而且，組織關系與社會關系相生相成，大量的社會關系網絡是在組織結構中產生，并且在生成后進一步影響組織行為。在某些學科理論看來，社會性是研究科層人員的“殘差”(residuals)，是需要排除的解釋要素。例如，泰勒的經典理論就認為，組織的效率化就是不斷“擠出”社會關系，只留下規章制度(泰勒，2021)。但社會學在基本理論假設層面持有不同觀點：（1）社會性并不能被排除在組織運行之外；（2）實際的組織運行過程就是非正式的社會關系網絡與正式的制度規則相互融合的過程；（3）在某些情境下，社會關系網絡是組織有效運行的必要條件。當然，社會關系網絡發揮作用的條件與組織運行情境密切相關，不同層級、不同地方環境使其關系網絡運行具有不同特征，這種差異性正是需要深入研究的問題。

（三）財政過程

除了結構、人員以外，影響組織運行最重要的因素是經濟（財政）資源。社會學對財政的理解有兩方面的獨特性：一是在制度規則層面以外關注實踐中財政技術的復雜性，從中理解政府行動邏輯；二是超越財政的經濟屬性，從財政中去看政府的組織過程與治理能力。財政技術、財政結構/過程、項目制是社會學研究財政成果最突出的三個主題。

第一，通過運用社會學的微觀過程分析，基層政府的財政技術得以呈現。制度層面以外的財政技術在政府實踐中廣泛存在，對這些多樣的、復雜的財政技術予以探究是社會學研究財政的貢獻。比如，周雪光（2005）提出“逆向軟預算約束”的概念來分析地方政府的財政技術。較大的權力空間給政府提供了汲取轄區內下級政府、企事業單位資源的能力，使之突破預算限制，形成一種制度體系以外的“事實財政”。這種超越制度體系的財政視角在鄉鎮政府的研究中得到廣泛運用。雖然鄉鎮作為一級政府有明確的財政管理體系，但其實際財政狀況取決于領導個人的運作。要錢、借錢、欠債、買稅等多種手段成為支撐鄉鎮財政的常態邏輯，而其成效高低又與領導個人的資源和能力有關（歐陽靜，2011；吳毅，2018）。同樣，城市政府的財政也有其復雜性。黃曉春、周黎安（2017）研究街道政府購買社會服務的過程，提出“行政借道社會”的解釋邏輯。城市基層政府將公共服務大力外包給社會組織，其背后的動機是讓資金在政府組織外運行，從而增強財政使用的靈活性。這些研究表明基層政府并非制度的被動執行者，而是在財政體系中具有靈活應對的能力。

第二，通過財政結構與過程的研究，社會學嘗試揭示政府的治理能力與內在組織過程。在《以利為利：財政關系與地方政府行為》一書中，周飛舟通過對新中國財政史的研究揭示了財政體系與政府行為的關系。在周飛舟的研究中，財政過程是國家與社會、中央與地方、東部與中西部等多重關系的綜合展現，透過財政看到的不只是資金流動，而是一個社會的總體互動（周飛舟，2012b）。因此，財政的調整往往是對多重關系失衡的應對，而新的財政體系又形塑出新的關系形態。比如，張閆龍（2006）對地方財政體系變革過程的研究發現，包干制激發了地方各層級政府的主體意識，形成了地方政府合作主義的獨特政企關系。在教育經費的研究中，周飛舟（2012a）揭示出財政結構的調整帶來治理關系的變動，鄉村教育變成國家任務，從而與地方脫嵌。財政關系還主導著土地開發、城市化、地方金融等一系列地方政府行為。比如，分稅制的權利關系讓地方政府依賴土地收益，催生了土地財政和過度城市化模式（周飛舟，2006；孫秀林、周飛舟，2013）；以平臺公司為紐帶，土地、財政、金融三位一體也成為縣域治理的總體邏輯（折曉葉，2014）。同時，有研究透過財政結構的動態演變來理解地方政府的治理能力，指出財政自給率、財政收入結構決定了政府治理導向（焦長權，2020；焦長權、王偉進，2023）。

