部門規章能否為“取締”賦形—— 一線執法中責令關閉的法律困境

在日常娛樂場所監管中，執法人員常依據《娛樂場所管理辦法》第二十八條對無證經營的歌舞廳、游戲廳等場所采取“責令關閉”等措施予以取締。然而，這一條款在實踐中的合法性與合理性卻引發諸多爭議。本文結合一線執法情況，從法律依據、法理邏輯及執行困境等方面進行闡述。

一、部門規章規定“責令關閉”是否超越上位法的規定？

（1）《娛樂場所管理條例》（以下簡稱《條例》）第四十一條規定：“擅自從事娛樂場所經營活動的，由文化主管部門依法予以取締”。該條文僅明確了“取締”的職權，但未具體規定取締的方式或手段。而《娛樂場所管理辦法》第二十八條則則規定：“依照《條例》第四十一條采取責令關閉等方式予以取締”。

這里涉及兩個關鍵問題：

1、部門規章能否具體化“取締”方式？

根據《行政處罰法》第十一條，行政法規可以設定行政處罰，而部門規章僅能在上位法規定的“行為、種類和幅度”范圍內作出具體規定（《行政處罰法》第十三條）。

《中華人民共和國行政處罰法》
第十一條行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。
法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。
法律對違法行為未作出行政處罰規定，行政法規為實施法律，可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。行政法規報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。
《中華人民共和國行政處罰法》
第十三條國務院部門規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。
尚未制定法律、行政法規的，國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。

“責令關閉”屬于《行政處罰法》第九條明確的行政處罰種類，而《條例》作為行政法規并未明確將“責令關閉”列為取締方式。因此，部門規章直接規定“責令關閉”是否屬于增設新的處罰種類？且超出了《行政處罰法》的授權？

假設案例：某縣文旅局對一家無證KTV作出“責令關閉”決定，當事人提起行政訴訟，主張《條例》未授權“責令關閉”，部門規章越權。法院是否支持？

2、是否符合法理？

從法理上看，若上位法未明確具體手段，部門規章予以細化雖便于執法，卻也可能逾越權限，尤其當涉及“責令關閉”這類對權益影響重大的處罰。

（2）一線執法思考

“取締”一詞是“空筐結構”還是“封閉清單”？部門規章能否往里填內容？

二、查處無證經營是否可依據部門規章？

（1）《無證無照經營查處辦法》第十一條、第十二條明確規定，查處無證經營應“依照相關法律、法規的規定”，未將部門規章列為執法依據。而《娛樂場所管理辦法》屬于部門規章，其規定的“責令關閉”是否具備執法依據的合法性？

《無證無照經營查處辦法》
第十一條第三款對涉嫌無證經營進行查處，依照相關法律、法規的規定采取措施。
第十二條從事無證經營的，由查處部門依照相關法律、法規的規定予以處罰。

（2）執法現實

在實際執法中，文旅部門常直接依據《娛樂場所管理辦法》第二十八條對無證娛樂場所采取責令關閉。但若當事人主張執法依據應為《條例》而非部門規章，執法行為的合法性將受到挑戰。且《條例》第五十三條第一款已經明確規定了行政處罰（終身限制從業）的事項。

（3）案例設想

某市文旅局依據《娛樂場所管理辦法》對一無證酒吧責令關閉。當事人援引《無證無照經營查處辦法》第十二條，主張部門規章無權設定行政處罰手段。執法機關是否站得住腳？

三、“此責令關閉”還是“彼責令關閉”？執行困境何在？

（1）有人認為或者認同“此責令關閉非彼責令關閉”的概念和理解。具體為：此責令關閉非彼責令關閉，核心區別在于法律性質和適用情形不同。

“此責令關閉”（行政處罰）：是行政機關依法對嚴重違反行政管理秩序的主體作出的終局性制裁，例如未取得許可擅自經營或嚴重污染環境且無法整改的情形。其具有永久禁止經營的法律后果，屬于行政處罰種類（如《行政處罰法》第九條規定的“責令關閉”）。

“彼責令關閉”（非行政處罰）：可能屬于行政命令、政策性關閉或行政強制措施，例如基于環保政策“一刀切”的關停或限期治理未完成的臨時措施。其不以懲罰為目的，而是修復性或過渡性手段。

（2）按照上述理解，“責令關閉”可能有兩種性質：

行政處罰型（此）：如《行政處罰法》第九條所列，屬于終局性懲戒；

行政命令或強制措施型（彼）：如環保整治中的“政策性關停”，屬于臨時或修復性手段。

（3）一線執法思考

如果《娛樂場所管理辦法》中的“責令關閉”被視為“彼責令關閉”（即行政命令），在當事人拒不履行時，執法部門能否向法院申請強制執行？根據《行政強制法》，行政命令本身不具備直接強制力，需通過申請法院強制執行，申請法院強制執行的依據是否充分？若認定為行政強制措施，還能申請法院強制執行嗎？若將其認定為行政處罰，則須履行告知、聽證等程序（《行政處罰法》第六十三條），否則程序違法。

行政執法可否因理解不同而執行不同？

（4）執法困境

若當事人不配合，執法部門是走行政處罰的聽證與強制執行程序，還是將其視為行政命令直接申請法院執行？程序混淆將導致執法效率低下甚至行為無效。

四、“責令關閉”在其他法律法規中的定位

“責令關閉”并非娛樂場所管理獨有，其在多部法律中被明確規定為重大行政處罰，通常需報請政府批準后方可執行。例如：

（1）《中華人民共和國環境保護法》第六十條企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者重點污染物排放總量控制指標排放污染物，情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。

（2）《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉：

(一)未依法取得排污許可證排放水污染物的；

(二)超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的；

(三)利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設暗管，篡改、偽造監測數據，或者不正常運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物的；

(四)未按照規定進行預處理，向污水集中處理設施排放不符合處理工藝要求的工業廢水的。

（3）《中華人民共和國安全生產法》第一百一十三條生產經營單位存在下列情形之一的，負有安全生產監督管理職責的部門應當提請地方人民政府予以關閉，有關部門應當依法吊銷其有關證照。生產經營單位主要負責人五年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人；情節嚴重的，終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人：

(一)存在重大事故隱患，一百八十日內三次或者一年內四次受到本法規定的行政處罰的；

(二)經停產停業整頓，仍不具備法律、行政法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件的；

(三)不具備法律、行政法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件，導致發生重大、特別重大生產安全事故的；

(四)拒不執行負有安全生產監督管理職責的部門作出的停產停業整頓決定的。

（4）《安全生產違法行為行政處罰辦法》第四十八條生產經營單位不具備法律、行政法規和國家標準、行業標準規定的安全生產條件，經責令停產停業整頓仍不具備安全生產條件的，安全監管監察部門應當提請有管轄權的人民政府予以關閉；人民政府決定關閉的，安全監管監察部門應當依法吊銷其有關許可證。

這些規定凸顯“責令關閉”的嚴厲性與程序嚴謹性，都需要“提請有管轄權的人民政府予以關閉”或“報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉”。反襯出《娛樂場所管理辦法》以部門規章形式規定“責令關閉”且無需“提請人民政府”，在立法層級與程序保障上的不足。