酒駕/醉駕案件執法人數之法律適用——區分是否執法活動是關鍵

摘要——是否可以單人負責，首先區分是公安機關的主動性調查取證工作還是警務人員的被動性程序運轉工作。詢問、辨認、檢查、勘驗、實施行政強制措施等調查取證工作，是公安機關主動實施，當事人被動接受的執法活動，因此需要民警不得少于二人；接報案、受案登記、接受證據、信息采集、調解，送達文書等工作，是公安機關被動接受，報案人、上級機關等主動安排的程序運轉工作，不屬于執法活動，因此可以由1名民警帶領警務輔助人員進行。

在當代中國法治進程中，酒駕/醉駕案件的執法規范化已成為檢驗程序正義的重要標尺。從廣義的法律層面審視，《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條、《中華人民共和國行政強制法》第十八條構筑的“兩人執法”原則與《道路交通安全違法行為處理程序規定》第四十八條的細化要求，共同構成制約執法恣意的程序藩籬；就司法實踐而言，諸如（2018）川07刑終106號、（2018）川07刑終346號等典型案例確立的“違法程序即排除證據”規則，彰顯司法機關對程序違法的零容忍態度；而上升到法治理念維度，執法人數的爭議實質是公權力運行邊界的具象化——當執法者為追求效率突破法定人數限制時，不僅會觸發《刑事訴訟法》第五十六條的非法證據排除機制，更將動搖“程序正義是法治基石”的社會共識。正如伯爾曼所言“法律必須被信仰”，唯有讓每起案件的執法過程都經得起“兩人在場、全程留痕”的程序檢驗，才能真正實現“以程序正義守護實體正義”的現代法治圖景。

一、執法人數的法定要求

首先，法律（此處是狹義的法律）層面，《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施。執法人員不得少于兩人，法律另有規定的除外。《中華人民共和國行政強制法》第十八條行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：（二）由兩名以上行政執法人員實施。以上兩則法律條款確立了“雙人執法”制度，構成了我國行政執法程序規范體系的基石性要求。這兩部作為國家法律體系中具有最高效力的基本法律，以“執法人員不得少于兩人”的強制性規范，不僅確立了行政執法活動的基本準入門檻，更是通過程序剛性約束實現對行政權力的制度性制衡。從法理層面而言，該規定既是對執法人員主體資格的嚴格限定（必須具有執法資格），也是對執法過程合法性的最低程序保障——通過雙人執法的制度設計，既確保執法行為的相互監督與權力制衡，又為證據采集的客觀真實性提供程序背書。尤其值得注意的是，兩部法律均采用“應當”這一強制性規范用語，并設置“法律另有規定除外”的保留條款，既體現了立法者對程序正義的剛性堅守，又為特殊情形下的執法靈活性預留了法定空間，充分展現了我國立法技術中原則性與靈活性的有機統一。這一制度設計從根本上確立了“無程序即無執法”的現代行政法治原則，為各類行政執法活動劃定了不可逾越的程序紅線。

其次，公安部規章層面，《道路交通安全違法行為處理程序規定》第七條?交通警察調查違法行為時，應當表明執法身份。交通警察執勤執法應當嚴格執行安全防護規定，注意自身安全，在公路上執勤執法不得少于兩人。《道路交通安全違法行為處理程序規定》第四十八條進一步要求，適用一般程序作出處罰決定，應當由兩名以上交通警察按照下列程序實施：（一）對違法事實進行調查，詢問當事人違法行為的基本情況，并制作筆錄；當事人拒絕接受詢問、簽名或者蓋章的，交通警察應當在詢問筆錄上注明；（二）采用書面形式或者筆錄形式告知當事人擬作出的行政處罰的事實、理由及依據，并告知其依法享有的權利；（三）對當事人陳述、申辯進行復核，復核結果應當在筆錄中注明；（四）制作行政處罰決定書；（五）行政處罰決定書應當由被處罰人簽名，并加蓋公安機關交通管理部門印章；被處罰人拒絕簽名的，交通警察應當在處罰決定書上注明；（六）行政處罰決定書應當當場交付被處罰人；被處罰人拒收的，由交通警察在處罰決定書上注明，即為送達；被處罰人不在場的，應當依照《公安機關辦理行政案件程序規定》的有關規定送達。

《公安機關辦理行政案件程序規定》第五十二條?公安機關進行詢問、辨認、檢查、勘驗，實施行政強制措施等調查取證工作時，人民警察不得少于二人，并表明執法身份。第八十二條?對與違法行為有關的場所、物品、人身可以進行檢查。檢查時，人民警察不得少于二人，并應當出示人民警察證和縣級以上公安機關開具的檢查證。

