伍子堯：印度整合勞動法典，推進勞動與社會保障體制改革｜全球法治觀察

編者按· 2026.01.22

印度于2025年年末宣布推行重大勞動市場改革，以4部整合而成的勞動法典，代替及更新29條現行的全國性勞動法例。新實施的法典包括《2019年工資法典》《2020年勞資關系法典》《2020年社會保障法典》及《2020年職業安全、健康與工作環境法典》。當局期望通過新框架，令各方更易達到合規要求，同時提升勞動市場彈性，并把更多勞工納入社會保障范圍內。

印度勞動力市場長期以來面臨三重困境：就業非正規化、青年失業與高學歷群體崗位短缺的高壓力、大規模“NEET”人群。莫迪政府通過整合全國性勞動與社會保障體系，試圖構建統一、靈活的勞動力市場，以支撐其“發達印度2047”愿景，力求在2047年之前將印度建設成為“發達國家”。本文認為，印度勞動改革涵蓋工資標準、用工關系、社會保障及職業安全等多方面內容，體現一定的制度創新。然而，規則制定后是否能實行仍舊困難重重。印度聯邦制下的執行分歧、工會抗議及輿論爭議，使改革面臨嚴峻挑戰。

引言

2025年11月21日，印度勞工與就業部宣布自該日起，四大勞動法典（《工資法典》《工業關系法典》《社會保障法典》《職業安全、健康與工作條件法典》）的主體條款在全國范圍內正式進入“實際執行”階段。

印度此次改革，旨在以全國性規則取代歷史上按行業、按邦分割的規則，降低企業運營、法務與合規成本，同時通過勞動標準的統一引導就業結構調整。莫迪政府自上臺以來，快速推進國家能力建設。作為國內改革的重要構成，莫迪政府此次勞動與社會保障制度改革值得長期關注。

改革背景：印度勞動力市場的

結構性矛盾與“碎片化”法規體系

長期以來，印度勞動法律呈高度碎片化特征。印度并存29部中央勞動法和100余部邦級勞動法。這一格局的出現與印度殖民遺產、政治結構高度相關。在英屬印度時期，勞動法并非經過系統設計，而是為應對特定沖突、行業或事故臨時立法。印度獨立后，建立了聯邦制結構，憲法將勞動、雇傭、工會列入并行清單，中央、邦、各行業和部門都可以有特別法。在民主政治下，勞動法律制度與地方利益密切相關，或明或暗地維系了高度分割的勞動力市場。法律給少數正規部門就業者提供保護，但置占人口絕大部分的非正規就業者于保護之外。工會作為制度內的合法否決者，扮演了維護既得利益群體的角色，抵制勞動法改革。

2025年11月，印度各地工會成員在新德里舉行抗議活動，反對政府推出新的勞動法（圖源：美聯社）

這一制度塑造了印度獨特的勞動力市場狀況，并產生了諸多問題。根據國際勞工組織與人類發展研究所聯合發布的《印度就業報告2024》，印度當前勞動力市場面臨以下三大困局：

一是嚴重的就業非正規化。基于長期調查測算，《印度就業報告2024》報告顯示：截至2019年印度約90%的勞動者仍屬于非正規就業（包括正規部門中的非正式勞工）；2024年印度非正規就業率依舊高達88.4%。這意味著，當下印度絕大多數勞動者都缺少正式合同，并因此享受不到法定的社會保障，這與“發達印度2047”所追求的“高質量就業”存在顯著差距。

二是青年失業與高學歷群體崗位短缺的高壓力。2000—2019年間青年失業率最高位曾至17.5%，2022年青年失業率為12.4%，顯著高于成年失業率。更重要的是，青年失業率呈現隨受教育程度上升而急劇增加的嚴峻趨勢：2022年，具有中學及以上學歷的青年失業率為18.4%，大學及以上學歷青年失業率高達29.1%。

三是大規模的“NEET”人群（既不在就業、也不在教育或職業培訓中）。2022年印度青年NEET比例約為28.5%。在近年的結構上，女性NEET比例長期維持在接近一半的高位（例如2019年約48.4%，2022年進一步升至約55%），而男性NEET比例則在10—13%區間徘徊。這表明近半數年輕女性既未進入勞動力市場，也未在正規教育與培訓體系中繼續積累就業資本；該數據直接暴露出印度社會中性別角色、家庭責任和就業機會結構對女性勞動參與的系統性約束。

自2024年當選以來，莫迪的第三任期將以努力實現“發達印度2047”（Viksit Bharat 2047）為工作主軸。該宏大愿景以印度共和國建立100周年為時間節點，力求在2047年之前將印度建設成為“發達國家”。該計劃高度強調印度當前“人口紅利窗口期”的局限性，提出需出臺措施來確保“人口紅利”能真正轉化為國家發展動力。

