杭州工商業用地改革16條重磅落地：破解產業用地荒與樓宇空置困局

當不少城市還在為“產業要地沒空間、商辦樓宇空著閑”的矛盾犯愁——一邊是人工智能、直播經濟等新產業“搶地難”，一邊是核心區商辦樓宇空置率突破50%“曬太陽”，杭州率先交出了破局答卷。2025年10月，杭州市政府正式印發《關于推進工商業用地改革促進空間精準有效配置的實施意見》（下稱《實施意見》，文末附《實施意見》全文），這份全國首個聚焦工商業用地精準配置的專項政策，將于今年12月1日起實施，不僅以16條創新舉措重構土地配置邏輯，更直擊“產業空間適配不足”與“存量資源浪費”兩大核心痛點，為城市高質量發展提供了可復制的“杭州方案”。

圖源：火花園區智略

一、政策出臺：錨定兩大痛點，回應產業與空間的“供需錯配”

杭州此次推出《實施意見》，并非偶然，而是源于對城市發展階段痛點的精準把握，以及對國家改革要求的率先落地。

從國家層面看，要素市場化配置是核心導向。黨的二十屆三中全會明確提出“優化城市工商業土地利用，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地”，國務院此前批復的杭甬溫要素市場化配置綜合改革試點實施方案，更直接要求杭州“開展優化土地配置方式改革”。作為數字經濟強市，杭州需要拿出一套能適配新質生產力發展的空間保障機制，這成為政策出臺的“頂層驅動力”。

從杭州自身需求看，“供需錯配”已成為制約發展的關鍵。一方面，以“六小龍”（算力、大模型、大數據、人工智能、機器人、數字經濟）為代表的知識型產業快速崛起，這些企業不需要遠郊工業區的大空間、高荷載，卻渴望城市核心區的便捷配套——地鐵上蓋、購物中心旁、15分鐘生活圈，傳統工業用地和商服用地的“剛性劃分”根本滿足不了需求；另一方面，過往商服用地開發存在“房地產化”傾向，開發商通過分割銷售快速回籠資金，導致大量商辦樓宇空置，據火花S-Park調研，杭州部分區域商辦空置率已超50%，但仍有新的商業用地按舊規劃供應，形成“越建越空”的惡性循環。

與此同時，傳統規劃的“死板”也讓優質企業流失。不少園區曾遇到過這樣的尷尬：生物醫藥、精密制造等無污染企業想靠近三甲醫院或審批機構布局，卻因規劃中該區域是“商業用地”被拒之門外，最終只能無奈離開。這種“靜態式、割裂式”的管理思維，與產業快速迭代的需求嚴重脫節。正是在這樣的背景下，《實施意見》應運而生，核心就是要讓“空間跟著產業走、配置跟著市場走”。

圖源：杭州市投資促進局

二、創新突破：六大機制直擊痛點，產業發展與去空置“雙向賦能”

《實施意見》構建了“工業用地精準配置、商服用地分類供應、存量空間高效盤活、土地混合開發利用、二級市場有償使用、全過程跟蹤服務”六大機制，16條舉措每一條都瞄準具體問題，尤其在支持產業發展和破解樓宇空置上，實現了多維度突破。

1、商服用地“分類管理”：7折地價+60%持有，既降成本又去空置

這是《實施意見》最受關注的突破之一——首次將商服用地細分為“產業類”和“房地產類”，從根源上解決商服用地“要么全是商業、要么全是產業”的一刀切問題。

產業類商服用地，重點保障總部經濟、生產性服務業（如科技服務、物流配套）和生活性服務業（如養老托育），其核心優勢在于“低成本+強約束”：地價僅為房地產類商服用地的70%，大幅降低企業拿地成本；同時明確“原則上自用，不得銷售、預售”，若確需分割（如產業集群需要），整體持有比例也不得低于60%，這就避免了開發商“快進快出”的投機行為，確保土地真正服務于產業。

對產業而言，這意味著在城市核心區也能以低成本獲得空間。比如杭州的直播電商企業，以往要么擠在高價寫字樓，要么被迫搬到遠郊，現在可通過產業類商服用地，在地鐵沿線、商圈附近布局總部，既方便吸引年輕員工，又貼近供應鏈；對去空置而言，大量閑置的商辦樓宇可通過“產業類”認定，轉型為產業園區，比如原本空置的商業樓，可改造為人工智能企業的研發中心，瞬間激活“沉睡”資源。