二、執法人數的法律法規沖突

一是公安部規章和法律的沖突。《道路交通安全違法行為處理程序規定》第三十六條?對車輛駕駛人進行體內酒精含量檢驗的，應當按照下列程序實施：（一）由兩名交通警察或者由一名交通警察帶領警務輔助人員將車輛駕駛人帶到醫療機構提取血樣，或者現場由法醫等具有相應資質的人員提取血樣。以上條款可以概括為，檢驗駕駛人體內酒精含量的，可以由兩名交通警察或者由一名交通警察帶領警務輔助人員將車輛駕駛人帶到醫療機構提取血樣。

《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零五條規定：“機動車駕駛人有飲酒、醉酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品嫌疑的，應當接受測試、檢驗”。《道路交通安全違法行為處理程序規定》第四章 行政強制措施適用 第二十四條規定：“公安機關交通管理部門及其交通警察在執法過程中，依法可以采取下列行政強制措施：（一）扣留車輛；（二）扣留機動車駕駛證；（三）拖移機動車；（四）檢驗體內酒精、國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量；（五）收繳物品；（六）法律、法規規定的其他行政強制措施”。公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》第九十五條?對有酒后駕駛機動車嫌疑的人，應當對其進行呼氣酒精測試，對具有下列情形之一的，應當立即提取血樣，

檢驗血液酒精含量：（一）當事人對呼氣酒精測試結果有異議的；（二）當事人拒絕配合呼氣酒精測試的；（三）涉嫌醉酒駕駛機動車的；（四）涉嫌飲酒后駕駛機動車發生交通事故的。《交通警察道路執勤執法工作規范》 附件1 查處酒后駕駛操作規程 二、查處機動車駕駛人酒后駕駛違法行為應當按照以下規定進行：（六）固定當事人血液樣本的，應當通知其家屬或者當事人要求通知的人員。無法通知或者當事人拒絕的，可以不予通知，但應當在行政強制措施憑證上注明。

以上《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》、《道路交通安全違法行為處理程序規定》、《公安機關辦理行政案件程序規定》、《交通警察道路執勤執法工作規范》將檢驗駕駛人血液中酒精含量這一行為定義為行政強制措施。

既然屬于行政強制措施，那依據《中華人民共和國行政強制法》第十八條行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：（二）由兩名以上行政執法人員實施。基于上位法優于下位法的立法理念，部門規章與法律產生沖突時，優先適用法律。因此，筆者認為，檢驗駕駛人血液中酒精含量時，應當由兩名交通警察將車輛駕駛人帶到醫療機構提取血樣。一名交通警察帶領警務輔助人員將車輛駕駛人帶到醫療機構提取血樣的行為，屬于違反法律規定。

二是公安部規章自身條款適用的沖突。《公安機關辦理行政案件程序規定》第五十二條規定:“公安機關進行詢問、辨認、檢查、勘驗、實施行政強制措施等調查取證工作時，人民警察不得少于二人，并表明執法身份。接報案、受案登記、接受證據、信息采集、調解，送達文書等工作，可以由一名人民警察帶領警務輔助人員進行，但應當全程錄音錄像。”筆者認為，《公安機關辦理行政案件程序規定》第五十二條對人民警察人數規定的適用，需要首先區分是公安機關的主動性調查取證工作還是警務人員的被動性程序運轉工作。詢問、辨認、檢查、勘驗、實施行政強制措施等調查取證工作，是公安機關主動實施，當事人被動接受的執法活動，因此需要民警不得少于二人；接報案、受案登記、接受證據、信息采集、調解，送達文書等工作，是公安機關被動接受，報案人、上級機關等主動安排的程序運轉工作，不屬于執法活動，因此可以由1名民警帶領警務輔助人員進行。實施呼氣酒精含量檢測、人體內血液酒精含量檢測等是公安機關主動性實施的，當事人被動接受的行政執法工作，因此屬于調查取證工作，參與執法的民警不得少于二人。公安部《關于公安機關辦理醉酒駕駛機動車犯罪案件的指導意見》第14條證明了筆者的觀點，交通民警在道路上檢查酒后駕駛機動車時，應當根據道路條件和交通狀況，合理選擇安全、不妨礙車輛通行的地點進行，檢查工作要由2名以上交通民警進行。

三、執法人數不合法的法律后果

若執法人員數量不滿足上述要求，可能導致以下法律后果。

?一是行政處罰程序違法，導致處罰決定被撤銷。根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條和《公安機關辦理行政案件程序規定》第五十二條，執法人員在調查取證時必須不少于兩人，《中華人民共和國行政強制法》第十八條，執法人員實施行政強制措施時執法人員不得少于兩人，否則構成程序違法。在酒駕/醉駕案件中，若呼氣檢測、血樣提取或詢問筆錄等關鍵環節僅由一名執法人員完成，當事人可依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條主張“違反法定程序”，請求法院撤銷處罰決定。例如，在（2018）魯15行終134號案中，法院因血樣提取過程僅有一名交警在場，對公安機關主張的根據《道路交通安全違法行為處理程序規定》檢驗體內酒精可以由一名交通警察實施的上訴理由不予支持，認定程序違法并撤銷處罰。（2025）甘06行終19號案中，法院認為公安機關未提交執法民警實施呼氣式酒精檢測和詢問等調查取證工作時已具有人民警察證的相應證據，違反執法人員不得少于兩人的法律規定，屬程序違法并撤銷處罰。

