觀點丨肖超偉、王海慧：“投資于人”促發展：“十五五”時期的區域與城鄉發展路徑

肖超偉

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

城市更新研究中心副主任

王海慧

清華大學五道口金融學院產業金融研究中心研究專員

黨的二十屆四中全會對進一步全面深化改革作出系統部署，也為“十五五”時期發展擘畫藍圖。站在“十四五”收官與“十五五”開局的歷史交匯點回望，我國發展碩果累累：GDP從2020年的103.5萬億元躍升至2024年的134.9萬億元，2024年末，常住人口城鎮化率為67.00%，比2020年末提高3.11個百分點；城鄉居民人均可支配收入之比由2020年的2.56降至2024年的2.34。這一系列堅實成就，為開啟新征程奠定了穩固根基。展望“十五五”時期，要答好新階段高質量發展的核心命題，需要將“投資于人”的理念深度融入“區域—城市—城鄉”系統空間格局構建中，以此為牽引，推動發展動能從“戰略布局”轉向“制度深化”、要素流動從“單向支持”轉向“雙向融合”，為高質量發展構筑以人為本的堅實內核。

一、統籌區域經濟格局，賦能產業人才新發展

實體經濟是立國之本，區域經濟是發展之棋。黨的十九屆五中全會提出，“加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級。”“十五五”規劃《建議》進一步提出“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”與“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”。從“發展”到“建設”、從“優化升級”到“鞏固壯大”的轉變強化了實體經濟的根基作用，而其鞏固壯大需依托合理區域布局。在發展方向上，以智能化、綠色化、融合化為牽引，將強國建設范圍從制造、質量、網絡領域延伸至航天、交通等戰略性領域，同時守住制造業比重底線，打造以先進制造業為支撐的產業體系。在區域布局上，要立足各區域資源稟賦和產業基礎，優化重大生產力布局：推動東部地區發揮創新引領作用，支持中西部地區承接產業轉移培育產業集群，推動東北地區依托裝備制造等傳統優勢實現轉型升級，引導各區域差異化發展實體經濟，形成優勢互補、錯位發展的區域產業格局。

區域協調提升，聯動發展增效。“十五五”時期區域發展的核心特征從單一戰略實施轉向多重戰略疊加，區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略形成合力，實現空間布局合理性與經濟功能高效性的統一。在空間格局上，構建“四大板塊協調發展+三大動力源引領+兩條綠色發展帶突破”的立體化區域體系：東、中、西部和東北四大板塊各展所長、協調聯動，京津冀、長三角、粵港澳三大動力源發揮輻射帶動作用，長江、黃河兩條流域成為綠色發展示范帶，凸顯中心城市和城市群作為區域增長極的引領功能。在實施路徑上，實現“硬聯通”與“軟協同”有機結合：“硬聯通”強化跨區域跨流域基礎設施互聯互通，筑牢區域間物理連接；“軟協同”健全規劃統籌、產業協作、利益共享等機制，完善區域戰略統籌協調體系。

二、深化城市更新行動，提升人民美好生活

更新是城市發展之要，民生是城市治理之本。隨著我國城鎮化率持續提升并步入高質量發展階段，城鎮化發展重心從大規模增量建設轉向存量優化提升，城市更新成為新型城鎮化的關鍵路徑。相較于“十四五”時期聚焦老舊小區改造等民生工程，“十五五”時期城市更新將不再局限于物質空間的拆舊建新，而是一場涉及空間布局重構、社會治理革新、經濟動能轉換的系統性變革。空間層面，通過優化功能布局、提升生態環境，實現空間資源的高效利用與品質躍升；社會層面，城市更新成為促進社會公平、化解社會矛盾、增強社會凝聚力的重要抓手；經濟層面，城市更新激發產業活力、培育創新動能，蘊含可觀的內需潛力。以地下管網改造為例，“十五五”時期預計將建設改造地下管網超過70萬公里，新增投資需求超過5萬億元，既能夠提升城市承載能力，又為經濟增長注入動能。