第三，在財政與項目制研究領域，社會學作出了突出貢獻。項目制在稅費改革之后開始快速推行，繼而引發了國家與社會各層面的變化。因為對社會的貼近觀察，社會學對這樣一種變動的敏銳度最高。折曉葉、陳嬰嬰、渠敬東等學者較早看到，項目制根植于“新雙軌制”，意在突破科層體系、重塑央地關系、限制市場發展的分化效應，正在發展為一種新的中國特色治理模式（折曉葉、陳嬰嬰，2011；渠敬東，2012）。可以說，社會學對項目制的觀察一開始就具有了很深刻的理論洞見。與此同時，大量的經驗案例不斷產生，以各類案例為切入點，學界累積了對項目制度體系的理解。社會學對項目制的研究已經形成了一套完整的議題建構，對項目制的歷史（渠敬東，2012；焦長權，2019）、項目制的運作機制（折曉葉、陳嬰嬰，2011；狄金華，2015b）、項目制的類型（周雪光，2015）、項目制與政府運行（周飛舟，2012a；陳家建，2013；付偉、焦長權，2015）、項目制與產業發展（史普原，2019）、項目制與基層治理（李祖佩，2016）、項目制的成效（陳家建、鞏閱瑄，2021）等多個議題都有較為充分的討論。通過項目制的研究，社會學在一定程度上完成了對中國“復雜社會”的理解。因為以項目作為線索呈現了從中央到地方、從國家到社會的整套治理體系，理解了項目制就在一定程度上理解了當代國家治理邏輯，看到了國家如何調動地方、如何嵌入基層、如何形塑社會以及如何調控市場。

（四）組織技術

除了結構、人員、財政外，組織技術也是影響政府運行的要素，故也是社會學長期的研究關注點。對政府組織技術的研究在三個維度展開：信息技術、管理技術、治理技術。信息技術是指政府組織運行的信息溝通，管理技術是指政府組織系統內的激勵與控制，治理技術是指政府與社會之間的互動策略。這三個方面的研究都貫穿著社會學視角，展現出更真實的組織過程。

首先，信息的溝通是組織運行的基礎，也是組織研究的重要議題。社會學對政府組織當中的信息技術已經有較為豐富的研究，其核心視角在于理解信息技術與政府組織的互構關系（邱澤奇，2017；黃曉春，2018）。黃曉春（2010）對上海一門式政務服務平臺的研究發現，新的信息技術在引入龐大的科層系統之后將會被原有的權力結構分割重組，信息技術的運行邏輯受制于科層組織的結構。這樣的發現廣泛存在于信息平臺、電子政務等研究中（張茂元等，2021）。在社會學看來，數字化并不僅僅是一種信息管理技術的變革，而且具有建構一套新的國家治理技術的深刻意義，其核心是將治理對象變得更加標準化，成為可編碼的數字信息，從而消除上下之間的信息不對稱，讓中央化的治理能力更為凸顯（杜月，2017；彭亞平，2020）。當然，許多研究者也觀察到，在信息數字化的過程中充滿了各種張力，數字懸浮于基層社會，且帶來政策執行的僵化（王雨磊，2016；彭亞平，2018）。這些研究讓我們看到當今流行的新技術帶來的多重博弈與治理風險。

其次，社會學對管理技術有著大量研究。在傳統理論中，政府作為理性化的組織，其內部管理技術具有制度化、專業化、層級化特征（Weber，1952）。在近年來的發展中，社會學逐步解構了政府組織內部的黑箱，開始分析真實的管理過程（周雪光、趙偉，2009）。王漢生、王一鴿（2009）對目標管理責任制的研究發現，地方政府實際的管理技術存在多維度取向，清晰與模糊、嚴格與靈活可以并用。例如，在信訪、招商引資、環保等多個領域都存在承包制、包干制等非科層化的管理方式（周雪光、練宏，2011；田先紅，2012）。在社會學看來，組織管理不只是自上而下的命令，更是上下級之間的“合作”，所以管理技術要充分考慮到下級的合作意愿和能力，而不只是單純的發號施令。練宏（2016）對政府工作排名的研究注意到大多數時候政府內部的管理都是弱激勵。強激勵雖然有更強大的管理能力，但過大的壓力破壞了下級政府的合作意愿，反而降低了運行效能。社會學對政府內部檢查考核的研究從另一個側面發現，政府的組織管理要給下級留有自主空間，下級才有配合上級管理的動力與能力（艾云，2011）。