而房地產類商服用地，則結合空置率動態調控——某個區域商辦空置率高，就減少該類用地供應，避免“火上澆油”，這也是杭州首次將“空置率”納入土地供應決策，體現了“按需供應”的市場化思維。

2、“X類產業用地”試點：彈性空間適配產業迭代，破解規劃僵化

針對傳統規劃“定死用途、改起來難”的問題，《實施意見》在濱江、蕭山、余杭、錢塘四大產業高地試點“X類產業用地”，這一借鑒新加坡“白地”經驗的創新，讓土地從“固定答案”變成“開放選項”。

“X”即“彈性”，分為二產X用地和三產X用地：二產X用地可混合工業、科研設計、物流倉儲等用途，比如一塊地原本規劃為工業用地，隨著企業發展需要增加研發功能，無需重新報批，直接在“X”框架內調整；三產X用地則可混合生產性服務業、生活性服務業，比如商業用地可配套建設企業孵化空間，無需改變用地性質。

這種彈性設計，完美適配了新產業的“不確定性”。以生物醫藥企業為例，初期可能只需要生產車間，后期發展需要中試、研發功能，若按傳統規劃，需重新申請科研用地，流程至少半年以上，而“X類用地”可直接調整功能，企業不用搬家就能完成升級；對空置樓宇而言，“X類用地”也提供了轉型空間——原本單一的商業樓，可通過“X”認定，一部分做商業、一部分做研發，變成“產業綜合體”，提高空間利用率。

3、存量空間“松綁”：臨時改用途+短期利用，5年期限激活低效資源

為了讓閑置空間“動起來”，《實施意見》推出了兩項“硬核”舉措，直擊存量盤活的“制度性障礙”。

一是允許“臨時改變房屋用途”。在符合環保、安全要求的前提下，企業或業主可申請將閑置廠房、商辦樓宇，臨時改為國家支持的產業空間（如短視頻拍攝基地、企業孵化器）或民生設施（如農貿市場、全民健身中心），首次申請期限長達5年，到期后還可延期2年。比如杭州某老舊廠房，原本空置多年，現在可申請改為文創園區，租期5年，既不用大拆大建，又能快速產生收益；同時明確“不得銷售、不得改商品住宅”，避免變相房地產化。

二是批而未供土地“短期開發”。政府已完成征收但未供應的土地，可短期用于工業生產、物流倉儲、城市服務者之家等，使用年限不超過10年。比如城市邊緣一塊待開發的土地，短期內可建成臨時物流倉庫，為周邊企業提供配套，既避免土地“曬太陽”，又能補充區域服務功能。

這兩項舉措，讓存量資源有了“合法出口”。據易居研究院測算，杭州僅中心城區就有超過200萬平方米的閑置工業廠房和商辦樓宇，通過“臨時改用途”，這些空間可在半年內轉化為產業或民生設施，預計能吸引近千家小微企業入駐，同時降低區域商辦空置率5-8個百分點。

4、工業用地“精準讓利”：聯合拿地+7折地價，降低企業用地門檻

在支持產業發展上，《實施意見》對工業用地的“精準配置”，也解決了中小企業“拿地難、拿地貴”的問題。

一方面，支持“聯合拿地”。產業鏈上下游企業或同類企業，可組成聯合體拿地，按出資比例分割產權。比如杭州銀湖科技城的“西谷產業園”，就是由東谷資本聯合4家電商企業聯合拿地，建成5幢產業樓宇，企業不用單獨承擔整塊土地成本，大幅降低了初期投入。這種模式特別適合小微企業，5-10家企業聯合拿地，既能拿到核心區域用地，又能共享配套設施。

另一方面，實施“差異化地價”。符合杭州“五大產業生態圈”（數字經濟、生物醫藥、高端裝備等）的項目，工業用地出讓起價可按現有價格的70%確定；符合未來產業新賽道（如量子科技、人形機器人）的項目，起價可按國家最低價標準執行。以杭州未來科技城為例，一塊工業用地原本基準地價為80萬元/畝，符合“五大產業生態圈”的企業拿地，起價僅56萬元/畝，每畝節省24萬元，對企業而言，相當于“少繳3年租金”。

同時，杭州還提出“15分鐘產業社區”理念，由園區平臺公司統籌工業用地的配套指標，集中建設鄰里中心（含食堂、超市、員工宿舍），避免企業“各自建配套、重復浪費”。比如杭州經開區，計劃在10塊工業用地中各擠出3000平方米配套指標，集中建設3萬平方米的鄰里中心，既能服務2萬名企業員工，又能節省土地15畝。

三、配套與注意：四大關鍵點確保政策落地，避免“雷聲大雨點小”

