最高法案例：復議機關決定駁回復議申請，如何區分復議機關作出的駁回復議申請決定是實體駁回還是程序駁回？

裁判要旨

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。”《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百三十三條規定：“行政訴訟法第二十六條第二款規定的‘復議機關決定維持原行政行為’，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。”區分復議機關的駁回復議申請究竟屬于因理由不成立而駁回，還是因不符合受理條件而駁回，應當適用實質性標準。名為駁回復議申請，甚至名為不予受理決定，但事實上對復議請求作出了實體審查的，也應當定性為駁回復議請求，進而構成對原行政行為的維持。盡管周口市政府作出的周政（復不可訴）字〔2016〕11號《行政復議不予受理決定書》援引的是《中華人民共和國行政復議法》第十七條關于“對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理”的規定，但其在決定書中指出：“申請人申請公開的文件是原中共周口市委的文件，不屬于政府信息公開職責范圍。川匯區已于2016年8月8日對申請人進行了公開答復，不構成不作為。”事實上是對復議請求進行了實體審查，其情形也符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第一項“申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的”情形，而非第一款第二項“受理行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的”情形。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申152號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）王某生，男，1953年10月15日出生，漢族，住河南省商水縣。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）周口市人民政府，住所地河南省周口市川匯區慶豐東路1號。法定代表人丁福浩，該市人民政府市長。

委托代理人苑全成，周口市人民政府法制辦公室副主任。

委托代理人張國輝，周口市人民政府法制辦公室副主任科員。再審申請人王某生因訴周口市人民政府（以下簡稱周口市政府）行政復議一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終1032號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員董保軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

王某生向本院申請再審稱:1.從原審判決及周口市政府行政復議不予受理決定均可以看出，復議機關周口市政府決定維持了川匯區政府作出的原行政行為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款、第二款規定，“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告”。2016年8月25日，再審申請人向河南省開封市中級人民法院提起訴訟，將川匯區政府和周口市政府列為共同被告，當時立案庭不立案，再審申請人只能按照立案庭告知的情況，當日另改寫并提交了本案起訴狀。后開封市中級人民法院電話通知要求再審申請人追加川匯區政府為被告，后又再次電話通知要求不再追加川匯區政府為被告，并在開庭審理前按照審判長的要求書面補寫不追加川匯區政府為被告的字據。2.再審申請人申請公開的市發（1983）20號《關于處理私有出租房屋社會主義改造遺留問題的通知》，文件抬頭為中共周口市委，但落款署名為周口市政府及中共周口市委，可以認定為黨、政不分的共同所為，因此該文件應屬政府信息公開范圍。3.上述文件的現行效力，清理記錄的信息，性質應歸屬于以一定形式記錄、保存的信息，一審和二審法院將其歸于問題咨詢無法律依據。請求：1.撤銷一審判決，增加遺漏的訴訟主體，判令程序違法；2.撤銷二審判決，裁定發回重審或再審；3.撤銷再審被申請人作出的復議決定，責令限期重新作出決定；4.本案訴訟費用全部由再審被申請人承擔。

本院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。”《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百三十三條規定：“行政訴訟法第二十六條第二款規定的‘復議機關決定維持原行政行為’，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。”區分復議機關的駁回復議申請究竟屬于因理由不成立而駁回，還是因不符合受理條件而駁回，應當適用實質性標準。名為駁回復議申請，甚至名為不予受理決定，但事實上對復議請求作出了實體審查的，也應當定性為駁回復議請求，進而構成對原行政行為的維持。本案中，盡管周口市政府作出的周政（復不可訴）字〔2016〕11號《行政復議不予受理決定書》援引的是《中華人民共和國行政復議法》第十七條關于“對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理”的規定，但其在決定書中指出：“申請人申請公開的文件是原中共周口市委的文件，不屬于政府信息公開職責范圍。川匯區已于2016年8月8日對申請人進行了公開答復，不構成不作為。”事實上是對復議請求進行了實體審查，其情形也符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第一項“申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的”情形，而非第一款第二項“受理行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的”情形。本來，再審申請人是以復議機關周口市政府和作出原行政行為的機關川匯區政府為共同被告提起訴訟的，一審法院卻告知其撤回對川匯區政府的起訴，有所不當；二審法院認為“上述不予受理行為尚未進行實質審查不能推斷為維持原行政行為，不宜列川匯區政府為共同被告”，亦有不當。本案本應提起再審，以糾正一審和二審法院在復議機關作共同被告問題上的錯誤，但本院查明，再審申請人已另外于2016年8月29日單獨針對川匯區政府的原行政行為提起了訴訟，河南省高級人民法院也于2017年1月16日作出終審判決，在有生效裁判對原行政行為產生既判力的情況下，對本案提起再審已無可能。

綜上，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：駁回再審申請人王某生的再審申請。

審判長　　李廣宇

審判員　　閻　巍

審判員　　董保軍

二〇一八年三月三十日

法官助理 駱芳菲

書記員 王昱力

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