毛振華：構建與有效市場目標相匹配的市場主體結構和政府權責邊界

毛振華 中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席，中誠信國際首席經濟學家

以下觀點整理自毛振華在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第113期）上的發言

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“有效市場”與“有為政府”的關系，不僅是理論上的永恒命題，更是破解當前中國經濟運行中結構性矛盾的現實鑰匙。我認為，有效市場的構建不僅依賴于法治框架下“決定性”與“基礎性”作用的實質性統一，更取決于所有制結構的科學設計與資源配置系統的和諧運轉。

一、 構建有效市場的前提，是落實市場在資源配置中的決定性與基礎性作用

我認為在強調市場“決定性”作用的同時，也不能忽視其“基礎性”作用。所謂基礎性作用，強調的是在規則制定、資源配置前端和制度安排層面，就要遵循市場化、法治化原則。讓市場化原則貫穿資源配置全鏈條、融入交易實質，而非表現為“最后一下子”走了市場通道。如果資源配置過程被高度行政化干預，僅在最終環節通過某種市場形式“包裝”結果，即便表面上是“市場配置”，也難以稱得上真正的有效市場。例如在部分資源型商品交易中，多重行政力量深度介入配置全流程，僅通過招拍掛等方式呈現最終交易結果，這種做法雖具備市場化形式，卻未讓市場機制在資源配置中發揮基礎性作用，與有效市場的要求相背離。

市場在資源配置中發揮決定性與基礎性作用的根本保障，是健全的法治體系。判斷市場是否有效，不能僅看最終配置結果是否通過市場完成，更要看制度安排是否允許市場機制在全過程中充分發揮作用，是否以法治規范各類市場行為。無論是市場主體的交易活動，還是政府作為規則制定者、監管者的履職行為，都必須納入法治框架。既通過法治界定市場主體的權利邊界、規范競爭秩序，又通過法治約束行政權力、防范過度干預，從而為市場主體提供穩定預期，筑牢有效市場運行的制度底座。

二、有效市場的核心，是構建與有效市場的目標相匹配的市場主體結構

構建與有效市場目標相匹配的市場主體結構，也就是所有制結構，是有效市場運行的“微觀根基”。有效市場的核心目標是實現資源最優配置、激發微觀主體活力，而市場主體是資源配置的直接參與者。若市場主體結構不合理，比如單一所有制主導市場，或主體行為背離市場化邏輯，即便存在形式上的市場交易，也無法實現真正的資源高效配置。脫離合理的市場主體結構談有效市場，容易陷入“只見體制不見人”的誤區。 改革開放以來，我國最重要的改革之一就是所有制改革，奠定了市場經濟的微觀基礎。我國市場主體的差異本質源于所有制屬性的不同——國有企業、民營企業、外資企業、混合所有制企業等，因產權屬性差異，在資源獲取渠道、經營發展目標、決策運行機制上存在顯著區別。這些不同所有制主體的數量比例、功能分工、競爭關系，共同構成了市場主體結構的核心，直接決定了市場競爭是否充分、價格信號是否真實、資源能否順暢流向高效領域。

所有制結構必須與有效市場目標“相匹配”。具體而言，不同所有制主體應各安其位、公平競爭、協同發展。國有企業應聚焦關系國計民生的關鍵領域、天然壟斷領域（如礦產、土地等），發揮“看家護院”的基礎性作用。這是因為這類領域投資規模大、回收周期長、公共屬性強且風險系數高，國有企業憑借資源整合能力和社會責任屬性，能有效保障國家戰略安全、提供公共產品、穩定經濟大盤；民營企業得益于其機制靈活、決策高效、對市場需求反應敏銳的天然優勢，應在競爭性領域充分激發活力，通過公平競爭實現優勝劣汰，成為提升市場效率的核心推動者。要避免國有企業過度進入競爭性細分領域與民爭利，更要通過制度設計保障民營企業平等使用生產要素，在統一規則下參與市場競爭，從而筑牢有效市場的微觀基礎。