第三，在組織的外部治理技術研究層面，社會學也有著豐富的發現。政府如何面對民眾？政府如何治理市場與社會？這些基本問題啟發了對治理技術的探討。社會學對治理技術的分析帶入了政治、制度、民情等多重因素。應星在大河移民上訪的過程—事件研究中揭示了地方政府豐富多樣的治理技術。拔釘子、開口子、揭蓋子等都是地方政府在應對信訪過程中發展出的策略（應星、晉軍，2007）。不同的基層治理情境會衍生出不同的治理技術，這被形象地概括為“一把鑰匙開一把鎖”。與此相似，吳毅（2018）所看到的“小鎮喧囂”充斥著“擂”“媒”“拖”“蠻”的治理技術，每一種技術的發揮都難以被正式的制度所規定，必須有賴于基層官員對治理情境的把握和發揮。所以，基層治理實際上是政府與民眾微妙的互動，治理技術的地方嵌入性極強，這與科層制的邏輯具有很大的差異。應對方式的去專業性也是治理技術的重要特征。例如，在鄉村治理中，連帶式制衡是基層政府常用的方式。所謂連帶是指多領域的問題綜合處理，例如拆遷的問題可能是通過就業或社保來解決，并不拘泥于政策限制（陳鋒，2012）。

總之，組織技術的研究讓社會學能夠更具體且深入地透視政府運行的微觀過程。從社會學的視角看來，組織技術并不只是理性化、制度化的機制，而是融入了情境性與權宜性，嵌入在政府與社會的關系格局中。這些研究直面真實的治理過程，對政府的描摹復雜多樣。同時，這些組織技術的研究不僅具有微觀層面的意義，也為理解宏觀問題提供了解釋框架。伴隨著中國改革開放的進程，社會科學界提出了一個經典的學術問題：在制度框架模糊、治理能力偏弱的格局下，中國政府如何能創造發展奇跡（張軍、周黎安，2008）？經濟學、政治學提供了若干宏觀解釋（鄭永年、黃彥杰，2021），雖然具有啟發意義，但很多理論可能是功能主義的事后解釋。社會學對中國政府組織技術的細致研究則提供了一種回到真實過程的解釋思路。在社會學的研究看來，能夠突破既有制度框架的約束，根據地方治理情境調適更有效的內部管理體系以及外部治理技術，是地方治理有效性的重要保證（王漢生等，2011）。從宏觀結構來看，改革開放進程中地方政府的正式治理資源似乎非常不足；但從微觀過程來看，多樣化的組織技術搭建了因地制宜的有效治理空間。雖然組織技術的多樣性也帶來了一些問題，但在此過程中，地方政府、市場、社會具有多元能動性，使得改革開放具有了演進的條件（渠敬東等，2009）。

（五）組織機制

對政府開展研究不僅要分析各類要素，還要能夠理解要素之間是如何運轉起來的。因此，組織機制也是政府研究的焦點問題（周雪光、練宏，2012）。社會學在這方面開展了大量的研究工作，有兩個較為突出的理論發現：運動式治理和情境化權力。

韋伯的支配社會學奠定了科層制研究的整體格局。韋伯對科層制形式特征的分析啟發了管理學中的理性主義范式（馬奇、西蒙，2021）。但社會學更重視的是支配社會學所開創的權威研究視角，關注組織運行機制與社會民情之間的關系。社會學對中國政府的研究實際上也帶入了對中國社會的理解，凸顯了政府與社會互動過程的獨特性。運動式治理的分析就是其中最為突出的學術現象。基于對韋伯“元理論”的解讀和重構，周雪光、趙鼎新提出中國治理體系的合法性基礎以績效合法性為主。在績效合法性的導向下，卡里斯瑪權威具有重要的意義，魅力具體化為超凡的治理績效（周雪光，2013；趙鼎新，2016）。卡里斯瑪權威超越形式理性，所以大量運動式治理的開展并不是對政府組織原則的違背，而恰恰是治理體系的內在需要。根據運動式治理的內在維度，學者們也建構了運動式治理的類型學，從宏觀的政治運動到微觀的治理動員，揭示出在中國的政府運行中，“運動”是一套涵蓋各個維度的極為普遍的組織機制（馮仕政，2011；周雪光，2012）。對運動式治理動員技術的研究也是社會學分析的重點。政治動員、督查機制、高壓問責成為運動發起的典型特征，而在運動式治理下，打破部門邊界、統籌行政資源成為常見的組織技術（狄金華，2010；艾云，2011；歐陽靜，2011）。運動式治理雖然短期成效顯著，但運動消解了制度建構，帶來組織運行的長期成本。從支配社會學的角度分析，基于績效合法性機制的運動式治理必然面臨常規化轉型的問題，這種轉型風險可能是政府運行的困境（周雪光，2013）。可以看到，運動式治理的研究根植于社會學學術傳統的研究議題，既在理論層面延續了韋伯理論的分析邏輯，同時也在經驗層面直面中國政府的運行實踐，是認識中國政府組織運行機制的重要概念。

