【觀點】壽慧生等：大選在即，伊拉克脆弱的穩定面臨哪些挑戰？

2025年的伊拉克大選是在一個充滿希望但又充滿挑戰的環境中舉行。伊拉克的脆弱穩定來之不易，即源于內部力量之間的博弈，也源于中東地區地緣政治的變化提供的機遇。

本文作者系盤古智庫學術委 員、北京語言大學土耳其研究中心主任壽慧生、北京語言大學土耳其研究中心研究助理王銘洋，文章來源于《北京語言大學國別和區域研究簡報》 2025年10月總第七十三期。

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2025年11月11日，伊拉克將迎來自2005年新憲法通過以來的第六次大選。20年彈指一揮間，伊拉克社會經歷了無數跌宕起伏，政府也面臨過數次危機。如今，伊拉克社會局勢逐漸趨于平穩，盡管小規模沖突和抗議時有發生，但正如一位中東評論家最近所感慨：自2003年美國入侵伊拉克以來，這個國家罕見地處在中東地區沖突邊緣而非中心。這種平靜依然脆弱，但即便從最近幾年的時間段來看，今天的伊拉克也是難得地穩定。2019年的“10月抗議”是最近一次大規模抗議事件，但此后伊拉克局勢逐步確定下來，民眾對政府、政治領袖、政治制度、經濟發展等各方面的信任度都達到前所未有的高度。2024年初的蓋洛普民調顯示出非常積極的趨勢，其中最令人驚訝的一個數據是，伊拉克民眾對政府的信任度居然高過周邊大部分國家，包括土耳其和以色列。

在這個大背景下，伊拉克此次大選有哪些值得關注之處？對于伊拉克的局勢意味著什么？大選結束后，哪些因素可能會持續挑戰伊拉克的穩定？

一、選舉背景

2003年美國入侵伊拉克并推翻薩達姆政權后，經歷兩年的波折，終于在2005年以全民投票方式通過了新憲法，確定了伊拉克的政治體制為聯邦議會制——中央政府被賦予有限權力，主要涉及國防、外交和海關監管等事務。部分事務如總體規劃、教育及醫療保健等屬于中央與地方的共同管轄范疇，其余事務則由地區及區域選民自主決定處理。伊拉克地方政府擁有行使立法、行政和司法的權利；地方政府可以按照需要的方式實行管理，并有權建立自己的“安全組織”，如警察部隊、治安部隊和衛隊等。地區政府在不違反國家憲法的前提下，可以起草自己的法律，確立自己的行政權力機構以及行使這些權力的機制；憲法承認庫爾德地區和其作為一個聯邦地區現有的權力。

在中央，伊拉克設有總統委員會，由總統和2位副總統組成，但實際行政權力掌握在總理府和部長內閣手中。總統指派在議會中享有多數席位的黨團領導人組建政府，內閣成員由總理推選，總理還擔任武裝部隊總司令職務。伊拉克議會實行一院制，稱為“國民議會”，共有329名議員，每屆任期4年，來自伊拉克19個省份，其中包括北部的庫爾德斯坦地區。值得特別指出的是，女性與少數族群獲得特定配額。女性配額至少占議會總席位的25%。若直接選舉結果低于此比例，將從得票最高的女性候選人中（必要時包括落選名單中的人選）補足法定比例。少數族群包括基督徒、賽拜-曼達教徒、雅茲迪人、沙巴克人及費利庫爾德人被保留特定席位，由其所在省或全國得票最高的候選人獲得。

