六大措施破解痛點(diǎn)堵點(diǎn) 城市更新再迎重磅政策利好

城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

城市更新中的土地利用、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)歸屬、資金來源和運(yùn)營(yíng)可持續(xù)等問題，是城市更新實(shí)踐中遇到的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，也是高質(zhì)量推進(jìn)城市更新工作亟待破解的難題。

近日，自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），從增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性、優(yōu)化過渡期支持政策、推進(jìn)存量土地和空間的臨時(shí)利用、鼓勵(lì)資源資產(chǎn)組合供應(yīng)整體運(yùn)營(yíng)、創(chuàng)新不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)和妥善處置歷史遺留問題等六個(gè)方面，提出11項(xiàng)具體措施，直擊城市更新中的關(guān)鍵堵點(diǎn)。一系列制度安排為城市更新構(gòu)建了一個(gè)從規(guī)劃、土地、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)到歷史遺留問題的全方位支持體系，護(hù)航城市更新駛?cè)敫哔|(zhì)量推進(jìn)的快車道。

核心思路：放權(quán)、松綁、創(chuàng)新

從傳統(tǒng)的“大拆大建”到內(nèi)涵式提升，高質(zhì)量發(fā)展背景下的城市更新難免會(huì)遇到土地、規(guī)劃等政策制度約束，資金和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)壓力，以及市場(chǎng)化參與不足等難題。此次兩部委聯(lián)合印發(fā)《通知》，旨在精準(zhǔn)破解項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)營(yíng)等核心堵點(diǎn)，為城市更新工作提供精細(xì)化政策賦能。

政策的核心思路可以歸納為“放權(quán)”“松綁”和“創(chuàng)新”三個(gè)關(guān)鍵詞：放權(quán)，賦予地方更大的自主權(quán)和靈活性；松綁，破除制度剛性約束，放寬政策彈性；創(chuàng)新，創(chuàng)新服務(wù)與管理，提升實(shí)施效率。

首先是放權(quán)，賦予地方更大自主權(quán)和靈活性。《通知》改變了過去“一刀切”的管理思路，將部分權(quán)限下放給地方，鼓勵(lì)地方政府因城施策、因地制宜。一是增強(qiáng)了規(guī)劃適應(yīng)性。允許地方對(duì)詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估優(yōu)化，并納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督。地方可結(jié)合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用的正面清單和管控要求，符合清單即視為符合規(guī)劃。對(duì)加裝電梯、增設(shè)停車充電設(shè)施、提升小區(qū)綠化等微更新項(xiàng)目，可制定規(guī)劃許可豁免清單，免去繁瑣的審批程序。二是優(yōu)化過渡期政策。利用存量資源發(fā)展國(guó)家支持產(chǎn)業(yè)的，可享受最長(zhǎng)5年的過渡期，其間不改變用地主體和規(guī)劃條件。這為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了緩沖期，過渡期滿后新增了租賃方式辦理手續(xù)，降低了用地成本。三是推進(jìn)存量臨時(shí)利用。在保障安全和不影響遠(yuǎn)期規(guī)劃前提下，允許地方制定規(guī)則，對(duì)空閑建設(shè)用地和現(xiàn)有建筑在不增加容積率和高度前提下進(jìn)行臨時(shí)利用和正面清單管理，以激活低效空間。

其次是松綁，破解關(guān)鍵制度約束。《通知》直面歷史遺留問題和復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系，旨在為項(xiàng)目推進(jìn)掃清障礙。在不動(dòng)產(chǎn)登記方面推出了預(yù)告登記、老舊住房更新按戶首次登記、土地帶建筑收儲(chǔ)的簡(jiǎn)化登記等服務(wù)。這些措施保障了權(quán)利在城市更新過程中的延續(xù)性，降低了制度性交易成本。在處置歷史遺留問題方面，明確按照“依法依規(guī)、尊重歷史”原則，分類處置歷史形成的沒有合法手續(xù)的建設(shè)用地問題，以此化解矛盾，讓一些因歷史原因停滯的項(xiàng)目得以繼續(xù)推進(jìn)。

第三是創(chuàng)新，探索發(fā)展新范式。《通知》引導(dǎo)城市更新從單一項(xiàng)目思維轉(zhuǎn)向整體資源優(yōu)化配置。一是資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。鼓勵(lì)將自然、文化等多類資源資產(chǎn)在特定區(qū)域內(nèi)打包組合，通過整體供應(yīng)、一體化運(yùn)營(yíng)，提升綜合價(jià)值和特色魅力，推動(dòng)更新模式從“開發(fā)地塊”向“經(jīng)營(yíng)資源”轉(zhuǎn)變。二是引導(dǎo)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。通過模式創(chuàng)新，推動(dòng)城市發(fā)展從過去“攤大餅”式的外延擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向以提升品質(zhì)、活力、安全為目標(biāo)的內(nèi)涵式發(fā)展。

