黃應(yīng)生：只有走社會(huì)化、市場(chǎng)化的道路，才能真正激活調(diào)解的生命力

近日，最高人民法院、司法部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范聘請(qǐng)退休法官從事調(diào)解工作的意見》，鼓勵(lì)支持廣大退休法官繼續(xù)投身化解矛盾、維護(hù)公正、保障穩(wěn)定、促進(jìn)和諧的法治實(shí)踐。這一文件的出臺(tái)，無疑是對(duì)退休法官群體專業(yè)價(jià)值的高度認(rèn)可，也體現(xiàn)了國家層面對(duì)于調(diào)解工作的持續(xù)重視。然而，文件核心路徑依然聚焦于“人民調(diào)解”框架，強(qiáng)調(diào)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障和行政化推動(dòng)。我深感欣慰之余，亦不禁反思：若僅將退休法官的力量局限于行政主導(dǎo)的公益調(diào)解，是否真能破解當(dāng)前調(diào)解體系“失靈”與訴訟“過載”的雙重困境？結(jié)合二十余載司法審判經(jīng)驗(yàn)與五年多市場(chǎng)化調(diào)解實(shí)踐，我深刻認(rèn)識(shí)到，唯有打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的桎梏，走社會(huì)化、市場(chǎng)化的道路，才能真正激活調(diào)解的生命力，使其成為與訴訟并行不悖的糾紛解決大道。

在法院工作的二十余年，我親歷了上千起案件的審理，也見證了無數(shù)矛盾從萌芽到激化，最終涌入法庭，歷經(jīng)一審、二審、再審，甚至申訴到最高人民法院的全過程。那時(shí)，我們疲于應(yīng)對(duì)源源不斷的訴訟案件，卻難以從根本上減少糾紛的產(chǎn)生。因此我選擇“下海”，與志同道合的伙伴們共同創(chuàng)立了調(diào)解中心，投身于調(diào)解事業(yè)已五年有余。

這五年的實(shí)踐，讓我對(duì)調(diào)解工作有了更為深刻認(rèn)識(shí)。我深切地感受到，盡管各級(jí)政府年年發(fā)文強(qiáng)調(diào)調(diào)解的重要性，投入的財(cái)政資金也不在少數(shù)，但調(diào)解工作卻始終未能發(fā)揮出其應(yīng)有的“減壓閥”和“防火墻”作用。基層法院的案件壓力不僅沒有減輕，反而愈發(fā)沉重。

究其原因，我認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)調(diào)解的認(rèn)知仍深陷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定式，對(duì)行政化手段過度依賴，而對(duì)市場(chǎng)化的調(diào)解機(jī)制則充滿疑慮甚至刻意壓制，這是問題的癥結(jié)所在。我們一方面大力推崇人民調(diào)解的“免費(fèi)午餐”，將其視為調(diào)解的唯一正統(tǒng)模式；另一方面，卻對(duì)商事調(diào)解等市場(chǎng)化服務(wù)模式橫加指責(zé)，認(rèn)為其“逐利”而不“為民”，甚至通過行政手段限制其合理收費(fèi)。這種“一手硬、一手軟”的政策導(dǎo)向，導(dǎo)致調(diào)解服務(wù)供給嚴(yán)重錯(cuò)配，無法滿足社會(huì)多元化的需求。

正是基于這二十年的法官生涯和五年多的市場(chǎng)化調(diào)解實(shí)踐，我才深刻認(rèn)識(shí)到：傳統(tǒng)的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的行政化調(diào)解已經(jīng)走入了死胡同。它無法激發(fā)專業(yè)人才的積極性，無法保障服務(wù)質(zhì)量，更無法形成可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。我們迫切需要一場(chǎng)深刻的變革，必須以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念和方式來重新思考和構(gòu)建我們的調(diào)解體系。唯有走社會(huì)化、市場(chǎng)化的道路，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，并通過合理的市場(chǎng)機(jī)制獲得回報(bào)，才能真正激活調(diào)解這一“東方經(jīng)驗(yàn)”的生命力，使其成為與訴訟并行不悖、甚至在某些領(lǐng)域更優(yōu)的糾紛解決選擇。