這四部法典的改革最初于2015—2020年間經過政府、企業和工會三方多輪磋商后，由議會先后通過并予以公布。但在2019—2025年間，出于邦政府配套規則尚未到位、新冠疫情沖擊等現實困境，四大法典長期處于“有法不行”的擱置狀態。當前，莫迪政府已經跨越了制定一個全國性勞動法典體系的難題，進而面臨將這一套體系切實推行至全國范圍內的關鍵挑戰，這是關乎能否在實現“發達印度2047”時間表上取得進展的關鍵因素。

四大勞動法典的核心內容

（一）統一最低工資框架與工資定義

《工資法典》核心在于統一“工資”的法律定義、擴大適用范圍，并引入全國性“最低工資標準”。在最低工資方面，該法典第九條授權中央政府依據勞動者最低生活標準確定“全國最低工資”，并可按不同地區生活成本差異化調整；各邦制定的最低工資不得低于這一底線，并須定期復審調整。從治理邏輯上看，該法典既是“提高工資透明度、強化勞動者最低收入保障”的工具，也是“改善非正規就業”的制度基礎。

（二）調整用工靈活性與工會、罷工規則

《工業關系法典》旨在提高用工靈活性與維護集體勞工權利。一方面，法典提高了企業在制定“用工規章制度”以及在裁員、停工、關閉時須事先取得政府許可的規模門檻，從原來的100名工人普遍提高到300名工人：即只有雇員超300人的企業才需制定經政府認證的用工規章，并在大規模裁員、停工和關閉前需要申批，中小企業的行政負擔和用工調整成本顯著降低。

在印度工廠辛勤工作的工人們（圖源：紐約時報）

另一方面，法典對“罷工權”與“工會代表權”進行了重新設計。一是擴大了“罷工”的法律定義，將超過50%員工集體請事假視為罷工情形，同時要求工人在發起罷工前必須提前14天、最遲不超過60天發出書面通知，并禁止在調解、仲裁等特定期間發起罷工，從而大幅收緊了“突發性停工”的空間。官方將這一法典定位為“減少勞資摩擦、提升投資信心”的關鍵改革。

（三）整合社保與納入零工和平臺工

《社會保障法典》整合出一個統一社保框架，目標是構建全面覆蓋有組織、無組織以及新型就業形態勞動者的“普惠性社保制度”。印度首次為“零工”與“平臺工”確立了法律定義：“零工”被界定為在傳統雇傭關系之外，通過項目式、短期、獨立工作安排獲取收入的勞動者；“平臺工”則是通過線上平臺（如外賣、電商、網約車、物流等）提供服務的人員。法典授權中央與邦政府為這兩類群體設計專門的社會保障方案，并要求各類“聚合平臺”按營業額的一定比例向中央社保基金繳費；勞動者則可以通過自助登記，證明其符合條件后享受相應待遇。

從制度設計上看，該法典是印度在“為非正規勞工、零工和平臺工提供社會保護”方向上的改革創舉；同時，加強對該類非長期、合同約束性較弱的工作崗位的保障制度或能吸引“NEET”人群走向就業。

（四）安全標準與工時制度統一

《職業安全與工作條件法典》旨在建立一套全國全行業統一的職業安全標準和工作條件規則，并通過單一注冊和許可制度簡化企業合規成本。法典將其目的界定為“整合并修訂有關用工場所職業安全、健康和工作條件的法律”。此外，法典對用工門檻和許可制度也制定了統一標準：例如引入全國統一的“綜合許可證”，替代以往按工廠、合同工、特定行業分別申請的多重許可，同時設定“自動獲批”條款以減少審批時間。

從監管邏輯來看，該法典試圖在提高工作場所安全標準、擴大安全監管覆蓋的同時，通過單一注冊和統一門檻降低企業合規復雜度，使職業安全監管從“多頭管理”轉向“統一框架下的分行業執法”。

政治博弈與執行挑戰

（一）中央政府與邦政府：

統一立法與邦級抵觸

印度作為聯邦制國家，中央與各邦在勞動領域均有立法權；在發生沖突時，除非獲得總統同意并另有特別規定，一般以中央立法優先。到近期中央宣布四大法典生效時，印度勞工部和媒體披露，絕大多數邦和聯邦屬地已預先發布草案規則；有分析指出，約32個邦和屬地已經完成草案公布，其中18—25個邦在實際政策中提前吸收了部分勞動法典內容。

但“多數邦對齊”不等于全國統一。部分邦在規則制定上明顯滯后，四大法典的落地在時間和內容上都將呈現出明顯的地域差異。執行層面當前呈現“中央立法—邦級規則不齊—個別邦公開抵制”的格局。在當前態勢下，跨邦經營的企業必須同時遵守中央勞動法典及地方法律，這種“中央新法+地方舊法并存”的狀態，將在過渡期內顯著提高經營復雜度和法律風險不確定性。

與此同時，“過渡期”的具體時長和結束方式也存在偌大的不確定性。若邦級政府抵觸法典改革的時間過長，必然導致大量企業受到嚴重的經濟損失，最壞情況可能造成大規模的企業瀕臨破產。一旦形勢惡化至此，中央政府大概率會被迫退讓；但即便只有一個邦不執行全國性法典，也不能為本次改革畫上成果句號，且對前期所有努力都有反噬的風險。

