20年無法開采，誰來為礦山企業買單？——論礦山整合中的行政責任

　　在礦業投資領域，有一類長期被忽視卻影響深遠的“歷史遺留問題”：企業通過合法招拍掛程序取得采礦權后，尚未正式投產，便因地方行政機關主導的“礦山資源整合”政策被強制納入整合范圍，最終整合失敗、生產無望，企業陷入長達十余年甚至二十年的“休眠狀態”。湖南某礦山企業的遭遇，正是這一現象的縮影。

　　該企業于2008年通過公開、公平、公正的招拍掛程序，依法取得一處礦山的采礦權。手續完備，程序合規，本應開啟正常的生產經營。然而，不久后，地方以“優化礦產資源配置、提升安全生產水平、保護生態環境”為由，出臺整合方案，要求將該礦與周邊礦山合并，由指定的“主體企業”進行統一開發。企業被迫停止一切開采活動，等待整合。

（楹庭礦業專業律師團）

　　然而，理想很豐滿，現實很骨感。主導整合的“主體企業”因資金鏈斷裂、融資困難、政策調整等原因，遲遲無法完成收購程序。整合工作陷入停滯，既未完成資產交割，也未恢復生產。原礦業權人則被長期“凍結”——既不能自主開采，也無法轉讓退出，更未獲得任何補償。從2008年到2025年，整整十七年，企業投入的巨額資金化為沉沒成本，設備因長期閑置而嚴重損毀，人員流失，管理癱瘓，經濟損失慘重。

　　這并非孤例。據楹庭礦業律師團在多起礦業權糾紛案件中的觀察，2013至2017年間，全國多地掀起大規模礦山整合浪潮。有的地方主管部門出于產業升級、安全監管、環保整治等公共利益考量，出臺整合政策，要求“小礦變大礦、一礦變一企”。政策初衷雖好，但在執行過程中卻暴露出諸多問題：重行政指令、輕法治保障；重政策推動、輕補償落實；重短期政績、輕長遠責任。

　　許多企業正是在這場“整合風暴”中合法權益受到侵害。他們依法取得礦業權，卻被一紙行政命令強行中止開發。整合方案由行政機關制定、批復并監督實施，整合主體由主管部門指定，整合節奏由行政機關把控。然而，一旦整合失敗，責任卻由企業承擔。行政機關往往以“市場行為”“企業間協議”為由推諉責任，聲稱“行政機關只是引導，不承擔補償義務”。這種“只出政策，不擔責任”的做法，嚴重違背了依法行政的基本原則。

　　我們必須明確：礦山整合本質上是一種行政行為，而非純粹的市場交易。 首先，整合的啟動源于行政機關作出的相關政策，而非企業自愿。 其次，整合方案由行政機關制定并批復，具有行政強制力。 再次，企業停產是基于行政機關的指令，而非自身經營決策。 最后，整合失敗后，企業無法恢復生產，也難以通過司法途徑向“主體企業”追償，陷入維權困境。

　　因此，當整合失敗導致企業長期無法開采時，責任主體應是作出整合決定的行政機關。根據《行政許可法》第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。因公共利益需要改變行政許可的，行政機關可以依法變更或者撤回，但應當對由此給公民、法人或者其他組織造成的財產損失依法給予補償。”

　　采礦權作為一種用益物權，屬于行政許可的范疇。行政機關因公共利益需要(如資源整合、安全生產、環境保護)而限制或收回采礦權，必須依法給予合理補償。這一補償義務是行政機關的法定職責，不因領導更替、機構改革或時間推移而免除。相反，拖延越久，損失越大，補償金額還應包含資金占用期間的利息損失，甚至可主張行政賠償。

　　此類問題的法律定性非常清晰：這是典型的行政機關未履行法定職責的行政不作為。 行政機關在作出整合決定時，就應當預見到可能對企業造成的損失，并同步制定補償方案。但在實踐中，許多地方“只做半篇文章”——只下整合令，不談補償事，導致企業陷入“停產無補、維權無門”的困境。

　　更令人擔憂的是“新官不理舊賬”的現象。主管部門推動整合，后來的部門負責人則以“歷史遺留問題”為由推諉塞責。企業年復一年申訴，卻始終得不到明確答復。這種行為不僅損害企業權益，更嚴重破壞公信力和法治環境。

　　那么，企業應當如何維權?關鍵在于轉變維權思路： 不應將問題視為企業間的合同糾紛，而應定性為行政機關未履行補償義務的行政爭議。 維權路徑應從民事訴訟轉向行政復議與行政訴訟。

　　具體而言，企業可采取以下步驟：

　　全面收集證據：包括招拍掛文件、采礦權證、整合方案批復、停產通知、投資憑證、設備清單、損失評估報告等，形成完整證據鏈。

　　申請行政復議：向上一級行政機關申請，要求確認原行政機關未依法補償的行為違法，并責令其限期履行補償職責。

　　提起行政訴訟：若復議無果，可向人民法院提起行政訴訟，請求判決行政機關依法作出補償決定。

　　申請司法鑒定：對損失金額進行專業評估，確保補償請求有據可依。

　　尋求媒體與社會監督：在合法合規前提下，通過輿論監督推動問題解決。

　　值得欣慰的是，近年來國家高度重視營商環境建設，強調依法保護民營企業產權和企業家權益。最高院多次發布典型案例，明確支持因政策調整導致損失的企業獲得合理補償。《優化營商環境條例》第31條、《民營經濟促進法》第70條以及《關于優化民營企業發展環境 依法保護民營企業產權和企業家權益的意見》中也強調：“因公共利益需要調整政策造成企業合法權益受損的，應當依法給予公平、合理的補償。”

　　法治的進步為企業維權提供了有力支撐。所有遭遇“整合爛尾、停產無補”困境的企業，不要再沉默等待。十七年的荒廢，不應換來一句輕描淡寫的“歷史問題”，等待的應該是法治的尊嚴與公平的回歸。

　　行政機關也應主動擔當，正視歷史責任。補償不是負擔，而是對法治的尊重;解決問題不是被動應對，而是提升治理能力的體現。唯有如此，才能真正構建“親”“清”政商關系，讓每一家合法經營的企業，都能在法治的陽光下安心發展。