為社會(huì)資本參與掃清障礙

為了吸引社會(huì)資本參與城市更新，國(guó)家及地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列組合政策，通過財(cái)稅激勵(lì)、金融創(chuàng)新、土地政策放寬和管理模式優(yōu)化，降低投資門檻與風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目盈利預(yù)期。這次兩部委聯(lián)合印發(fā)的《通知》，核心思路就是通過一系列務(wù)實(shí)舉措，構(gòu)建一個(gè)讓社會(huì)資本“想進(jìn)來、能運(yùn)作、有回報(bào)”的環(huán)境。

一是降低制度成本，增強(qiáng)政策的可預(yù)期性。《通知》的最大亮點(diǎn)是規(guī)劃與土地靈活性的調(diào)整，通過增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性，鼓勵(lì)制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單及微更新項(xiàng)目規(guī)劃許可豁免清單，提高了項(xiàng)目功能兼容性和開發(fā)效率，降低前期不確定性。通過微更新項(xiàng)目流程簡(jiǎn)化，降低投資門檻。另外，通過靈活的5年過渡期政策，為產(chǎn)業(yè)培育留出靈活調(diào)整時(shí)間，給予企業(yè)穩(wěn)定的政策預(yù)期；過渡期滿后，新增租賃出讓方式辦理用地手續(xù)，鼓勵(lì)長(zhǎng)期投資。

二是創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)與融資支持。在登記服務(wù)方面，推出預(yù)編不動(dòng)產(chǎn)單元預(yù)告登記、老舊住房更新直接接戶登記、土地帶建筑收儲(chǔ)供應(yīng)簡(jiǎn)化材料等，清晰界定和保障更新過程中的各類產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定投資預(yù)期，簡(jiǎn)化手續(xù)，降低交易成本與投資風(fēng)險(xiǎn)。在金融支持方面，加大中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債支持；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供信貸；推動(dòng)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，為實(shí)施主體提供多渠道資金支持，并為社會(huì)資本涉及市場(chǎng)化退出路徑，提升資金流動(dòng)性和投資意愿。

三是拓寬盈利模式。鼓勵(lì)資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、整體運(yùn)營(yíng)，將不同門類資源打包，提升綜合效能，創(chuàng)造“開發(fā)+運(yùn)營(yíng)”的長(zhǎng)期盈利模式。對(duì)于社會(huì)資本來說，允許將盈利與非盈利項(xiàng)目捆綁，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體平衡，擴(kuò)寬項(xiàng)目類型。另外，通過存量土地和空間臨時(shí)利用，盤活閑置資源，產(chǎn)生即時(shí)收益。

四是降低歷史包袱風(fēng)險(xiǎn)。《通知》提出，按照依法依規(guī)、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據(jù)其成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無過錯(cuò)方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對(duì)于社會(huì)資本來說，減少了因歷史原因?qū)е碌漠a(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險(xiǎn)，讓項(xiàng)目“輕裝上陣”。

當(dāng)然，國(guó)家政策是頂層設(shè)計(jì)，具體細(xì)則因城而異。企業(yè)還需深入研究目標(biāo)城市的城市更新條例、專項(xiàng)規(guī)劃、資金補(bǔ)貼政策等，吃透并利用好地方政策。同時(shí)，社會(huì)資本需要具備長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的能力和耐心，通過提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)品質(zhì)來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)回報(bào)。

案例

城市更新中增強(qiáng)規(guī)劃彈性的實(shí)踐案例

增強(qiáng)規(guī)劃彈性是破解城市更新關(guān)鍵堵點(diǎn)的重要政策措施，在實(shí)際項(xiàng)目中主要體現(xiàn)在為應(yīng)對(duì)不同的發(fā)展需求，在用地功能、規(guī)劃指標(biāo)和審批程序上提供靈活調(diào)整的空間。近年來，各地在城市更新實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新，為破解城市更新難題積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。以下簡(jiǎn)單列舉幾個(gè)具體案例以供參考。

1.杭州高新區(qū)數(shù)智產(chǎn)業(yè)園（規(guī)劃彈性適配）。在詳細(xì)規(guī)劃中明晰“短期用途”，適應(yīng)企業(yè)急迫需求。解決了規(guī)劃編制周期長(zhǎng)與企業(yè)市場(chǎng)機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝之間的矛盾，形成“全鏈條政策組合拳”，推動(dòng)項(xiàng)目快速落地。