這，便是我撰寫本文的由頭，也是我作為一名從體制內(nèi)走出、又投身于市場(chǎng)一線的法律人，最真切的反思與呼吁。

一、現(xiàn)象描述：調(diào)解“失靈”與訴訟“過載”的雙重困境

正如我上述親身體驗(yàn)所揭示的，當(dāng)前我國糾紛解決領(lǐng)域正面臨著一個(gè)看似矛盾的局面：一方面，政府對(duì)調(diào)解工作不可謂不重視，政策文件年年下發(fā)，財(cái)政投入逐年增加；但另一方面，基層法院的案件壓力卻有增無減，人民調(diào)解的“第一道防線”作用微乎其微。具體表現(xiàn)為：

1.案件數(shù)量持續(xù)高位運(yùn)行，司法系統(tǒng)承受高壓

以浙江法院系統(tǒng)為例，近年來民商事案件總量始終居高不下，尤其在杭州、寧波等經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)，許多基層法院年受理案件數(shù)量動(dòng)輒數(shù)萬件。法官人均年辦案量普遍超過300件，這意味著一個(gè)法官平均每個(gè)工作日就要辦結(jié)一個(gè)案件，其工作強(qiáng)度和壓力可想而知。

“立案登記制”的推行，本意是保障當(dāng)事人的訴權(quán)，但在實(shí)踐中，卻在一定程度上加劇了“訴訟萬能”的傾向。許多當(dāng)事人，甚至一些機(jī)關(guān)干部，都將法院視為解決糾紛的首選甚至是唯一途徑。于是，法院這個(gè)本應(yīng)是維護(hù)社會(huì)公平正義的“最后一道防線”，在現(xiàn)實(shí)中卻常常扮演了“第一道防線”的角色，這無疑是對(duì)司法資源的一種巨大浪費(fèi)。

2.人民調(diào)解功能虛化，前端化解能力嚴(yán)重不足

與訴訟“過載”形成鮮明對(duì)比的，是調(diào)解的“失靈”。盡管在全國范圍內(nèi)，我們已經(jīng)建立了號(hào)稱覆蓋城鄉(xiāng)、涵蓋村/社區(qū)/企業(yè)/行業(yè)的龐大人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。但在我離開法院投身調(diào)解事業(yè)后，通過大量的實(shí)地調(diào)研和與基層調(diào)解員的交流，我發(fā)現(xiàn)“有組織、無活動(dòng)”“有牌子、無實(shí)效”的現(xiàn)象非常普遍。

二、原因分析：制度慣性與市場(chǎng)脫節(jié)的深層矛盾

作為一名在體制內(nèi)工作了二十多年的法律人，我深刻理解制度慣性的力量。當(dāng)前調(diào)解體系所面臨的困境，其根源在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的治理模式與當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)之間的嚴(yán)重脫節(jié)。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的路徑依賴與體制惰性

⑴行政化運(yùn)作根深蒂固。現(xiàn)行的調(diào)解體系，尤其是人民調(diào)解，本質(zhì)上是行政體系的延伸。調(diào)解組織依附于村（居）委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，調(diào)解工作被視為一項(xiàng)“政治任務(wù)”或“維穩(wěn)工作”，而非一項(xiàng)專業(yè)的社會(huì)服務(wù)。這種“體制內(nèi)延伸”的模式，使得調(diào)解組織缺乏獨(dú)立性和自主性，其工作重心往往圍繞上級(jí)的考核指標(biāo)，而非當(dāng)事人的實(shí)際需求。

⑵兼職化與非專業(yè)化。基層調(diào)解員多由村干部、綜治干部等兼任。他們本職工作已經(jīng)非常繁忙，很難有足夠的時(shí)間和精力去鉆研調(diào)解技巧、學(xué)習(xí)法律知識(shí)。在我的調(diào)解中心，我們常常遇到一些本可以在基層解決的簡單糾紛，因?yàn)樽畛醯恼{(diào)解員缺乏專業(yè)能力，處理不當(dāng)，反而將矛盾激化，最終只能訴諸法律或?qū)で蟾鼘I(yè)的調(diào)解。這種“兼職化”模式，從根本上限制了調(diào)解工作的專業(yè)水準(zhǔn)。