（二）抗議、罷工與輿論爭議的主要焦點

四大勞動法典自正式實施以來，立刻引發了全國性的抗議和罷工潮。11月26日，10家全國性工會發起了全國性抗議行動，在多個邦組織集會、游行和停工，呼吁“廢除四大勞動法典”。工會聯合提出的核心訴求包括：撤銷四大勞動法典、禁止任何形式的勞動“合同化”和外包、撤回中央擬議的《勞動新政策——Shram Shakti Niti 2025》草案、實施全國最低工資和最低養老金等，這顯然已經將勞動法典與更廣泛的福利與分配議題綁定在一起。

參與抗議活動的印度各地人員（圖源：美聯社）

印度國內當前的輿論焦點主要集中在三個問題上：

一是勞動法典改革究竟是在“改善勞動保護”還是在“以保護之名放寬對企業的約束”。反對者宣稱：法典改動將給予企業更大的用工靈活性，尤其是提高裁員審批門檻、支持固定期限用工和收緊罷工程序等條例；這更有利于雇主而非工人。

二是程序正當性與民主協商不足成為重要批評點。工會聯盟和喀拉拉等邦政府反復強調，四大勞動法典雖然形式上經歷了三方會議，但關鍵條款在疫情和政治緊張時期經由議會匆忙通過，實施通知也在未充分聽取邦政府和社會意見的情況下“單方面發布”，被批評為“程序不透明”。

三是改革是否真能帶來就業與投資也是輿論的焦點討論。批評者認為：在缺乏強有力產業政策與公共投資支撐的前提下，削弱勞動保護只會壓低工資和就業質量，“吸引投資與創造就業”的設想缺乏經驗和數據支持，甚至可能在短期內通過成本轉嫁而加劇收入不平等。

總體來看，圍繞四大勞動法典執行的博弈正演變為在聯邦制框架下中央與邦政府權力邊界、資本與勞動、正規與非正規部門之間的一次結構性再分配。近期內，邦級執行分化和全國性抗議將是觀察這一改革落地進程的關鍵變量。從現實情況來看，本次改革目前的進展并不容樂觀。

對中國的啟示

第一，促進勞動力市場整合可以進一步釋放發展潛力。印度此次勞動與社會保障體制改革，本質上是促進勞動力市場整合的一次嘗試。與印度類似，我國勞動力市場也具有城鄉分割、行業分割、職業分割和“體制”內外分割的特征。制度性分割造成“同工不同酬”，有違最基本的公平原則，也限制勞動力的流動，制約生產力水平的提升。近幾年來，我國在戶籍制度、社保制度，促進城鄉融合方面有了較大的進展，但仍在進行中。繼續促進勞動力市場整合，是構建現代市場經濟的必經之路。

在風雪中騎行的外賣行業從業人員（圖源：新華社）

第二，推進基本社會保障責任在中央與地方之間的調整。在《社會保障法典》中，印度以零工和平臺工等群體為切入口，強化中央政府在基本社會保障方面的責任。盡管中國與印度在政治體制上存在顯著差異，但同樣面臨在中央—地方間如何配置事權與財權的問題。在經濟增速放緩時期，中央政府可在基礎性、兜底性的公共服務領域承擔更多責任，地方在此基礎上進行差異化補充，更有利于緩解地方財政壓力下的激勵扭曲行為。

第三，回應就業形式變化，明確新就業群體權益，促進公平競爭。印度將零工與平臺工量身制定社保條款的做法，是回應國內占比較高非正規就業狀況所致。中國也有類似的情況。面對平臺就業等新就業形態，中國也應當考慮優先在更高層級確立統一的制度底線，再通過地方試點與配套規則分步落地。可在法律層面進一步明確平臺勞動者的身份定義，落實平臺在社保繳費、工傷保障、職業傷害防護等方面的責任，并建立覆蓋全國的最低勞動標準（如最低報酬與計價規則、工時與休息、職業安全、爭議處理與救濟機制等）。這一做法既能減少平臺之間的“規則套利”和“逐底競爭”，也有助于提升不同市場主體競爭的公平性，為后續更系統的社保統籌與勞動監管現代化奠定基礎。

第四，重大改革需考慮推行次序和方法，建立全面的風險管控機制和制定多重預案。莫迪政府想把印度從過去的“制度碎片化、執行不確定”推向規則相對可預期的制造業大國，以及構建“全國統一勞動力市場”的決心和戰略方針值得肯定。但如前文所述，印度此次改革涉及諸多利益主體，面臨著因推行方式不當而造成的政治摩擦、經濟損失和社會分裂等挑戰，這些都是中國應該引以為鑒。未來，應就莫迪政府下一步政策推行和落地情況進行追蹤，分析其優先議程和政策抓手，可為我國推行勞動力市場的整合提供借鑒。

本文作者

伍子堯：香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院研究助理。

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校對 | 周宇笛

排版 | 詹蘊第

初審 | 王希圣

終審 | 馮簫凝