情境性分析是社會學的方法論核心之一，也是研究政府組織機制的重要視角。以符號互動論為代表，在微觀分析中，情境性的帶入讓社會學能夠更真實地理解個體的行動。托馬斯（William Isaac Thomas）、布魯默（Herbert Blumer）、戈夫曼（Erving Goffman）、加芬克爾（Harold Garfinkel）等經典理論家發展了解釋微觀互動機制的系列理論，都聚焦于行動者對環境和符號的具體闡釋，從而將情境性帶入社會互動的分析核心（柯林斯，2014）。其他學科較多采用制度結構視角分析政府的組織機制，但社會學的研究態度有所不同。許多社會學研究者跳出制度結構的窠臼，將情境性用于理解政府行為，產生了若干經典發現。孫立平、郭于華（2000）在研究基層干部催糧收款時，見證了鄉鎮干部放低姿態以鄉土情理“逼迫”村民繳納賦稅的情境。在這一過程中，正式的制度結構只是背景，真正主導政府與村民互動的是“情境建構”，雙方綜合運行“情、理、法”來形塑自己行動的合理性。與此相似，應星、晉軍（2007）的研究也凸顯出同樣的邏輯。在上訪事件的“官民互動”中，基層政府的治理術不在于科層化的制度邏輯，而在具體情境中拿捏情、理、法的運用。趙陽（2021）將信訪治理當中的行為博弈概括為“制造形象”，認為政府的行動方式與戈夫曼筆下的社會“演員”頗為相通。不僅是信訪領域，在整個基層行政中，情境化的治理技術都是基層政府有效運行的核心，政府運行都嵌入在具體場景中（狄金華，2015a）。這些研究之所以會引起學界的廣泛關注，不僅是因為故事有趣，更重要的是因為展現出了政府特別是基層政府的真實過程。社會學并不否認制度結構在政府運行中的重要性（張靜，2021），但認為制度結構需要嵌入到具體情境中發揮作用，而情境性又存在于行動者的過程建構中（鄧燕華，2019）。這些研究讓我們感受到社會學理論的生命力，即情境建構不僅能夠用于解釋微觀層面的個體互動，也能夠用于分析宏觀層面的組織行為。在對政府的研究過程中，社會學也在打通學科自身的理論壁壘，結構與行動、宏觀與微觀融合交匯，并在經驗分析中產生新的理論洞見。

三、社會學的學科傳統及其對政府研究的貢獻

回顧了近年來社會學開展的政府研究之后，本文可以嘗試回答開篇所提到的學科之問——社會學對政府研究有何獨特的學術貢獻？回答這個問題實際上是在理解社會學的學術傳承如何轉化為當代研究。

概括而言，社會學對政府研究有三個維度的貢獻：總體性分析、社會性分析以及情境性分析。總體性分析是指將政府帶入多重要素互動關系之中的總體性理解，討論政府與經濟社會的互構關系，將政府研究作為理解現代社會的一條主線。社會性分析是指將社會要素作為分析政府運行邏輯的解釋變量，考察社會性對于政府組織及其治理邏輯的重要意義。情境性分析是在微觀互動層面研究政府過程，理解政府組織的主觀意向與行動策略。這三方面的分析維度都與社會學的學科傳承密切相關。

（一）總體性分析：從政府理解當代社會

在社會學創建初期，孔德所提出的“Sociologie”（社會學）概念并不是后來的專門化社會科學分支，而是借助科學方法對人類社會的綜合研究。在涂爾干、韋伯的經典社會學中，這樣一種綜合社會研究的理念仍然是其學術主旨。經典時代的社會學家之所以采取這樣一種研究導向，恰恰因為他們認為這才是對社會最切實的研究理路。如果只是將社會作為專門的研究對象加以分解，看似科學，實則脫離社會本真狀態。所以在韋伯的諸多重要研究中，都可以看到作為研究對象的社會不是一個獨立的實體領域，而是呈現于綜合性的社會關系之中（蘇國勛，2016）。比如，韋伯討論科層制是將其作為現代性的內在維度予以分析，無論是軍隊、公司、政府還是教會，都按照理性化的理念建構互動規則，這種演變的背后是貨幣、法律、城市化等一系列支撐條件（韋伯，2010）。如果只局限于某一具體專業，那對科層制這樣一種現代社會的總體性現象便難以理解和把握。總之，在古典時期，社會學的研究都是對多重要素互動關系的綜合理解，沒有這種總體性的視野，就沒有經典社會學。