⑶指令性任務(wù)導(dǎo)向。政府對(duì)調(diào)解工作的管理，往往沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的指令性模式。例如，過于注重考核指標(biāo)，但對(duì)案件的質(zhì)量、當(dāng)事人的滿意度、協(xié)議的履行率等關(guān)鍵結(jié)果卻缺乏有效的關(guān)注。這種“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的導(dǎo)向，導(dǎo)致基層為了完成任務(wù)而“湊數(shù)”，甚至出現(xiàn)“紙上調(diào)解”“臺(tái)賬調(diào)解”的形式主義現(xiàn)象，更缺乏創(chuàng)新和提升服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力。

2.調(diào)解機(jī)制自身存在結(jié)構(gòu)性缺陷

⑴法律效力薄弱。人民調(diào)解協(xié)議本質(zhì)上屬于民事合同，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。一方當(dāng)事人如果反悔或拒絕履行，另一方只能再向法院提起訴訟，之前的調(diào)解努力便付諸東流。這種“軟約束”機(jī)制，使得當(dāng)事人，尤其是商事主體，在面對(duì)重大利益糾紛時(shí)，對(duì)調(diào)解缺乏信任，更愿意直接尋求法院判決的“終局性”和“強(qiáng)制性”保障。

⑵專業(yè)能力不足。面對(duì)日益復(fù)雜的商事糾紛、金融糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，傳統(tǒng)的基層調(diào)解員往往束手無策。他們?nèi)狈ο嚓P(guān)的法律專業(yè)知識(shí)、行業(yè)背景和談判策略。在我們調(diào)解中心的調(diào)解員不僅懂法律，還懂商業(yè)邏輯和行業(yè)慣例。而現(xiàn)有的行政化調(diào)解體系，無法提供這樣一支高度專業(yè)化的隊(duì)伍。

⑶銜接機(jī)制斷裂。理論上，我們有“訴調(diào)對(duì)接”“警調(diào)對(duì)接”“訪調(diào)對(duì)接”等機(jī)制，但在實(shí)踐中，這些銜接往往流于形式。法院將案件委托給調(diào)解組織后，常常缺乏有效的跟蹤和反饋機(jī)制；公安、信訪部門與調(diào)解機(jī)構(gòu)之間信息不共享、程序不互認(rèn)，導(dǎo)致糾紛在不同部門之間“踢皮球”，不僅效率低下，更讓當(dāng)事人感到無所適從，最終還是回到訴訟這條“最熟悉”的路上來。

3.市場(chǎng)理念缺位導(dǎo)致供需錯(cuò)配與激勵(lì)失靈

這一點(diǎn)，正是我最想強(qiáng)調(diào)的，也是我親身實(shí)踐后感觸最深的。

⑴無償服務(wù)的“悖論陷阱”。規(guī)定人民調(diào)解“不得收取費(fèi)用”，本意是便民惠民。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這卻形成了一個(gè)“悖論”。任何服務(wù)的提供都需要成本，包括時(shí)間、專業(yè)知識(shí)、場(chǎng)地和管理。當(dāng)服務(wù)提供者無法通過服務(wù)本身獲得合理回報(bào)時(shí)，其服務(wù)質(zhì)量就必然與投入成本脫鉤。這就像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“大鍋飯”，干好干壞都一樣，最終導(dǎo)致“低投入—低質(zhì)量—低信任—低使用”的惡性循環(huán)。群眾不信任免費(fèi)的調(diào)解，覺得“免費(fèi)的沒好貨”，寧愿花錢請(qǐng)律師打官司，也不愿免費(fèi)尋求調(diào)解。

⑵服務(wù)供給“一刀切”。現(xiàn)行法律政策將所有調(diào)解都視為“公益服務(wù)”，忽視了社會(huì)需求的多樣性。對(duì)于鄰里糾紛、家庭矛盾等民生類糾紛，公益調(diào)解無疑是必要的。但對(duì)于企業(yè)間的商事糾紛，當(dāng)事人需要的是高效、專業(yè)、保密的調(diào)解服務(wù)，他們?cè)敢鉃榇酥Ц逗侠淼馁M(fèi)用。然而，我們的政策卻壓制了這種市場(chǎng)化的需求，將商事調(diào)解與“逐利”“不為民”劃等號(hào)，這無異于削足適履，扼殺了調(diào)解服務(wù)的多樣性和生命力。