三、有效市場運行面臨市場主體資源配置能力失衡等現實約束

在明確有效市場的前提與核心后，必須直面當前，特別是在國有資本深度參與、資源配置結構發生深刻變化的背景下，中國構建有效市場正面臨系統性挑戰。這些問題并非市場機制的簡單失靈，而是特定制度安排與市場邏輯相互作用的復雜結果，其克服需要系統性的改革思維。

（一）資源配置在不同所有制間存在結構性失衡，改變了市場主體面臨的競爭約束

我國有效市場構建中最突出的現實挑戰，是資源配置在不同所有制主體間呈現出明顯的結構性差異，導致不同市場主體面臨的競爭約束嚴重失衡。這一問題的形成有著特定的歷史背景，2008年全球金融危機后，我國采取“債務-投資驅動”模式應對危機，國有企業成為這一增長模式的核心載體。西方雖也試圖通過擴大債務提振經濟，但由于缺乏國有企業這一關鍵載體，流動性投放和投資擴張只能流向民營企業，且受限于民營企業獲得資源的公平性考量，政策力度遠不及我國。而我國憑借自身的國有企業體系，快速集中資源擴大投資、穩定經濟大盤，在特殊時期切實發揮了穩增長、防風險的關鍵作用。

但在發揮重要作用的同時，這一模式也帶來了資源配置的結構性失衡問題。數據顯示，當前信貸市場70%的貸款余額、債券市場90%的份額仍集中流向國有企業和地方政府，國有企業依托產權背書持續獲得大量低成本資源支持。與之相對，民營企業在資本、土地等關鍵要素獲取上面臨隱性壁壘，難以獲得與國企平等的競爭基礎。這種差異并非市場競爭自然形成的結果，而是特定時期政策導向與產權屬性疊加的產物，長期來看不僅打破了公平競爭的市場格局，也導致部分資源向低效領域集中，成為制約有效市場構建的重要瓶頸。

（二）預算軟約束扭曲價格信號，加劇了市場失靈與“內卷性競爭”

市場主體競爭約束的扭曲正通過要素市場和產品市場雙向傳導，加劇市場失靈。一方面，資源約束扭曲會引發要素市場價格失靈，使得資源配置進一步扭曲。當前大量國有企業尤其是地方融資平臺，其資產增值主要依賴投資擴張與資產重估，而非真實利潤創造，部分千億級資產的國企營業額僅幾十億、利潤僅幾億卻背負上千億債務，且缺乏明確的償債規劃。背靠地方政府信用，這種軟約束使得國有企業無需嚴格考量資金成本與投資回報，導致市場上的要素價格無法真實反映資源稀缺程度和使用效率。價格信號的失真，使得市場難以引導資源向高效領域集中，反而讓大量資源沉淀在低效領域，進一步固化了資源配置的結構性失衡。

另一方面，要素市場的扭曲最終傳導至產品市場，引發系統性的競爭生態失衡，其影響從企業行為到市場生態再到長期發展，造成較為深遠的負面效應。

首先，預算軟約束與非對稱資本優勢導致產品市場價格失靈。部分國有企業依托非市場化資源支持，敢于長期虧本運營，以低于成本的價格開展掠奪性競爭。這種行為直接剝奪了價格“發現價值”的核心功能，讓價格信號徹底失真，打破了市場競爭的基本邏輯；其次，非對稱的資源優勢迫使部分行業陷入“內卷化”生存困境。依賴正常利潤維持經營的民營企業，在失衡的競爭環境中難以持續，往往被迫跟隨壓價，陷入“低價—低利潤—再降價”的惡性循環。本應提升效率的市場競爭，異化為消耗性的價格廝殺，導致市場整體生態惡化；第三，“內卷式”競爭抑制企業的研發與創新投入，削弱長期發展動力。當經營重心被低水平價格戰裹挾、利潤被壓低，企業便難以積累資源投向技術升級與創新活動。這與西方大型科技企業持續投入研發、聚焦長期競爭力的發展路徑形成鮮明對比，長遠來看將制約產業整體進步與經濟高質量發展。

