不要將綜治中心當(dāng)做第二個(gè)信訪(fǎng)接待中心

當(dāng)前，綜治中心規(guī)范化建設(shè)正如火如荼的在全國(guó)范圍內(nèi)積極推進(jìn)。之所以推進(jìn)綜治中心建設(shè)，主要為了實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解“最多跑一地”的目標(biāo)，通過(guò)政法委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)各部門(mén)資源整合、力量聚合，讓化解矛盾“只進(jìn)一扇門(mén)”，真正享受“一站式”服務(wù)。從形式上看，各地建設(shè)成效顯著：信訪(fǎng)接待、公共法律服務(wù)、行政復(fù)議、勞動(dòng)仲裁、法院立案、檢察服務(wù)、紀(jì)檢接訪(fǎng)等單位紛紛進(jìn)駐，物理層面的“集中辦公”已基本實(shí)現(xiàn)。然而，如果仔細(xì)觀察其實(shí)際運(yùn)行，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，距離“功能融合、一站化解”的初衷，仍有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。甚至有不少基層干部和群眾認(rèn)為，綜治中心不過(guò)是信訪(fǎng)中心的“升級(jí)版”，是“新瓶裝舊酒”。

客觀審視，這種看法并非空穴來(lái)風(fēng)。目前許多綜治中心的主要業(yè)務(wù)流，確實(shí)與信訪(fǎng)接待高度重合，分流轉(zhuǎn)辦的矛盾糾紛中有相當(dāng)大比例流向了信訪(fǎng)渠道，很多信訪(fǎng)人踏入綜治中心就是為了尋找信訪(fǎng)接待窗口。這顯然偏離了建設(shè)的本意。信訪(fǎng)部門(mén)是綜治中心重要的進(jìn)駐單位之一，但絕非中心本身的主業(yè)。如果主次顛倒，將信訪(fǎng)置于法定化解途徑之前，綜治中心便極易淪為第二個(gè)信訪(fǎng)接待大廳，“大信訪(fǎng) 中復(fù)議 小訴訟”的行政爭(zhēng)議解決格局難以改變，其設(shè)計(jì)的系統(tǒng)功能將被虛置。

一、運(yùn)行中的三大現(xiàn)實(shí)梗阻

首先，糾紛“入口”暢通，但“出口”梗阻。既然建設(shè)目標(biāo)是“只進(jìn)一扇門(mén)”，意味著所有類(lèi)型的矛盾糾紛皆可涌入。然而，進(jìn)門(mén)之后如何有效分流、精準(zhǔn)導(dǎo)處，卻成為難題。職責(zé)清晰的，可由對(duì)應(yīng)部門(mén)“認(rèn)領(lǐng)”；但面對(duì)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、職責(zé)邊界模糊或存在監(jiān)管真空的復(fù)雜糾紛，應(yīng)由誰(shuí)牽頭處置？常常陷入“誰(shuí)都管一點(diǎn)，誰(shuí)都不全管”或相互推諉的困境，最終可能又不得不依賴(lài)“屬地兜底”的老辦法，導(dǎo)致“一站式”停留在“一窗式”受理，未能實(shí)現(xiàn)實(shí)體化化解。

其次，分流轉(zhuǎn)辦與信訪(fǎng)分類(lèi)程序重疊，容易導(dǎo)致“程序空轉(zhuǎn)”。從理想流程看，矛盾糾紛應(yīng)遵循“調(diào)解優(yōu)先、行政跟進(jìn)、司法終局、信訪(fǎng)兜底”的遞進(jìn)路徑。但在綜治中心實(shí)際運(yùn)作中，常常是先進(jìn)行一輪部門(mén)歸口調(diào)解；調(diào)解不成，再引導(dǎo)至行政或司法程序；上述途徑均未解決，最后流入信訪(fǎng)渠道。而信訪(fǎng)工作本身也在推進(jìn)法治化，要求“依法分類(lèi)處理”。于是，同一個(gè)矛盾可能在綜治中心的初次分流和信訪(fǎng)部門(mén)的再次分類(lèi)中循環(huán)流轉(zhuǎn)，消耗了大量行政資源和群眾時(shí)間，問(wèn)題卻未得實(shí)質(zhì)性推動(dòng)，形成了“受理—轉(zhuǎn)辦—再受理—再轉(zhuǎn)辦”的循環(huán)。

再次，各級(jí)中心層級(jí)管轄不清，當(dāng)事人選擇困惑。國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)綜治中心均已建立，但對(duì)群眾而言，究竟該“就近就便”前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道中心，還是認(rèn)為“層級(jí)越高、解決力度越大”而涌向省市中心？這與信訪(fǎng)的“逐級(jí)上訪(fǎng)”和訴訟的“級(jí)別管轄”形成對(duì)比，缺乏明確指引。大量本應(yīng)在基層化解的糾紛可能直接涌向上級(jí)中心，而上級(jí)中心受職能所限，最終仍需導(dǎo)回基層處置，無(wú)形中讓群眾多跑了路，也加重了層級(jí)間的工作負(fù)荷。