⑶激勵(lì)機(jī)制缺失。在現(xiàn)有的行政化體系下，調(diào)解員的付出與回報(bào)嚴(yán)重不成正比。無論是基層的兼職調(diào)解員，還是市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的專業(yè)調(diào)解員，都面臨著職業(yè)認(rèn)同感低、收入不穩(wěn)定等問題。優(yōu)秀的人才不愿意進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，現(xiàn)有的人員也缺乏持續(xù)提升專業(yè)能力的動(dòng)力。試想，如果一個(gè)資深律師或退休法官，通過調(diào)解獲得的收入遠(yuǎn)低于其從事訴訟代理，又怎會(huì)全身心地投入到調(diào)解事業(yè)中去呢？

三、應(yīng)對(duì)方案：構(gòu)建市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化的現(xiàn)代調(diào)解體系

基于二十多年的司法實(shí)踐和五年的市場(chǎng)化探索，我堅(jiān)信，要破解當(dāng)前的困局，必須進(jìn)行一場(chǎng)深刻的變革。我們必須摒棄對(duì)行政化手段的迷信，擁抱市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念，構(gòu)建一個(gè)以社會(huì)化為基礎(chǔ)、以市場(chǎng)化為驅(qū)動(dòng)、以專業(yè)化為支撐的現(xiàn)代調(diào)解體系。

1.理念革新：從“行政包辦”到“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”

⑴重新定位調(diào)解服務(wù)。我們必須承認(rèn)，調(diào)解服務(wù)是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。它既有公益性的一面（如民生糾紛），也有營利性的一面（如商事糾紛）。政府的責(zé)任是保障公益性調(diào)解服務(wù)的供給，而營利性調(diào)解服務(wù)則應(yīng)完全交給市場(chǎng)去配置資源。

⑵重塑政府角色。政府應(yīng)從調(diào)解服務(wù)的“直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則制定者”“秩序維護(hù)者”和“服務(wù)購買者”。政府的工作重點(diǎn)應(yīng)放在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督管理、購買公益服務(wù)上，而不是事必躬親地介入調(diào)解事務(wù)中。

2.機(jī)制創(chuàng)新：市場(chǎng)化運(yùn)作路徑

⑴培育社會(huì)化調(diào)解組織。鼓勵(lì)和支持設(shè)立各種形式的調(diào)解組織，包括民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的調(diào)解中心、商事調(diào)解公司、行業(yè)調(diào)解協(xié)會(huì)等。這些組織應(yīng)具有獨(dú)立法人資格，能夠自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。實(shí)踐證明，這樣的機(jī)構(gòu)完全可以在市場(chǎng)競爭中生存和發(fā)展，并提供高質(zhì)量的服務(wù)。

⑵實(shí)施差異化收費(fèi)機(jī)制：商事調(diào)解實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià)

公益調(diào)解：對(duì)于家事、鄰里、物業(yè)等民生類糾紛，繼續(xù)實(shí)行免費(fèi)調(diào)解。經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)由政府通過“購買服務(wù)”的方式予以保障，但要建立嚴(yán)格的績效評(píng)估機(jī)制，確保財(cái)政資金的使用效率。

商事調(diào)解：必須放開收費(fèi)限制，實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以參照訴訟費(fèi)用的50%-80%來設(shè)定，由當(dāng)事人自愿選擇并承擔(dān)。這不僅是對(duì)調(diào)解員專業(yè)價(jià)值的尊重，也是保證服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。我們中心的成功，很大程度上得益于我們探索出了一套被市場(chǎng)接受的收費(fèi)模式。

⑶建立績效導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制。調(diào)解員的報(bào)酬必須與其專業(yè)能力、案件難度、調(diào)解成功率和當(dāng)事人滿意度緊密掛鉤。要建立分級(jí)分類的薪酬補(bǔ)助體系，讓“能者多得”。同時(shí)，可以設(shè)立“金牌調(diào)解員”榮譽(yù)制度和專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，提升這一職業(yè)的社會(huì)尊榮感。

