楊瑞龍：有為政府的功能界定

楊瑞龍 中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席

以下觀點整理自楊瑞龍在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第113期）上的發言

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黨的二十屆四中全會提出，“十五五”時期經濟社會發展要遵循六大原則，其中之一便是堅持有效市場和有為政府相結合。關于“有效市場”的含義，經濟學界意見相對統一，即讓市場在資源配置中發揮決定性作用。然而，對于“有為政府”的內涵、功能邊界及其作用機制與方式，學界仍存在分歧；在社會主義市場經濟體制下有效市場與有為政府應該相結合，觀點比較一致，但對于有效市場與有為政府如何結合則觀點不盡相同。對此，我提出以下幾點思考。

一、厘清政府作用的領域與機制

西方主流經濟學在探討政府與市場關系時，觀點也不盡相同。新古典經濟學認為在充分競爭的市場條件下，市場機制這只“看不見的手”能夠自動實現資源配置的“帕累托最優”，政府只是“守夜人”，其功能是彌補市場缺陷、提供公共產品等。凱恩斯主義認為，由于有效需求不足，市場不可能被自動出清，從而需要政府作為宏觀調控者實施總量需求管理政策干預經濟，以實現充分就業、物價穩定、經濟增長等宏觀調控目標。我國的體制及國情決定了我們在界定政府功能時不能照搬照抄西方主流經濟學，應充分認識到我國政府的角色更為復雜，至少可以從以下三個維度進行梳理：

一是作為行政管理者行使職能。行政管理是一個復雜的大工程，包括政治、社會、經濟、文化、國防等，我國還有一個重要特色，那就是黨對經濟工作的集中統一領導，黨的領導通過各級政府實施相關的領導和管理功能。

二是作為國有資產所有者行使職能。政府作為國家的代理機構對國有資產行使所有權，具體的執行機構就是國有資產監督管理委員會（國資委）。國資委在國有經濟布局優化、現代企業制度的構建以及國有企業治理結構框架設計等不同層面發揮所有者的功能。

三是作為宏觀調控者發揮功能。這是基于資源配置邏輯來闡述政府的功能，政府通過綜合運用經濟、法制、行政等手段來干預經濟活動，包括彌補市場失靈、提供公共產品、熨平經濟波動、保持經濟穩定增長等，進而實現資源的最優配置。

我們在討論政府與市場關系時主要是從資源配置的視角展開的。從經濟學視角來看，資源配置的主體或機制無非包括市場與政府兩者。如果由政府來主導或控制資源配置，那么此經濟形態就是高度集權的計劃經濟，而如果完全由市場機制配置資源那么此經濟形態則是完全競爭的市場經濟。歷史經驗證明，完全由政府配置資源的計劃經濟是低效的，而完全由市場配置資源也不現實的，因為市場是不完善的，市場會失敗。因此，現實的經濟形態是政府與市場必須相結合。處理好政府與市場關系是構建高水平社會主義市場經濟體制的核心問題。習近平總書記告誡我們，“在市場作用和政府作用問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進格局，推動經濟社會持續健康發展。”為了避免討論中的歧義，我們主要從資源配置的視角討論“有效市場和有為政府相結合”的問題，即探討在資源配置過程中，政府和市場應如何分別發揮其相應的作用。

二、政府的有為應體現在既“放得活”又“管得住”上

這里所說的“放的活”與“管得住”的主語都是指政府，即在資源配置層面，有為政府的作用主要體現為既要“放得活”，又要“管得住”，不能陷入“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”的惡性循環。“放的活”就是要讓微觀主體充滿活力；“管得住”就是要維護市場秩序，保持經濟長期穩定有序發展，其核心命題就是處理好政府與市場關系。關于政府與市場的關系是平行并重，還是存在優先次序，學界看法不一。我們可以先看看中央文件的表述。黨的十九大報告的表述是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，黨的二十大報告的表述是 “充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，前后的變化是由 “和”改為“，”“和”表明前后句是并列關系，“，”表明前后句是先后關系。也就是黨的二十大報告進一步明確了市場與政府的邏輯順序，即在社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中起決定性作用在前，更好發揮政府作用在后。這表明發揮市場的決定性作用是首要的，即必須首先要通過深化改革確立市場主體，完善市場體系，構建一個良好的市場環境，讓市場在資源配置中起決定性作用，在此基礎上再更好發揮政府作用。換言之，從資源配置角度看，政府作用的邊界在一定程度上是由市場來界定的。

當然，“更好發揮政府作用”包含兩層含義：一方面，在市場機制尚不健全的條件下，通過政府作用進行彌補市場失靈；另一方面，針對市場發育不足的現狀，政府可以通過推進改革來健全市場體系，主動構建高水平的社會主義市場經濟體制，創造讓市場在資源配置中起決定性作用的體制條件。

因此，理解政府與市場的作用，首先應著眼于“有效市場”的構建，即實現“放得活”。這包括通過堅持“兩個毫不動搖”的原則深化國有企業改革、促進民營企業發展來激發微觀主體活力，建立統一開放競爭有序的市場體系、完善市場基礎制度以及構建全國統一大市場等。這是處理政府與市場關系的首要前提。在“放得活”的基礎上，政府必須“管得住”，即政府職能要及時到位，避免缺位、錯位和越位。我們需要認識到，不僅市場會失靈，政府也可能失靈，這種失靈既可能是由于做得太多，也可能是由于做得太少。因此，政府對經濟的管控必須把握好“度”，即有度的宏觀調控。綜上所述，政府與市場的關系必須以有效市場為首要前提，在此基礎上合理界定政府職能，唯有如此，才能真正建立起讓市場在資源配置中起決定性作用、同時更好發揮政府作用的體制機制。