2.南京江心洲E^3PARK（功能復(fù)合利用）。盤活存量空閑低，彈性供給公共空間。解決了土地閑置與市民對(duì)復(fù)合型公共空間需求之間的矛盾。

3.湘潭高新區(qū)展會(huì)用地（過渡期功能彈性調(diào)整）。允許地塊在“短期會(huì)展”與“長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)基地”間轉(zhuǎn)換。解決了臨時(shí)性大型活動(dòng)場(chǎng)地需求與活動(dòng)后場(chǎng)地可持續(xù)利用的矛盾。既滿足了中非經(jīng)貿(mào)博覽會(huì)的需求，又為后期工程機(jī)械再制造產(chǎn)業(yè)預(yù)留了空間，避免資源浪費(fèi)。

4.宜昌市秭歸縣閑置油廠改造（“科技+商服”混合用地）。將單一低效用地規(guī)劃為多功能混合用地。解決了產(chǎn)業(yè)配置平臺(tái)缺失與存量資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置的矛盾。成功盤活閑置資產(chǎn)，改造為集“柑橘研究+旅游研學(xué)”于一體的檢測(cè)中心，服務(wù)當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)。

5.銀川/錫林浩特微更新項(xiàng)目（審批豁免清單）。針對(duì)老舊小區(qū)改造，加裝充電樁等微更新項(xiàng)目免于或無需辦理工程規(guī)劃許可證。解決了微小民生工程審批流程復(fù)雜而推進(jìn)緩慢的問題。審批時(shí)間壓減至10——15天，材料大幅精簡(jiǎn)，項(xiàng)目得以快速實(shí)施，直接惠及民生。

這些案例表明，規(guī)劃彈性并非簡(jiǎn)單地“放松管制”，而是一種更精細(xì)、更智能的管理方式。其核心價(jià)值在于，一是從剛性管控到彈性適配。改變過去“一刀切”的靜態(tài)規(guī)劃模式，允許規(guī)劃指標(biāo)和功能在一定規(guī)則內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整，更好地適應(yīng)市場(chǎng)和企業(yè)的實(shí)際需求。二是從增量擴(kuò)張到存量?jī)?yōu)化。重點(diǎn)著眼于盤活存量低效用地，通過功能混合、用途轉(zhuǎn)換等策略，在現(xiàn)有土地上精耕細(xì)作，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和效益提升。三是從審批思維到服務(wù)思維。通過建立豁免清單、正負(fù)面清單等工具，簡(jiǎn)化審批流程，將管理重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，為企業(yè)“松綁”，為項(xiàng)目提速。

專家觀點(diǎn)

政策目標(biāo)是以政策完善激活市場(chǎng)活力

中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、城市更新分會(huì)研究部部長(zhǎng)王宇

《通知》聚焦城市更新項(xiàng)目詳規(guī)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了以下特點(diǎn)：一是在民生和產(chǎn)業(yè)發(fā)展這兩個(gè)重要方向，采取正負(fù)面清單機(jī)制提供空間規(guī)劃指標(biāo)的彈性供給；二是基于民生，對(duì)完善公共服務(wù)類給與支持，包括公共基礎(chǔ)服務(wù)、社區(qū)公共空間服務(wù)功能完善所涉及的設(shè)施、場(chǎng)地等規(guī)劃許可豁免。三是在政策細(xì)節(jié)上提供了多項(xiàng)積極舉措：包括5年過渡期政策、閑置建設(shè)用地的臨時(shí)利用管理規(guī)則、鼓勵(lì)自然資源及歷史文化資源的組合利用、創(chuàng)新不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)、歷史遺留的合規(guī)化管理。并提出過渡期滿后土地出讓采取租賃或協(xié)議方式。

《通知》有以下幾方面亮點(diǎn)。一是發(fā)文的主體：是自然資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部首次聯(lián)合發(fā)文，體現(xiàn)了行政管理橫向統(tǒng)籌方向的日漸清晰；二是發(fā)文的導(dǎo)向：以民生和產(chǎn)業(yè)為主，強(qiáng)調(diào)了新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展需求。三是打通了自上而下的規(guī)劃合規(guī)性通道：鼓勵(lì)詳規(guī)的調(diào)整保障項(xiàng)目投資和產(chǎn)業(yè)落地實(shí)施，賦予詳規(guī)充分的彈性以適應(yīng)城市更新階段項(xiàng)目功能、業(yè)態(tài)的靈活性的需求，并通過詳規(guī)與上位法定規(guī)劃相銜接。四是在具體舉措上，基于存量房、地資產(chǎn)的特點(diǎn)，在四個(gè)用地大類：居住類、公共類、產(chǎn)業(yè)類和商業(yè)類，設(shè)置了務(wù)實(shí)、具體的措施，并設(shè)置了過渡期和過渡期后的處理辦法。