《實施意見》的創新力度雖大，但要真正落地見效，還需要配套細則和風險防控，避免“政策空轉”或“走樣變形”，大致有四大關鍵點需要重點關注。

1、建立“市級協調機制”，破解部門協同難題

政策落地的最大阻力，往往來自部門間的“權責交叉”。比如商服用地分類管理，需要規資部門（規劃審批）、經信部門（產業認定）、投促部門（企業招引）協同，但以往存在“規資管規劃、經信管產業”的割裂情況。為此，《實施意見》明確成立“市土地節約集約利用和收購儲備出讓工作協調小組”，由市級層面統籌，同時要求各區（縣）政府作為責任主體，確保部門間“不推諉、不扯皮”。

未來還需進一步出臺《部門協同工作細則》，明確產業類商服用地的認定流程——比如企業申請產業類用地，需先由經信部門出具產業符合性證明，再由規資部門審批規劃條件，時限壓縮至適當的工作日內，避免企業“跑斷腿”。

2、完善“地價動態機制”，防止“低價地”變“投機地”

產業類商服用地7折地價、工業用地7折起價，雖能降低企業成本，但也需防止“鉆空子”——比如企業以產業名義拿地，卻變相用于商業經營。為此，《實施意見》提出“建立全市地價動態調控機制”，定期更新基準地價，同時明確產業類用地的“履約監管”：企業拿地后需簽訂《產業履約協議》，若未按約定發展產業（如擅自改變用途、未達到產值要求），政府有權收回土地或追繳差價。

后續還需進一步細化《地價評估細則》，比如產業類商服用地的分割比例與地價掛鉤——分割比例越高，地價修正系數越高，避免企業通過“高分割”變相銷售；同時建立“地價復核機制”，每3年對產業類用地的地價進行評估，根據市場變化調整修正系數。

3、強化“績效評估”，避免“重供地輕監管”

以往部分城市存在“供地后不管用”的問題——企業拿地后遲遲不開工，或開工后產值不達標，導致土地浪費。《實施意見》提出“依托投資項目全生命周期管理平臺”，對項目從招引、供地、開工、竣工到投產、達產，進行全程跟蹤，同時構建“產業用地綜合績效評估體系”，每年評估一次，重點考核畝均稅收、就業帶動、科技創新等指標。

對評估不合格的企業，將采取“階梯式處罰”——首次不合格，限期整改；連續兩年不合格，收回未開發土地或提高后續用地成本。比如某企業拿地后2年未開工，政府可按原價的70%收回土地，重新供應給優質項目，確保土地“用在刀刃上”。

4、試點區域“先試先改”，避免“一刀切”推廣

“X類產業用地”等創新舉措，目前僅在濱江、蕭山等四區試點，并非全市推開。這一安排的核心是“先積累經驗，再逐步推廣”，避免因政策不成熟導致風險。比如濱江區作為數字經濟核心區，產業類型豐富，適合測試“X類用地”的彈性邊界；錢塘區作為工業區，可重點測試工業用地“聯合拿地”的模式。

后續需建立“試點經驗總結機制”，如每半年對試點區域進行評估，梳理成功案例和問題——比如“X類用地”在功能調整中是否存在監管漏洞、“臨時改用途”是否影響周邊居民生活等，形成《試點白皮書》后，再向全市推廣，確保政策“穩扎穩打”。

結語：杭州改革的“示范意義”——從“土地管理”到“空間服務”的轉變

杭州此次工商業用地改革，本質上是一次“思維革命”：不再把土地當作“靜態資產”，而是作為“服務產業的動態資源”；不再用“行政命令”定用途，而是用“市場需求”定配置。這份《實施意見》不僅能解決杭州自身的“產業用地荒”和“樓宇空置”問題，更能為全國同類城市提供參考。

隨著政策正式實施，杭州預計將在半年內推出首批產業類商服用地和“X類用地”項目，屆時我們將看到更多“閑置樓宇變產業園區”“低效土地變創新空間”的案例。對企業而言，這是一次“低成本拿好地”的機遇；對城市而言，這是一次“空間效率升級”的突破；對行業而言，這是一次“土地配置市場化”的探索。杭州的這次“先行先試”，或許將開啟中國城市“空間治理現代化”的新篇章。

附：杭州市人民政府辦公廳關于推進工商業用地改革促進空間精準有效配置的實施意見（圖源：杭州市人民政府門戶網站）

原創作者：上海產業轉型發展研究院常務副院長

責任編輯：胡珊毓

策劃審核：夏 雨