二、推動(dòng)功能實(shí)質(zhì)化的路徑思考

其一，強(qiáng)化中心實(shí)質(zhì)調(diào)處功能，實(shí)現(xiàn)“分流+兜底調(diào)處”結(jié)合。對(duì)于分流后無(wú)人“認(rèn)領(lǐng)”或涉及多部門(mén)的重大疑難復(fù)雜糾紛，綜治中心不能僅僅扮演“收發(fā)室”“二傳手”，而應(yīng)依托其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)進(jìn)行實(shí)體化調(diào)處。一個(gè)可行的方向是，在縣級(jí)及以上綜治中心，推動(dòng)建立由政法委牽頭，整合常駐部門(mén)骨干、輪駐單位人員、行業(yè)專(zhuān)家、資深調(diào)解員、法律顧問(wèn)等力量的“聯(lián)合調(diào)處專(zhuān)班”或類(lèi)似機(jī)制。該機(jī)制可依托縣（區(qū)）矛盾糾紛調(diào)處中心或人民調(diào)解委員會(huì)運(yùn)行，專(zhuān)司攻堅(jiān)跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨層級(jí)的“硬骨頭”案件。唯有如此，綜治中心才能從“程序流轉(zhuǎn)中樞”升級(jí)為“問(wèn)題解決終端”，實(shí)現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)行。

其二，優(yōu)化分類(lèi)流轉(zhuǎn)程序，推動(dòng)信訪(fǎng)功能前置融合。建議將信訪(fǎng)接待的識(shí)別功能前移至矛盾糾紛受理的“最初一公里”。群眾來(lái)訪(fǎng)后，首先進(jìn)行綜合識(shí)別分類(lèi)：屬于法律咨詢(xún)、法律援助的，導(dǎo)入公共法律服務(wù)平臺(tái)；屬于行政爭(zhēng)議的，引導(dǎo)至行政復(fù)議或相關(guān)行政裁決渠道；屬于勞動(dòng)人事、消費(fèi)維權(quán)等特定領(lǐng)域的，導(dǎo)入專(zhuān)業(yè)調(diào)解或仲裁程序；屬于涉法涉訴的，引導(dǎo)至司法訴訟渠道；確實(shí)屬于信訪(fǎng)事項(xiàng)范疇的，則導(dǎo)入信訪(fǎng)處理程序。在此過(guò)程中，每一類(lèi)別都應(yīng)首先嘗試調(diào)解（行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等）。這實(shí)際上是將信訪(fǎng)的“依法分類(lèi)”理念提升為綜治中心的“初次分類(lèi)”原則，使信訪(fǎng)作為進(jìn)駐單位，專(zhuān)注于其法定范圍內(nèi)的訴求處理，而非成為所有未解決矛盾的最終“收納箱”。這既能促進(jìn)信訪(fǎng)的法治化，也能提升綜治中心分流導(dǎo)處的精準(zhǔn)性和效率。

其三，明確層級(jí)分工，制定糾紛分級(jí)分類(lèi)指引。應(yīng)研究制定《綜治中心矛盾糾紛受理處置分級(jí)分類(lèi)指引》，核心原則是“屬地為主、分級(jí)負(fù)責(zé)”。明確基層綜治中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道）作為矛盾糾紛化解的主陣地，負(fù)責(zé)絕大多數(shù)一般性糾紛的受理和調(diào)處。縣級(jí)中心側(cè)重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及復(fù)雜糾紛的調(diào)處。省市兩級(jí)中心主要發(fā)揮宏觀指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)制定、資源協(xié)調(diào)及對(duì)極少數(shù)重大跨域糾紛的提級(jí)辦理功能。同時(shí)，建立上下級(jí)中心之間的案件提級(jí)、下沉協(xié)同機(jī)制：下級(jí)中心認(rèn)為案件重大復(fù)雜可申請(qǐng)上級(jí)提級(jí)處理；上級(jí)中心也可主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并介入指導(dǎo)或提級(jí)辦理重要案件。通過(guò)清晰的層級(jí)定位，引導(dǎo)群眾形成“基層優(yōu)先、逐級(jí)遞進(jìn)”的合理預(yù)期，減少盲目越級(jí)，使糾紛在最適合的層級(jí)得到化解。

三、結(jié)語(yǔ)：從物理整合到系統(tǒng)重構(gòu)

綜治中心的建設(shè)，承載著提升社會(huì)治理效能、切實(shí)便民利民的良好愿景。它的未來(lái)，不應(yīng)是另一個(gè)信訪(fǎng)接待中心，而應(yīng)是一個(gè)真正集成多種手段、凝聚多方力量、能夠?qū)嵸|(zhì)性化解絕大多數(shù)矛盾糾紛的“社會(huì)治理樞紐”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于推動(dòng)其從表面的“物理整合”“場(chǎng)所集中”向深層次的“機(jī)制融合”“功能重塑”轉(zhuǎn)變。這要求我們不僅搭好“臺(tái)”，更要理順“戲路”，讓進(jìn)駐的各部門(mén)不僅能“同臺(tái)”，更能“合唱”，最終奏響矛盾糾紛化解的“和諧曲”。前路雖需探索，但唯有堅(jiān)定方向，持續(xù)深化系統(tǒng)重構(gòu)與效能提升，綜治中心才能不負(fù)其名，真正成為群眾解決問(wèn)題的“首選地”與“終點(diǎn)站”。