（三）市場失靈倒逼政府介入，但行政干預存在邊界難題

一方面，要素市場扭曲和競爭失序，往往會倒逼政府以更直接的方式介入市場運行。在實踐中，當低價競爭、產能過剩等問題集中顯現時，政府往往需要出面加以調控，以防范系統性風險、維護經濟穩定。但若政府主要通過行政手段直接干預市場結果，例如簡單關停部分企業或行政劃定市場主體去留，可能在短期內緩解矛盾，卻在中長期進一步削弱市場機制。另一方面，干預的公平性與“回位”問題亟待解決。國有企業與政府的天然關聯，使得行政干預容易偏向國有主體，難以真正實現“競爭中性”，部分地方政府通過隱性補貼、政策傾斜保護本地國企，進一步固化了資源配置的結構性失衡。更關鍵的是，政府干預應是“短期補位”而非“長期替代”，但實踐中往往存在“干預容易回位難”的問題，部分行政干預一旦啟動便形成路徑依賴，長期介入微觀市場運行，導致市場喪失自我修復、自我優化的能力，最終陷入“干預—扭曲—再干預”的惡性循環。

四、以制度保障實現“有效市場”與“有為政府”精準協同

構建有效市場、發揮有為政府作用，本質上是一場制度層面的系統性重構。無論是所有制功能分工的明確、市場化全過程的規范，還是政府與市場協同邏輯的厘清，核心都離不開制度的剛性支撐與法治的全面保障。唯有將各項協同要求固化為可執行、可預期的規則體系，才能破解當前的結構性約束，讓市場活力充分釋放、政府作用精準發力。

（一）以明確的功能分工劃定所有制邊界，夯實公平競爭基礎

在我國現實條件下，國有企業在相當一部分領域已經形成穩定布局，其在關系國計民生、國家安全和自然壟斷領域中，具有不可替代的基礎性作用。這一現實決定了，構建有效市場并不等同于弱化國有經濟，而是要通過清晰的功能定位，使國有資本更好地服務于整體資源配置效率。為此，應通過制度性文件引導與規范國有資本的布局優化，同時以制度剛性保障民營企業在競爭性領域的平等準入權，清理資本、土地等要素獲取中的隱性壁壘，讓不同所有制主體在統一規則下展開充分競爭，從執行層面落實“功能互補、公平競爭”的所有制結構要求。

（二）將法治貫穿市場化全過程，強化協同運行剛性約束

資源配置扭曲、預算軟約束和價格信號失靈，本質上都與法治約束不足密切相關。應通過強化法治對市場主體行為的剛性約束，特別是在反不正當競爭、成本約束和信息披露等方面，明確底線規則，提升惡性競爭和掠奪性定價的制度成本，使價格機制重新發揮應有的資源引導功能。法治化的關鍵，不在于增加管制，而在于提升規則的穩定性和可預期性。當市場主體能夠明確預期自身在不同情形下面臨的規則和約束，市場競爭才能從短期博弈轉向長期理性決策，有效市場運行所需的信任基礎才能逐步建立。

（三）明確責任邊界，確保政府與市場各安其位

一方面，通過制度設計明確市場與政府的責任邊界，避免干預錯位與越位。當市場運行中出現顯著外部性、公共風險或系統性沖擊，導致價格信號在短期內無法反映真實供求和成本結構，例如重大突發事件、宏觀環境急劇變化或金融沖擊引發市場預期劇烈波動時，政府有必要依法、有序地出現，通過規則性、制度性手段對市場運行進行穩定和修復，其目標在于糾正因外部沖擊造成的價格失真和競爭失序，而非長期替代市場作出資源配置選擇。除此以外，凡屬市場該管、能管好的領域，均嚴格恪守政府的干預邊界；另一方面，在明確政府干預范圍的同時，更要同步界定政府介入與回位的時機。當價格信號重新具備引導資源配置的功能、市場競爭秩序回歸常態后，政府應及時退出對微觀資源配置和企業經營活動的直接干預，回歸規則制定者和監管者角色，防止臨時性政策措施固化為常態化干預。只有當政府介入的條件與退出的節點都清晰、可預期，才能避免政府與市場角色混淆，推動有效市場與有為政府在各自邊界內形成穩定、可持續的良性協同。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。