在實踐中，伊拉克的權力分配體制具有鮮明的本土特色，通常被稱為“族群—教派政治”（Ethno-sectarian politics），指以什葉派、遜尼派阿拉伯人和庫爾德人三大族群為基礎分配政治權力。這是一種非正式體制，并未體現在憲法中，但在實踐中被執行。具體而言，由于伊拉克的人口結構中什葉派、遜尼派和庫爾德人占比大致為 4:2:1，且伊拉克的政黨大多是教派型或族群型政黨，因此在此基礎上形成了基于族群和教派的分權制度，其中庫爾德人擔任總統，什葉派阿拉伯人擔任總理，遜尼派阿拉伯人擔任議長。這種權力分配方式旨在平衡不同種族和教派之間的利益。對于此種分權模式的利弊人們的看法各異。有人認為這種制度在一定程度上維持了政治平衡，也有觀點認為該制度安排容易形成嚴重的宗派政治和腐敗問題，削弱國家機構的能力，也可能使民眾與統治精英之間產生疏離感，最終影響到伊拉克的社會穩定和國家統一。但不可否認的是，這種非正式的權力分配體制是基于伊拉克特定而復雜的本土社會結構而建立，一味以西方教科書的模板來評價其是非既不公允，也沒有意義。至少近年來局勢的逐步穩定和經濟發展用事實在證明，伊拉克的社會秩序在恢復，國家能力建設正在取得進步，并未如批評者所言，被宗派政治徹底綁架而癱瘓。

我們甚至可以說，伊拉克這種具有鮮明本土特性的正式權力分配模式與非正式分配模式的有效結合是伊拉克走出戰爭陰影、實現和平發展的一個關鍵制度要素——在被美國強行植入的聯邦議會制當中嵌入適合本土特色的、基于傳統族群和教派結構和習俗之上的非正式權力運作機制，才得以讓這種制度安排即合乎法理，亦尊重人情，能夠被各方接受。

二、選舉

此次選舉競爭激烈，共有 31個聯盟、38個政黨和75個獨立名單角逐伊拉克議會的 329個席位。其中大部分為什葉派政黨，遜尼派和庫爾德派旗鼓相當，居于弱勢地位。自2022年上臺的現任總理穆罕默德·希亞·蘇達尼（Mohammed Shia al-Sudani）所領導的“重建與發展聯盟”被普遍視為領跑者，有望繼續執政。

伊拉克政黨選舉的一個特點是日趨分散化。2010年建立的“伊拉克團結聯盟”如今衍生出多個競爭性的什葉派派系，包括總理蘇達尼領導的“重建與發展聯盟”、前總理努里·馬利基（Nouri al-Maliki）領導的“法治國家聯盟”（State of Law）、凱斯·哈扎利（Qais al-Khazali）的“誠實者聯盟”（al-Sadiqoun）、哈迪·阿梅里（Hadi al-Ameri）的“巴德爾組織”（Badr）以及阿馬爾·哈基姆（Ammar al-Hakim）的“國家力量聯盟”（National State Forces Alliance）。其中一些團體在不同程度上與伊朗存在歷史或政治聯系。這些政黨共同組成執政的“什葉派協調框架”（Shia Coordination Framework，簡稱SCF）由多個什葉派政黨組成，是目前的執政聯盟。該聯盟最初支持蘇達尼出任總理。它們此次以各自獨立的選舉名單參選，但預計將在選舉后再度聯合，以組建議會最大陣營。

SCF的主要對手是頗具影響力的什葉派宗教領袖穆克塔達·薩德爾（Muqtada Sadr）所代表的薩德爾運動，目前被稱為愛國什葉派運動。這也是伊拉克2025年選舉中最不穩定的因素之一。薩德爾堅持反美、反伊朗立場，主張伊拉克主權獨立，反對美國駐軍和伊朗對伊拉克內政的滲透，同時倡導反腐敗、改善民生，尤其關注底層什葉派民眾的福利，通過提供醫療、教育服務等方式積累了廣泛的群眾基礎。該運動推動跨教派合作，主張與遜尼派、庫爾德政黨結盟，打破什葉派內部親伊朗勢力的壟斷，推動 “非教派民族主義”。“薩德爾運動” 通過議會選舉參與政治，2018年和2021年兩次成為議會第一大黨，但拒絕直接擔任總理職務，轉而通過組建聯盟影響政府。“邁赫迪軍” 曾是薩德爾運動的武裝力量，后來轉型為“和平衛士團”，名義上參與反恐，實則保留武裝能力。2022年，因組閣失敗，薩德爾派議員集體辭職，隨后其支持者沖擊議會并引發流血沖突，薩德爾以“退出政壇”為策略施壓，最終迫使對手讓步。薩德爾派具有強大能力通過基層動員挑戰政府權威。但其運動已宣布抵制本次選舉，而事實上是左右伊拉克選舉的重要一支力量，為此次選舉和選后的組閣增添了相當大的不確定性。