城市以人為本，更新精準發力。“十五五”時期，新型城鎮化理念從“以人為核心”深化為“以人為本”，揭示了當下我國城市發展的本質要求——城市的價值在于服務人民、滿足人民對美好生活的需求。新型城鎮化既要抓好基礎設施完善、人居環境改善等“物”的建設，更要注重公共服務水平提升、居民獲得感增強等“人”的發展，實現硬件改造與民生改善的同步推進。這要求城市更新堅持“精準施策”，聚焦不同群體需求，將居民需求貫穿全過程，優先補齊教育、醫療、養老等公共服務短板，完善社區生活服務功能，打造宜居宜業的城市空間，讓城市真正成為人民高品質生活的載體，最終體現在人民群眾的獲得感、幸福感和安全感上。

三、加快農業農村現代化，開創城鄉發展新局面

融合是城鄉發展之道，科技是農業增收之源。“十五五”時期，城鄉關系從“以工補農、以城帶鄉”的單向支持轉向“城鄉融合”的雙向互動，實現多維度深層次的融合發展。在要素流動上，深化農村集體產權制度改革，健全農村產權制度和要素市場化配置機制，打通城鄉要素雙向流動通道，引導資金、技術、人才等要素在城鄉間合理流動、優化配置，既為鄉村發展注入活力，也為城市拓展發展空間。在設施聯通上，統籌布局交通、水利、能源、信息等基礎設施網絡，推進城鄉基礎設施一體化建設，持續縮小城鄉基礎設施差距，夯實鄉村現代化硬件基礎。在人員互融上，促進城鄉居民雙向流動與交往交融，既保障農民進城享受現代化生活便利，也鼓勵市民下鄉參與鄉村建設，以人口流動帶動資源共享，激活鄉村振興內生動力。通過這些多層次的融合舉措，最終推動農村在居住環境、公共服務、生活便利等方面基本具備現代生活條件，實現鄉村全面煥新。

科技助農生產，金融支農發展。“十五五”時期，我國農業發展的戰略定位迎來關鍵躍升，從“保障國家糧食安全”的基礎導向，升級為“加快建設農業強國”的戰略目標，而科技與金融正是實現這一目標、推動強農惠農富農的核心支撐。在科技創新方面，新品種培育、智能農機裝備、農業大模型等科學技術直接提升全要素生產率；農村數字基建降低信息成本，催生電商等新業態，延伸產業鏈；農技擴散推動農民職業化，緩解“人才空心化”問題。在金融支持方面，需突破傳統農貸局限，構建差異化服務體系：產業端以供應鏈金融、科技信貸等緩解企業融資約束；農戶端通過普惠信貸與農業保險組合穩定生產預期；人才端依托創業擔保貸款、產業基金促進返鄉創業。農業科技為金融創新提供場景，農業金融為鄉村振興提供資金，以提升農民生產能力、增加農民收入為根本目標，共同助力農業新質生產力發展，推動農業強國建設落地。

山河為棋局，城鄉共繁榮。推進“十五五”時期區域協調與城鄉融合發展戰略躍升，是新時代推動高質量發展、扎實推進中國式現代化的必然要求。這一戰略轉型不僅是優化國家空間布局的關鍵舉措，更是踐行以人民為中心的發展思想的生動體現。唯有始終以功能協同為核心優化區域布局，以品質提升為導向推進城鎮化建設，以雙向融合為路徑助力鄉村振興，才能讓區域協調更具活力、城鄉融合更有深度、共同富裕更見實效，真正實現從物理空間優化到經濟社會功能重塑的深刻變革。未來，隨著發展實踐不斷深化，區域協調與城鄉融合的治理體系需持續完善，為繪就“區域互補、城鄉共進、人民幸福”的中國式現代化空間圖景，提供更堅實的戰略支撐。

文章來源：中宏網

微信編輯：張菁菁

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