西南財經大學報告測算：縣市財政自給率平均約38%

剛結束不久的中央經濟工作會議，首次提出重視解決地方財政困難。而衡量地方財政困難的一個關鍵指標是財政自給率，即地方一般公共預算收入與支出比值。當前基層財政自給率差異大，總體偏低。

西南財經大學財政稅務學院近日發布《2025省市縣財政狀況報告》（下稱《報告》），該《報告》一大亮點是對2774個縣級地區2024年財政狀況做了全面梳理。《報告》主編之一的西南財經大學財政稅務學院教師秦士坤告訴第一財經，縣級地區財政狀況差異大，“比如在財政自給率方面，最低的縣來自青海省，僅約1%，而自給率最高者來自江蘇南京市的一個區，達到約252%。目前我們測算的2700多個縣級地區的平均財政自給率約為38%”。

《報告》主編之一、西南財經大學財政稅務學院院長李建軍告訴第一財經，當前，在外部需求壓力加大、國內需求不足、預期偏弱和財政轉型發展背景下，地方財政困難增加。而化解地方財政困難，維護地方政府特別是市縣財政可持續，核心在于增強地方自主財力，重塑地方政府激勵。

部分地方財政收支矛盾加大

近日召開的中央經濟工作會議，在部署明年財政政策時，提出重視解決地方財政困難，兜牢基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）底線。這至少是2000年以來的歷年中央經濟工作會議內容中，首次提出“重視解決地方財政困難”。

近些年中央財政加大對地方轉移支付，省級財力下沉市縣，各市縣努力增收節支，地方財政總體平穩運行。但地方財政收支矛盾不斷加大，部分基層財政困難問題已然受到中央高度關注。

一位縣級市財政局局長對第一財經記者談及當地財政困難現狀。他表示，目前當地收入端增長乏力且穩定性不足。一方面，傳統支柱產業稅收貢獻大幅下滑，房地產、建筑業等行業增長放緩，土地出讓收入不及高峰期收入零頭；而新能源等新興產業還處于培育期，規模小，短期內難以形成有效稅收替代。

該局長表示，另一方面，財政支出端剛性強且壓力持續攀升。目前“三保”支出是必保的“硬底線”，工資、教育、醫療、養老保險、低保補助等支出持續增長，截至11月份，當地民生支出占一般公共預算支出比重已超八成。此外，債務付息壓力越來越大，利息支出每年都在新增，擠壓了本可用于產業發展、基礎設施建設的資金空間。而且部分項目預算績效管理不健全，存在低效支出，進一步加重支出負擔。

“另外目前依然存在上級部門出政策，要求地方財政買單的情形，這增大了基層財政的壓力。”上述局長稱。

當然，基層財政狀況分化較大，有些財政困難較大，也有些財政狀況運行不錯。

比如根據福建省財政廳數據，前三季度福建省82個縣（市、區）中，福鼎市地方一般公共預算收入增速最高，達到45.9%，這主要是當地新能源產業鏈相關稅收增長帶動所致。而泉州下轄南安市這一收入同比下降15.2%。

秦士坤表示，《報告》在對區縣財政狀況各個維度數據測算時發現，在財政資源支撐維度的得分差距最為突出，而該維度包含對綜合財力、人口趨勢、GDP趨勢的未來預測。由此可知，隨著經濟和人口持續向發達地區集聚，未來區縣間的財政狀況差距將持續擴大、分化。

《報告》發現，在區縣層面，財政狀況呈現“集中與分化并存”特征。區域分布上，東部地區分布著較多“領頭羊”區縣，百強縣中東部占比超六成，多來自直轄市核心區、省會轄區及經濟強縣，而其他地區則呈現分散局面；而分行政單元來看，市轄區的財政狀況在各個維度全面優于縣，展現出行政劃分與財政狀況的內在關聯。