另一個巨大的不確定因素是庫爾德人。庫爾德人曾統一于“庫爾德斯坦聯盟”旗下，如今則通過各自旗幟參選，包括庫爾德斯坦民主黨（KDP）、庫爾德斯坦愛國聯盟（PUK）及多個小型庫爾德運動。遜尼派的“共識陣線”和“伊拉克名單”同樣已分裂，催生出多個遜尼派主導的政黨，包括穆罕默德·哈爾布西（Mohammed al-Halbousi）的“進步黨”（Taqaddum）、哈米斯·汗賈爾（Khamis al-Khanjar）的“主權黨”（al-Siyada）以及穆薩納·薩馬賴（Muthanna al-Samarrai）的“決心聯盟”（Azm Alliance）。

總體而言，目前的局勢是，什葉派協調框架（SCF）預計將主導政府組建，繼續決定總理人選及行政職位分配，蘇達尼會繼續連任。薩德爾運動可能保持其反對派的角色，其影響力足以左右結果，但又保持疏離。與此同時，主要庫爾德和遜尼派政黨將試圖奪回上屆組閣過程中失去的地盤，爭取更大權力份額。但最大的問題可能在于選舉結束后組閣的進程會面臨挑戰，這也是每次大選后最復雜的問題。

三、外部干預與內在不穩定性

伊朗是2003年后影響伊拉克的最重要外部力量之一。這種影響即使在以色列和美國的重壓之下依舊明顯，特別是在“協調框架”（SCF）內的兩個核心人物之間——現總理蘇達尼和前總理馬利基。二人曾同屬一個由伊朗支持的聯盟，但如今各自率領不同陣營，關系緊張，權力之爭日益激烈，將在此次大選中正面交鋒，因此被視為伊拉克什葉派政治格局中最受關注的角逐之一。蘇達尼與馬利基的矛盾既有個人恩怨，也反映了SCF內部結構性矛盾，而這種矛盾是伊朗對伊拉克影響的直接體現。馬利基依靠“法治國家”陣營，與掌握武裝派別的政黨結盟，如哈迪·阿米里（法塔赫聯盟）和凱斯·哈扎利（阿薩伊卜真主旅），定位于SCF內親伊朗的、更強硬的一翼。而蘇達尼2019年退出“法治國家”陣營后成為對馬利基的傳統力量最重要的挑戰。蘇達尼在SCF內代表了更傾向制度政治的力量，強調維穩，并積極開展外交，贏得華盛頓支持，被認為成功避免了2025年6月以色列與伊朗的沖突蔓延至伊拉克。二者的對立也體現在地區上。馬利基在南部省份（如巴士拉、濟加爾、米桑、卡爾巴拉、納杰夫、巴比勒）支持基礎牢固，而蘇達尼在中北部人氣旺盛。這種南北差異同樣能反映出伊朗的影響。