因為政府是當代社會的關鍵領域，所以對政府的理解就是對當代國家社會整體邏輯的把握。正是這種綜合分析的宏觀視野讓社會學為政府研究做出了獨特貢獻。在社會學的視野中，國家與社會的關系形成了治理格局，而治理格局又形塑了政府運行體系。政府并非只是一種標準的科層系統，而是帶入了中國社會的特征，并在后者的形塑下構建起來。有兩個學術理論是這個研究視野的代表：（1）總體性支配與技術性治理。這是描述和解釋當代國家治理變遷的重要理論概念，也被其他學科廣泛借用（渠敬東等，2009）。總體性支配是計劃經濟時期形成的全能型國家治理方式，是政府組織直接管理經濟社會全領域。在總體性支配中，政府體系是中國社會公共生活的核心，一切公共關系都依托政府組織開展。改革開放后的一系列變革在總體支配中催生出技術治理。技術治理是指管理過程的指標化、規則化、精細化。技術治理呈現于多個領域中，財政體系、科層運行、市場管理等都在不斷復雜化。但值得注意的是，在社會學看來，技術治理本身不意味著技術規則的完全自主性，規則技術的設定與應用仍然取決于權威結構，總體性支配并未消解，而是以技術的方式深入到國家社會運行的細節中。例如，財政項目制、目標管理責任制等研究都在解析總體性支配如何融合于技術治理當中。（2）權威體制與有效治理。該理論討論了中國社會與政府的根本關系。權威體制是指大一統國家需要政體結構的統一性；有效治理是指中國地域廣大，社會差異明顯，所以地方需要靈活性才能因地制宜（周雪光，2011；曹正漢，2011）。這兩者的張力難以從根本上消解，所以出現了動態治理、禮儀教化、運動式治理等獨特的政府組織運行特征。沿著這一分析維度，“黃宗羲悖論”、官吏分流、家族制與科層制等諸多重要問題也得以解釋（周雪光，2017）。在這樣的研究視野中，政府是社會的一個呈現維度，政府的組織架構、運行機制不是科層系統內部的問題，而是取決于國家與社會的關系形態。這是一種古典社會學風格的研究方式，其學術主旨不只是對政府的描繪，而是以政府作為關鍵線索來理解當代社會總體。

（二）社會性分析：將“社會”作為政府的解釋要素

將社會帶入分析是社會學特有的研究邏輯。什么是社會性分析？就是超越制度結構的范式，看到“社會性互動”內生于政府組織當中，對科層體系具有基礎性建構作用，而且影響其公共治理行為。

社會性分析源自涂爾干奠定的學科基礎，是將社會作為原生性的解釋要素來分析其他領域。在其他理論家看來，社會是次生領域，被政治、經濟、法律等“硬結構”所形塑。在這樣一種思想之下，社會學喪失了作為學科的意義，因為社會只是被解釋的變量，通過延伸政治學、經濟學、法學的研究就能夠完成對社會的分析。涂爾干的思想澄清了這種解釋邏輯的錯誤性，非常清晰地闡明社會才具有原發性意義，政治、經濟、法律等因素是因社會互動的方式而產生（涂爾干，2017）。因此，涂爾干作為社會學的開創者之一，把“社會”作為本原的分析要素，為社會學奠定了根本的邏輯框架。今天社會學的分析繁多，經濟社會學、政治社會學、文化社會學等分支學科之所以能存在，其核心價值都是將“社會”作為解釋基礎。