三、完善宏觀經濟治理是“有為政府”的重要體現

“管得好”是有為政府的重要體現，“管得好”不等于政府管得越多越好，也不是管的力度越大越好，而是需要不斷優化政府管理經濟的方式，這就需要完善宏觀經濟治理。完善宏觀經濟治理是習近平經濟思想的重要組成部分。按照習近平總書記的論述，宏觀經濟治理就是“科學的宏觀調控”與“有效的政府治理”。宏觀經濟治理的內涵顯然不同于傳統意義上的宏觀調控，后者主要基于凱恩斯主義邏輯，側重于政府如何通過財政金融手段調控經濟，而宏觀調控無論在調控目標、調控方式、調控機制等方面不同于凱恩斯主義邏輯下的宏觀調控。政府需要通過完善宏觀經濟治理發揮有為的功能，這主要體現在以下四個方面：

第一，強調國家戰略規劃體系在宏觀調控中的重要作用。政府在實施經濟管理時，涉及一系列經濟政策與非經濟政策，這些政策往往出自不同的部門。如何保證政策取向的一致性，避免不同政策間相互沖突導致的“合成謬誤”，是有為政府的重要體現。黨的二十屆四中全會作出的制定“十五五”經濟社會發展規劃的建議為有為政府功能的發揮創造了制度性條件，這是社會主義國家的制度優勢，我們可以通過完善國家戰略規劃體系來實現這一目標。

第二，優化總量調控。這是有為政府在宏觀治理中發揮作用的關鍵領域，即政府運用經濟手段調控宏觀經濟的運行。面對當前的經濟下行與需求不足，我們需要實施更加積極的財政政策和相對寬松的貨幣政策。當前不僅要強調政策的力度，更要強調政策的效率。政策效果很大程度上取決于傳導機制的優化，這又在很大程度上依賴于深化改革，即如何構建有效市場以及如何深化財稅金融體制改革。只有市場化改革和財政金融改革到位，宏觀政策的傳導機制得到優化，總量調控才能有效發揮作用，從而才能真正實現市場有效與政府有為。

第三，完善結構性政策。這是我國宏觀調控區別于西方國家的重要特征。作為一個處于市場化、國際化、新型工業化與城市化轉型中的國家，區域政策和產業政策在中國具有特殊重要性。特別是在“十五五”規劃期間，構建現代化產業體系、推動新舊動能轉換對于高質量發展至關重要，這需要出臺最優化的產業政策和區域政策。區域政策和產業政策本質上是政府利用政策工具對結構形成過程進行的適度調控與干預，如果干預不當反而可能導致資源錯配。我認為，結構性政策的制定與實施也應該遵循有效市場與有為政府相結合的原則，即結構性政策必須遵循市場經濟的邏輯，同時政府利用政策工具來干預結構的形成過程，其目標是實現資源的最優配置。

第四，實施必要的行政干預。在經濟出現過度波動時，政府可以出臺相應的、規范的行政干預手段以解決某些特定的微觀問題。

四、有為政府的發揮需要優化政商關系

西方主流經濟學在其教科書中把政府抽象為市場的對立面，政府與市場存在替代關系，在市場做不好或做不了的地方發揮政府的作用。這種抽象的政府含義不能完全描述我國的政府行為。當我們在討論有為政府時，我認為分中央政府與地方政府兩個層面非常有必要。對于中央政府的有為功能界定，各界意見相對統一；而地方政府的角色定位與功能發揮就比較復雜，完全超出了西方經濟學的教科書，政府與市場之間不完全是相互對立或替代關系，在一定條件下也可以是相互促進與合作的關系。，在中國，地方政府在過去四十年中扮演了至關重要的角色。財政分權促使地方政府具有強勁追求經濟發展的動機，為了更好的政績而追求GDP，為了追求GDP而熱衷于招商引資，并努力營造良好的營商環境，包括產權界定與產權保護，促進了本地的市場化進程，，從而使地方政府演變為兼具政治功能與經濟功能的雙重組織，形成了復雜的政商關系。這種政府官員與企業家之間密切的互動關系即政商關系在轉型過程下雖能一定程度上部分化解了產權規制與等級規制的矛盾，但也引發了過度追求GDP、腐敗及環境破壞等問題。

進入新時代，習近平總書記強調要構建新型政商關系。鑒于中國體制的特殊性，地方政府與企業間的密切關系無法割裂，我們不是要全面廢除政商關系，而是要重塑政商關系。一方面，地方政府的官員不能為了“避嫌”而故意在政商之間畫地為牢，“門難進、臉難看”固然需要改變，但不能出現“門進不來、臉看不見”的另一極端現象。地方經濟發展中出現的許多問題需要政府與企業之間的溝通協調，解決實際問題，保持親近很有必要。另一方面，我們需要在政商交往中防止“吃拿卡要”，避免因“尋租”而產生腐敗行為，為此政商關系要“清”，政府官員必須保持廉潔公正、政務活動需要公開透明。通過建立“親清”政商關系，可以在地方層面構建有效市場和有為政府相結合的機制。在此過程中，為了鼓勵地方政府應有所作為，避免錯位、失位、越位，需要通過改革轉變政府職能，圍繞高質量發展目標構建差異化的地方政府官員的考核指標體系。

以上即是我關于“什么是有為政府”以及“有效市場和有為政府如何結合”的幾點思考。希望通過對以上問題清晰的判斷與表述，有助于我們在十五五時期堅持有效市場與有為政府相結合的原則貫徹實施五年規劃，加快構建高水平社會主義市場經濟體制，推進中國式現代化。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。