? 二是關鍵證據被排除，案件事實無法認定。執法人數不足將直接影響證據的合法性。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第七十五條行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，經法庭查證屬實，且收集程序符合有關法律、行政法規規定的，可以作為定案的根據。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十七條，違反法定程序收集的證據不得作為定案依據。在醉駕案件中，若呼氣測試或血液檢測僅由一人操作，該檢測結果可能因取證程序違法而被排除。例如，（2018）川07刑終106號判決書，法院因抽血過程未滿足“兩名民警在場”的規定，排除了血檢報告，最終導致因證據不足而宣告被告人無罪（雖然該案被高院重審認定被告人危險駕駛罪成立，但是此判決書不可否認彰顯了法治的進步）。此外，若詢問筆錄、現場照片等證據因單人執法而缺乏真實性保障，同樣可能被認定為無效。證據排除規則的適用，體現了法律對程序瑕疵的零容忍，確保當事人不受違法取證行為的侵害。

? 三是引發國家賠償或執法追責，影響執法公信力。若因執法人數不合法導致案件被撤銷或改判，公安機關可能面臨國家賠償。根據《國家賠償法》第三條，違法行使行政職權造成損害的，受害人有權申請賠償。此外，涉事執法人員可能因程序違法被內部追責，依據《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》，違規操作者可被處以警告、記過甚至開除處分。程序違法不僅損害個案公正，還會削弱公眾對執法機關的信任。近年來，多地政法系統開展“規范執法專項整治”，明確將“單人執法”列為重點整改問題，凸顯程序合規在法治建設中的核心地位。

四、刑事立案之后的檢驗駕駛人血液中酒精含量這一行為執法民警人數問題。

在實際辦案中，由于警力不足問題，一個中隊甚至可能只有2名正式民警，在交通臨檢時對駕駛人呼氣檢測時還可以保障2名正式民警在場，但是一旦出現數值超過80mg/100ml涉嫌危險駕駛罪符合刑事立案條件的，為了保證交通臨檢繼續進行，只能由1名正式民警帶領警務輔助人員將車輛駕駛人帶到醫療機構提取血樣。這就涉及到行刑銜接問題，此時的檢驗體內酒精含量行為，屬于行政行為還是刑事偵查行為？參見我的第一篇文章交警實施的檢驗血液行為屬于行政強制措施還是刑事偵查行為？ 此時，交警可能以《道路交通安全違法行為處理程序規定》檢驗體內酒精可以由1名交通警察實施為法律依據來只指派1名正式民警帶領輔警帶駕駛人到醫療機構提取血液樣本，但是在后期的訴訟中，交警部門會辯稱此時的檢驗體內酒精含量行為屬于刑事偵查行為。既然是刑事偵查行為，那《道路交通安全違法行為處理程序規定》屬于行政法規范疇，不適用于刑事偵查，且前文筆者已經提出，《道路交通安全違法行為處理程序規定》中檢驗體內酒精可以由1名交通警察帶領輔警實施違反上位法。如果確認檢驗體內酒精行為是刑事偵查行為，那應當依據《中華人民共和國刑事訴訟法》，偵查人員不得少于二人；并且依據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第二百一十五條? 公安機關對案件現場進行勘查，偵查人員不得少于二人。第二百一十七條?為了確定犯罪嫌疑人的某些特征或者生理狀態，可以對人身進行檢查，依法采集血液、尿液等生物樣本。另外，依據國務院辦公廳《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》第六條，警務輔助人員不得參與刑事偵查工作。也就是說，不論檢驗體內酒精行為是行政強制措施還是刑事偵查行為，參與執法的正式民警均不得少于二人。唯一的區別就是輔警可以參與輔助執行行政強制措施，不得參與刑事偵查。基層執法單位警力不足的原因不能成為違反法定程序的合法理由。

建議公安法制部門針對《道路交通安全違法行為處理程序規定》第三十六條與上位法抵觸的情形，以及《公安機關辦理行政案件程序規定》第五十二條的條款選擇適用偏差問題，盡快啟動規范性文件清理程序。一方面應明確“上位法優于下位法”的基本原則，對存在抵觸的條款予以廢止或修訂；另一方面需通過典型案例指導、執法手冊修訂等方式統一法律適用標準，重點厘清第五十二條兩款條文在調查取證、程序流轉等關鍵環節的適用邊界。建議聯合司法機關開展專項研討，從執法實踐與司法審查雙重維度形成操作指引，避免基層單位因理解偏差導致程序違法。同時建立動態監測機制，對高頻爭議條款進行立法后評估，確保法律體系內部協調統一。