盡管縣市財政狀況差異大，但整體看地方財政收支矛盾不斷加大。

根據財政部數據測算，2024年全國地方財政自給率（地方一般公共預算本級收入/地方一般公共預算支出）約49%。這意味著地方要做到預算收支平衡，有一半的財力要依賴中央對地方轉移支付、債務收入等。另外，地方政府依賴的土地出讓收入2024年約4.8萬億元，較2021年峰值的8.7萬億元，下降了約45%，幾乎腰斬。

李建軍表示，當前市縣地方財政的困難和壓力，一方面在收入端，緣于經濟調整下市場主體產銷承壓和盈利能力轉弱，疊加價格因素、內卷競爭、減稅降費等使稅收增長承壓，房地產市場調整帶來土地出讓收入銳減。

“另一方面，在支出端，人民對美好生活的向往，社保、優質教育、醫療、就業、環境、公共設施等需求不斷提高，要求政府保持財政支出水平穩定和增長。這也就使得市縣地方政府組織收入壓力和支出剛性增長之間的矛盾日益凸顯。”李建軍說。

多措并舉解困

如何解決當前地方財政困難問題，顯然在明年將有新動作。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇告訴第一財經，當前基層財政普遍存在著流動性短缺，事實上處于應急財政狀態，解決這一問題需要標本兼治，但當務之急是給地方注入流動性解決當前困境。

李建軍表示，此次中央經濟工作會議要求明年實施更加積極的財政政策，明年可能通過適度增加財政赤字規模，增發超長期國債和地方政府專項債券，將增量財政資金向市縣財政下沉，緩解市縣財政的債務本息償還和合理發展資金需要。

此前多位接受第一財經采訪的專家預估，明年新增政府債務規模將超過今年的約12萬億元，比如可能在13萬億元至16萬億元。此舉將擴大財政支出，推動經濟平穩運行。

解決地方財政困難，需要短期應急舉措，更需要深化財稅改革。此次中央經濟工作會議提出，要健全地方稅體系。

李建軍認為，要真正化解地方財政困難，核心在于增強地方自主財力。在健全地方稅體系方面，應該加快推進消費稅“下劃、后移、擴圍”改革，積極推進汽車、成品油消費稅征收環節后移并下劃地方，顯著增強地方自主財力。在此基礎上，在中央統一立法規范基礎上，賦予地方將特定商品或服務納入消費稅征收范圍。

他表示，另外還要重視共享稅在增強地方自主財力中的地位作用，優化共享稅分享比例，提高企業所得稅、個人所得稅在地方分成比例。并加快推進將城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加“一稅兩費”合并為統一地方附加稅，以稅費負擔大致穩定設定基準稅率，在此基礎上賦予地方政府一定的稅率提高調增權，在抑制不當稅收競爭的條件下，以提高地方財政自主財力。

增加地方自主財力，除了通過深化財稅體制改革來增加地方收入外，還需要地方營造良好的營商環境，推動經濟增長，財政增收。

上述財政局局長建議，地方應該加強高質量財源建設，立足本地比較優勢培育特色產業鏈，形成抗風險能力強的產業集群，讓稅源更穩定。另外構建“以數治稅”體系，打通財政、稅務、市場監管等部門數據壁壘，精準監管新經濟業態稅源，杜絕稅收流失。

當然，緩解地方財政困難，除了增加收入外，還需要優化財政支出，繼續過緊日子，削減不必要支出，提高財政資金使用效益。

李建軍表示，當前應加快推進零基預算改革，打破支出固化格局，優化財政支出結構。地方應重新檢視每一筆財政支出，減除不合理支出，終止無效低效支出。另外，在明確政府和市場界限范圍前提下，持續優化政府間事權和支出責任劃分，適當增加中央事權和支出責任，降低地方政府事權和支出責任，緩解地方財政支出壓力。

上述財政局局長表示，地方財政走出困境，既需要自上而下的體制改革支撐，也需要基層主動作為，精打細算。要堅持“過緊日子”的思想，通過改革提效、創新賦能，逐步實現財政可持續運行。