聯合國現金流危險！特朗普為何拒談支付美國欠的會費？|全球洞見

欠債本應還錢。

近日，聯合國秘書長古特雷斯在給成員國的致信中寫道，若會員國未能及時足額繳納會費，聯合國可能在7月面臨現金流中斷的風險。

據報道，聯合國官員透露，美國目前拖欠的經常預算會費累計為21.9億美元，拖欠維和行動經費約24.08億美元，拖欠國際法院和國際刑事法院等法庭費用0.44億美元，共計約46.4億美元。

當地時間2月2日，世衛組織（WHO）總干事譚德塞表示，由于美國和阿根廷相繼宣布停止“繳費”，WHO正被迫大幅裁員。

1月，美國正式完成退出WHO程序。WHO近期報告透露該機構將在2026年年中前裁減約25%員工。截至2024年底，世衛共有9457名員工。

據新華社，美國總統特朗普2月1日接受美國媒體電話采訪時稱，他能“輕松”解決聯合國財政危機，但他絕口不提美國是否會支付拖欠的聯合國會費。

在難以強制美國繳費的情況下，聯合國在7月后是否可能無法正常運轉？

復旦大學國際關系與公共事務學院國際政治系教授朱杰進長期研究國際組織。他在接受第一財經記者專訪時表示，當前形勢仍是雙方博弈的過程。從特朗普總統的表態可以看出其矛盾立場：一方面，他聲稱問題完全可以解決，另一方面卻未提出具體方案。這實質上是一種討價還價的策略。

“我個人認為，聯合國在7月因資金問題完全停轉的可能性較低，情況不至于如此悲觀。從會費分攤比例來看，美國占22%，中國占12%，日本占6.9%，德國占5.69%，英國占3.9%，法國占3.8%。盡管美國立場難以驟然改變，且歐洲國家目前預算亦較為緊張，但聯合國會費問題總體上應不會出現嚴重危機。中國在此問題上的立場一貫明確，繳費情況穩定。”他表示。

值得關注的是，“我們可回顧上一輪博弈作為參照。特朗普政府推動建立所謂的‘和平委員會’，雖未直接涉及會費，卻反映出其對聯合國（尤其是安理會）的不滿，意圖另起爐灶。然而，該倡議最終未能獲得任何大國支持，亦未對聯合國構成實質威脅。這印證了聯合國在當今世界仍具有不可替代的價值，美國對此亦應有認知。”他對記者表示。

“聯合國崩潰不符合美國根本利益”

第一財經：當前聯合國同美方之間的僵局是否有解？

朱杰進：新一輪博弈的關鍵在于雙方如何達成妥協。世界貿易組織（WTO）的例子也可提供一定參照。美方令上訴機構癱瘓，但在WTO會費及常駐代表等議題上并未采取極端措施。究其原因，在于WTO或聯合國若真的崩潰，并不符合美國的根本利益。

因此，我的基本判斷是，當前事態更可能是新一輪的博弈與協商過程，最終有望通過協商找到出路。

第一財經：聯合國是否還有其他應對方式度過危機？是否可能通過讓其他大國承擔更多財務責任來緩解危機？

朱杰進：聯合國的財政與行政規則體系，包括會費分攤方式，需通過聯合國大會第五委員會（聯大五委）進行修訂。古特雷斯提及了一項現行規則，該規則要求聯合國在未能執行預算時，須將特定項目的未使用資金退還給成員國，類似于預算執行中“錢未花完需退回”的機制，但問題在于會費根本未被繳納。此類規則顯然不合理，有可能通過召開緊急會議商討，以推動改革。

然而，若要改變會費分攤比例或整體財政架構，在短期內幾乎不可行。因為這涉及聯合國改革的深層議題，需經聯大正式議程審議，通常要等到每年9月大會之后才能系統討論。

現階段，古特雷斯的表態本身即構成一種施壓手段，這不僅針對美國。如果會費拖欠持續加劇，的確對聯合國的運作構成嚴重威脅。因此，當前不僅是美國與聯合國之間的博弈，其他成員國也能感受到壓力。

聯合國能否約束美國

第一財經：美國政府對待聯合國機構的選擇性參與和“退群”行為，聯合國機構是否有相應機制予以約束？例如能否通過凍結或暫停其部分權益，以制約此類行為？

朱杰進：在國際組織與成員國，尤其是大國的關系中，國際組織通常處于相對被動的位置。

我們可以通過比較WHO與聯合國教科文組織（UNESCO）的不同境遇來理解這一點。WHO受到較大沖擊，氛圍悲觀，面臨25%的裁員與預算大幅削減；而UNESCO雖已遭美國退出，其總干事在聲明中卻顯得頗有底氣，強調受損害的將是美國自身，并相信組織能夠渡過難關。

這種差異背后的原因，與組織的“不可替代性”密切相關。如果某一組織在其治理領域具有不可替代的功能，那么即使遭遇大國退出，雖會受沖擊，但其韌性與修復能力通常較強。以UNESCO為例，其在文化遺產保護等領域的作用，目前尚無其他國際組織或美國能通過替代方式實現。相反，WHO在當前全球衛生治理體系中的地位，已在諸多方面被全球疫苗免疫聯盟（Gavi）、流行病防范創新聯盟（CEPI）等機制部分取代，其核心職能與資源并不完全集中在該組織內。因此，美國敢于對WHO采取強硬措施，正是認為存在替代選項。

特朗普政府的行事風格雖顯單邊，但其決策背后有精密的利益計算，在考慮退出時，會評估是否存在可替代的機制。這解釋了為何其對聯合國下屬機構的態度有所區別：對于被視為可替代或影響力有限的組織（如人權理事會），退群意愿較強；而對于像國際原子能機構這類難以替代的機構，態度則有所不同。

總之，從國際組織自身來看，其在面對成員國時確實較為被動。二戰后的國際組織設計吸取了國際聯盟的教訓——國際聯盟的衰落正源于大國接連退出，導致其應對國際危機的能力日益衰竭，最終于1946年解散。聯合國體系在此基礎上建立，但對大國退群的約束力依然有限。目前的主要約束僅體現為退群需提前一年通知，而難以實施實質性的懲罰或強制繳費措施。

盡管如此，只要不出現其他大國連續跟隨退群的連鎖反應，聯合國及其多數機構仍具備一定的生存韌性。當前許多國際組織也在積極探索如何提升自身應對危機的能力、擺脫生存困境，并尋找在現實格局中的存續與發展之道。

國際組織的核心價值在于降低國家間交易成本

第一財經：特朗普的行事風格帶有鮮明的交易型特征，本質上追求的是“一本萬利”甚至無本生意。在他看來，許多國際組織既不實際，又耗時耗力，但對于那些他認為有利可圖的組織，則仍可能選擇保留和利用。你如何看待這一現象？

朱杰進：確實如此。在研究國際組織時，一個根本問題是：國際組織存在的基礎與價值何在？其核心在于降低國家間的交易成本。拿國際原子能機構（IAEA）來說，美國深知如果核武器的監督、核查與保障機制完全失控，對其而言將是不可承受的風險。然而，像人權理事會這類要求其出資并承擔義務的機制，在當前階段并不符合其愿意承擔的成本范疇。