“社會始終在政府中”是社會學開展政府研究的理念。這句話的意思并不是在存在論層面說政府包含社會，而是在方法論層面表明政府體系的運行過程始終包含著社會運行邏輯。這體現在三個方面：政府的組織體系具有社會基礎，組織關系與社會關系共存互構，社會關系影響政府的治理行為。首先，政府的組織體系并不是標準的科層制，而是嵌入到不同的社會基礎當中。對于傳統的中國官僚體系，韋伯的家產官僚制概念揭示了家族社會與科層結構的融合（韋伯，2010）。近年來，周雪光的系列研究用家族制特征解釋中國官僚體系的獨特性，并看到這種獨特性一直延續至今。同時，不同地區的風俗民情也讓政府組織，特別是基層政府具有不同的運行邏輯和治理策略（王漢生、楊善華，2001；管兵，2019）。其次，在社會學的視野中，社會關系并不外在于組織關系，而是與組織關系共存互構。任何組織當中都存在社會關系網絡，而且大量的社會關系正是由組織的正式制度體系衍生而來，制度越嚴密，社會關系成分可能越重。而且，很多情形下，科層組織的有效運行必須要依賴組織內的社會關系。社會學對政府官員晉升、社會網絡、治理邏輯的研究都呈現了社會關系在政府組織中的內生性地位（周飛舟，2009）。第三個方面，社會關系不僅影響政府體系的內部運作邏輯，也影響其對外治理行為。政府組織內生的社會關系網絡特征決定著變通、選擇性執行、波動式執行等差異性極大的政府治理行為。

可以看到，基于涂爾干開創的學術思想，社會學將“社會”作為研究政府的基礎要素，將“社會”融入到政府組織內部來解釋政府的組織體系與運行邏輯。這樣一種方法論使得社會學與其他學科在研究框架方面存在差異，也讓社會學對政府有更復雜、更多維的認知。

（三）情境性分析——理解政府的微觀互動機制

在微觀機制分析層面，社會學也開啟了政府研究的新分析維度。這方面的研究貢獻是傳承理解社會學的學科導向，從情境分析的維度來探討政府的微觀運行邏輯。韋伯在討論社會學的方法論時，一個非常重要的思想主張便是理解行動者。所謂理解行動者，是指要回到行動者所處的主客觀情境去分析其行為動機及其結果（韋伯，2019：118-143）。在社會學后續的發展中，理解行動者始終是學科價值導向與方法體系的核心。雖然在社會學的范式中，不乏純粹的結構分析，但主觀意向性對社會行動的構成始終是社會學必須面對的元理論問題。韋伯之后，符號互動論、常人方法學、現象學社會學等對理解行動者進行了更細致的理論探討。在社會學的微觀研究看來，因為主觀意向性具有關鍵意義，所以社會行動并非由結構決定，而是先由行動者進行主觀闡釋，再由闡釋決定行動。闡釋的過程具有情境性的特點，即行動者會對當下的情境賦予符號意義（默頓，2006）。所以，在理解社會學看來，結構分析很重要，但也很機械，需要加入主觀闡釋的環節才能回到真實的社會行動過程。

延續社會學理解行動者的學科導向，社會學將情境性分析帶入政府研究，為組織過程、權力運行、組織技術、政策執行等議題開啟了新的研究維度。從理解社會學的角度來看，政府及其內部的組成部門作為行動主體，面臨復雜多元的行動情境。與個體行動者不同的是，政府組織所面臨的行動情境是制度建構的。但制度并不是一個整合的邏輯體系，而是充滿了內在的張力。所以，政府組織也面臨多重復雜的環境，需要根據情境采用不同的行動策略。征糧收款、小鎮喧囂、策略主義、大河移民上訪等經典的社會學研究案例都揭示出基層政府并不僅僅是制度的執行者，而是會根據地方社會的情境采用不同的行動策略。比如，在鄉鎮治理的研究中，學者們看到，面對自上而下的多重壓力，基層政府需要根據特定的情況自行考慮如何把握任務的輕重緩急，如何選擇任務完成的手段。因為各地政府有千差萬別的治理情境，所以這類研究呈現了豐富多樣的政府現象（Zhou et al., 2013）。在社會學的視野中，權力不僅體現在制度結構中，還體現在實踐過程中，具有明顯的情境性特征，而情境性分析就需要在制度以外考慮地方情理、社會網絡這樣的多元要素。

總之，情境性分析作為社會學的特長，在政府研究中有著重要意義。在情境性的視野下，社會學能夠對政府過程進行更具體、真實的考察，呈現更多元的運行邏輯，而不是停留在制度規定或宣傳話語上來認識政府。而且，通過微觀過程的情境性分析，學界也拓展了對政府組織的宏觀理解，看到制度結構的建構與再生產過程。這樣一種經驗研究路徑也豐富著社會學的理論范式，將符號互動論等微觀范式應用到了宏觀組織研究中，讓學科經典理論呈現出生命力。