伊朗之外的另一個關鍵外部力量是美國。美國目前對伊拉克的影響主要體現在對伊拉克人民動員部隊（PMF）的施壓。PMF是在2014年“伊斯蘭國”（ISIS）迅速崛起過程中為對抗恐怖運動應運而生，最初是約70個以什葉派為主的武裝組織聯合體，成員約25萬人。PMF成立初期，伊朗伊斯蘭革命衛隊動員了聽命于時任圣城部隊指揮官卡西姆?蘇萊曼尼的什葉派民兵組織加入，部分響應西斯塔尼號召的戰士也逐漸向伊朗靠攏。此外，許多親伊朗的 PMF派系（如真主黨旅、正義聯盟）被美國列為外國恐怖組織，而且PMF在 2003-2011 年間殺害過數百名美軍官兵，成為伊朗在伊拉克施加影響力的重要工具，自然也成為美國的打擊對象。2016年，伊拉克議會曾通過《人民動員委員會法》，將PMF正式確立為獨立實體，直接向總理匯報，獨立于國防部和內政部。但PMF擁有獨立的指揮體系和資金來源，且部分派系不聽從伊拉克政府指令，擅自襲擊駐伊美軍設施、以色列目標，甚至伊拉克政界人士和平民，因此形成“平行軍隊”，很難被管控，一直成為威脅伊拉克國家主權與安全秩序的內在力量。

隨著伊朗在中東的盟友網絡接連受挫，美國政府試圖借此機會進一步削弱伊朗在伊拉克的影響力，而PMF作為伊朗在伊拉克的核心代理力量，自然成為美國施壓伊拉克改革的關鍵目標。2025年3月，伊拉克提出將PMF地位從臨時部隊提升為常設軍事機構的“民兵組織整編法案”，美國國務卿盧比奧明確警告，稱該法案會“使伊朗影響力和武裝恐怖組織制度化”，可能引發美伊關系全面審查及制裁，迫使法案暫時從議會撤回。2025年10月21日，美國國務卿魯比奧與蘇達尼通話，轉達了華盛頓對巴格達的呼吁，要求其緊急解除親德黑蘭“民兵”武裝。但伊拉克領導層對魯比奧的講話并不歡迎，總理辦公室發布了通話記錄，批評了華盛頓針對巴格達采取的“單邊”措施，并強調應采取“溝通與磋商”。與蘇達尼的這次通話凸顯了美國更加強硬的姿態，將伊拉克對武裝團體的管理與能源和重大商業合作等更廣泛的領域聯系起來。

但從伊拉克政府的角度來講，解除PMF并非易事。PMF名義上受總理指揮，但實際仍保持高度獨立性。蘇丹尼領導的執政聯盟“什葉派協調框架”本質上是PMF的政治分支，蘇丹尼雖稱改革法案是“安全改革必要一步”，卻難以真正約束親伊朗派系，對于PMF的很多非法行為很少認真追究。

伊拉克內部以及美國國內對于處理PMF都有巨大爭議。不可否認的一點是，這些外部干預進一步讓伊拉克陷入到對PMF改革的“兩難困境”：一方面，PMF的獨立性已嚴重威脅國家主權與安全，不改革將導致“國中之國”長期存在，政治穩定難以實現；另一方面，改革若操之過急，可能引發親伊朗派系暴力抵抗。而美國的過度施壓可能使伊拉克更依賴伊朗，反而加劇地區動蕩。換言之，伊拉克的改革不應該單純聚焦PMF軍事整合，而是應該在維護主權與避免沖突間尋找平衡，改革需配套結構性措施，如完善選舉制度、打擊腐敗、強化議會監督等。但最終，如何在美國和伊朗這兩個外部力量之間獲得平衡是任何一屆伊拉克政府都不得不面對的巨大挑戰，也會困擾選舉。候選人在處理PMF時都不可避免會反映出對于外部干預力量的應對。這些干預造成的最大影響可能還不在于選舉結果本身，而在于選后組閣的過程中。

總之，2025年的伊拉克大選是在一個充滿希望但又充滿挑戰的環境中舉行。伊拉克的脆弱穩定來之不易，即源于內部力量之間的博弈，也源于中東地區地緣政治的變化提供的機遇。此次大選雖然結果不會有太大懸念，真正的挑戰成為消失，在選后反而會更為明顯。政治精英能否有意愿和能力把握住目前相對和平的環境所提供的機遇，各自退讓一步，讓伊拉克的脆弱穩定能向前邁進一步，將決定這個國家的未來。■

文章來源于《北京語言大學國別和區域研究簡報》2025年10月總第七十三期

圖文編輯：張洵

責任編輯：劉菁波