3.專業(yè)化賦能：打造高素質(zhì)調(diào)解人才隊(duì)伍

⑴建設(shè)專業(yè)人才庫。打破體制壁壘，整合全社會(huì)的優(yōu)秀人才資源。重點(diǎn)吸納退休法官、資深律師、仲裁員、行業(yè)專家、心理咨詢師等，建立一個(gè)開放、動(dòng)態(tài)、分級(jí)認(rèn)證的調(diào)解員庫。例如，泰和天平調(diào)解中心創(chuàng)新性地構(gòu)建了“退休法官+行業(yè)專家”的雙軌人才體系。中心聘請(qǐng)的退休法官不僅包括具有豐富民商事審判經(jīng)驗(yàn)的資深法官，還涵蓋擅長行政、刑事等領(lǐng)域的老法官，確保各類糾紛都能得到精準(zhǔn)、權(quán)威的法律指導(dǎo)。在一起涉及征地拆遷的群體性糾紛中，中心特邀的退休行政庭法官運(yùn)用其深厚的法律素養(yǎng)和調(diào)解智慧，成功促成政府和村民達(dá)成和解，避免了群體性事件的發(fā)生。退休法官的加入，不僅顯著提升了調(diào)解的專業(yè)性和公信力，更通過“傳幫帶”機(jī)制，培養(yǎng)了一批年輕調(diào)解員，為調(diào)解事業(yè)注入了可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

⑵推動(dòng)調(diào)解職業(yè)化。將調(diào)解員作為一項(xiàng)專門的職業(yè)來建設(shè)。探索設(shè)立“專職調(diào)解員”崗位，納入社會(huì)治理專業(yè)人才隊(duì)伍序列。鼓勵(lì)高校開設(shè)調(diào)解專業(yè)課程，培養(yǎng)具備法律、經(jīng)濟(jì)、心理等多學(xué)科知識(shí)的復(fù)合型人才。

⑶建設(shè)數(shù)字化調(diào)解平臺(tái)。利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，開發(fā)功能強(qiáng)大的在線調(diào)解系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)案件的智能受理、精準(zhǔn)分案、遠(yuǎn)程視頻調(diào)解、電子簽名和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。這不僅能極大地降低調(diào)解成本，提高效率，還能打破地域限制，讓更多人享受到便捷的調(diào)解服務(wù)。

4.法治化保障：增強(qiáng)調(diào)解權(quán)威與執(zhí)行力

⑴強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議的法律效力。進(jìn)一步完善調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，使其更加簡便、高效。探索擴(kuò)大“賦強(qiáng)公證”的適用范圍，探索完善“仲裁確認(rèn)”程序規(guī)定，未來可以考慮修改立法，明確規(guī)定：經(jīng)依法成立的調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律效力。

⑵建立信用懲戒機(jī)制。對(duì)于惡意違約、虛假調(diào)解、故意拖延履行調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人，應(yīng)依法將其行為納入社會(huì)信用記錄，實(shí)施聯(lián)合懲戒，如限制高消費(fèi)、限制參與招投標(biāo)等。通過提高違約成本，來增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的約束力。

⑶推動(dòng)立法完善。建議制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》。在法律中明確市場(chǎng)化調(diào)解的合法地位，對(duì)商事調(diào)解的資質(zhì)、收費(fèi)、監(jiān)管等核心問題予以規(guī)范，并直接賦予調(diào)解協(xié)議法律效力，為調(diào)解事業(yè)的健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

結(jié)語

作為一名從法院“下海”的實(shí)踐者，我深知這條路的艱辛，但也更加堅(jiān)信其方向的正確性。調(diào)解，這項(xiàng)被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的偉大創(chuàng)造，絕不應(yīng)被鎖在行政化的籠子里，日漸萎縮。我們必須以壯士斷腕的勇氣，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定式，擁抱市場(chǎng)，擁抱社會(huì)，擁抱專業(yè)。

讓市場(chǎng)來配置資源，讓專業(yè)的人獲得應(yīng)有的回報(bào)，讓當(dāng)事人能夠自由選擇最適合自己的糾紛解決方式。我相信，只有走社會(huì)化、市場(chǎng)化的道路，我們的調(diào)解事業(yè)才能真正煥發(fā)出生機(jī)與活力，才能真正成為與訴訟并行不悖的“另一條大道”，才能真正為建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國貢獻(xiàn)出其應(yīng)有的、巨大的力量。這不僅是我的呼吁，更是我正在用行動(dòng)踐行的信念。