四、余論：將社會學的視野帶入“主體領域”研究

如果是以特定對象來界定學科范圍，那政府不應該是社會學的研究主題，因為政府并非社會。但是，近年來的社會學，特別是中國社會學，對政府研究越來越重視，也不斷產生特有的研究貢獻。之所以會出現這樣的研究趨向，一方面與社會學的經典傳統有關，另一方面也源于中國社會學的自我探索。

在社會學的經典傳統中，研究社會總體是學科的大格局。對社會的總體性分析體現在政治、經濟、宗教、法律這些主體領域的研究上。馬克思對經濟基礎的研究、涂爾干對社會分工的研究、韋伯對支配關系的研究都是主體領域研究的代表。這些研究以其宏大的格局、總體性的視野形成了社會學的學科品味與理論范式。進入20世紀中期以來，學術研究的“科學化浪潮”也沖擊著社會學的學科堅守，專業化的合法性壓力導致社會學不斷肢解學科知識，分成了若干獨立的專業方向(羅斯，2019)。同時，在維持學術生存領地的壓力下，專業方向之間日益隔絕，不斷在理論、方法層面制造學術壁壘，以避免自身的研究領地被“入侵”。別的學科或許可以這樣，但社會學采用這樣一種生存方式就瓦解了學科本身的意義，也背離了古典時期建立的學術傳承。“剩余領域”“邊緣學科”就是這樣一種生存困境的最真實寫照。社會學尷尬地發現，能夠歸屬于社會學的獨立領域越來越少，而學科自身失去了古典時期的分析能力，又很難走出狹隘的壁壘。在20世紀70、80年代，困境倒逼社會學尋求變革，從古典時期的學科視野中尋求思想資源。所以在這一時期，一批以社會學為基礎的跨學科研究產生，將社會作為核心維度，去理解當代經濟、政治、金融、法律等領域的運行邏輯，在新的學術格局中找回古典社會學對主體領域的分析能力。重回主體領域既是一種經典社會學的學術傳承，也是新格局下的學科發展路徑。政府、經濟、法律、金融直接影響國家社會運行，是理解當代社會的主體領域。社會學的政府研究就是在這樣一種學科脈絡下的研究趨向。公共組織的擴張是現代性的重要表現（Wilson，1975），對公共組織的理解也是對現代社會的理解。在此意義上，政府不僅應該是社會學的研究對象，而且應該是最重要的研究對象之一。

對于中國社會學而言，主體領域的研究意義更為重要。理解中國政府的獨特性，需要看到中國社會的治理格局；而對政府組織的研究就是對中國社會特質的一種重要呈現。在此意義上講，研究政府不是為了追求跨學科的時髦，或是占領“陣地”的學科生存策略，而是中國社會學的題中應有之義。雖然對中國社會特征的界定存在許多爭議，但一個基本的共識是：中國社會并不像歐美那樣領域分明，而是存在政治、經濟、社會諸方面的交融（周曉虹，2020）。因此，對中國社會的理解必然需要總體性的視野，才能夠對社會的諸方面加以綜合認知。總體性視野的建立特別需要對社會主體領域進行研究。因此，政府研究在中國社會學具有越來越重要的意義，這根源于學科探索，是在認識中國社會的過程中形成的學術視野。

值得深思的是，社會學視野中的政府研究仍然存在多方面的學術問題。對主體領域開展研究拓展了學科的視野和研究能力，但是，作為一個公共議題，政府研究也是多學科競爭的研究場域，學科間的對話、協作、批判都必不可少。要證明和保持本學科對政府研究有獨特的貢獻并非易事，一方面需要借鑒學科傳承的思想視野，另一方面也需要拓展新的分析方法。既有的社會學政府研究大多是組織層面的分析，作為行動者的個體的“人”還較少進入到分析范式當中。雖然大家都能意識到，“人”的因素在政府的實際運行中非常重要，特別是占有關鍵崗位的官員，其個體特征、社會關系影響著組織邏輯，但這種日常的經驗感知并沒有轉化為學術層面的分析。社會學擅長對“人”的研究，制度理性、關系網絡、社會心態、價值情感等多維視角在社會學中都有體現，但政府研究從中借鑒應用的視角還非常有限，也就是說，這個領域的研究與學科主體還存在較大的隔閡。如何發揮學科傳統，在組織與個體之間搭建有效分析橋梁，形成完整的學術邏輯，還需要大量的學術努力。