結(jié)合近期的國(guó)家級(jí)政策，可以看到總的政策導(dǎo)向是以供給側(cè)政策不斷優(yōu)化引導(dǎo)市場(chǎng)的積極參與。本次《通知》涉及的房、地資產(chǎn)板塊是四大生產(chǎn)資料的重要組成部分。另外三個(gè)板塊包括：一是行業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)板塊，尤其是與資產(chǎn)管理及運(yùn)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、技能的提高；二是新興技術(shù)，包括科技、文化、大數(shù)據(jù)、人工智能；三是金融要素，涉及產(chǎn)業(yè)資本和金融資本。

政策出臺(tái)的最終目的是激活市場(chǎng)、盤活存量。我們期待，有更多的部委政策橫向聯(lián)動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性最優(yōu)。我們期待，后續(xù)政策能和本次《通知》一樣，從市場(chǎng)主體視角出發(fā)管理生產(chǎn)資料的供給，以便市場(chǎng)方能夠有“彈性的空間”來提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品及服務(wù)、在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下獲取可量化的投資收益；我們也希望市場(chǎng)主體能同時(shí)從社會(huì)效益、生態(tài)效益角度出發(fā)，將企業(yè)的投資收益與城市再發(fā)展的綜合需求相結(jié)合，共同實(shí)現(xiàn)城市更新的高質(zhì)量發(fā)展。

政策最大亮點(diǎn)是增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃的適應(yīng)性

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院首席總規(guī)劃師袁昕

近期出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》， 其中最大的亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃的適應(yīng)性。我們知道具體指導(dǎo)城市建設(shè)的詳細(xì)規(guī)劃的法定地位，也知道具體的工程項(xiàng)目從規(guī)劃建設(shè)到落地實(shí)施過程當(dāng)中復(fù)雜的審批流程，這個(gè)文件提出可以制定簡(jiǎn)化詳細(xì)規(guī)劃的修改程序，制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用的正面清單和管控要求，也可以制定符合微更新項(xiàng)目的規(guī)劃許可的豁免清單，這將極大地促進(jìn)更新項(xiàng)目在規(guī)劃編制以及后續(xù)審批過程中的流程加速，做到真正支持更新項(xiàng)目的推進(jìn)。因?yàn)槌鞘懈碌暮芏囗?xiàng)目是面向市場(chǎng)需求的，如果規(guī)劃編制和審批周期過長(zhǎng)，可能市場(chǎng)窗口就會(huì)失去，這些項(xiàng)目很可能就會(huì)停滯或者中途流產(chǎn)。存量提質(zhì)與增量擴(kuò)張期的建設(shè)管理邏輯發(fā)生了很大變化，加強(qiáng)詳規(guī)的適應(yīng)性，并進(jìn)一步創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃管理，對(duì)于促進(jìn)城市更新行動(dòng)，保障項(xiàng)目落地實(shí)施具有重要的意義。

政策措施直指城市更新痛點(diǎn)堵點(diǎn)

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授王昊

從這次兩部委發(fā)布的《通知》中可以看出一個(gè)明顯的信號(hào)：2025年以來，從中央到地方密集出臺(tái)了城市更新相關(guān)政策。2025年中央城市工作會(huì)議，以及住建部在蕪湖召開的全國(guó)城市更新工作推進(jìn)會(huì)等一系列制度安排，能看到各部委、各省市都在積極推進(jìn)城市更新相關(guān)工作。

這次由住建部和自然資源部共同發(fā)布的政策措施，都是針對(duì)目前城市更新工作的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。例如土地聯(lián)動(dòng)問題。城市更新不單純是建筑物問題，更多的是與土地聯(lián)動(dòng)的問題，包括詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性問題。在城市更新實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)遇到這方面困難，如何加強(qiáng)規(guī)劃的適應(yīng)性和政策彈性，更好地服務(wù)于城市更新，措施中給出了解決方案。在優(yōu)化的過渡期的支持政策上，其中有存量土地房產(chǎn)資源的相應(yīng)的使用的時(shí)間，有規(guī)劃條件、過渡期的政策，很多具體政策都為城市更新工作提供了支撐。運(yùn)營(yíng)問題也是城市更新的難點(diǎn)，如何推動(dòng)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，政策中也給出了明確解決方案。另外，針對(duì)城市更新中產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的難題，政策中提出創(chuàng)新不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)，這對(duì)在城市更新中處理產(chǎn)權(quán)業(yè)權(quán)問題起到了積極作用。關(guān)于歷史遺留問題，在城市更新中也是需要解決的難題。我們看到這些措施當(dāng)中的6個(gè)主要方面，其實(shí)都是圍繞城市更新行業(yè)實(shí)操中的痛點(diǎn)堵點(diǎn)，也充分體現(xiàn)出兩部委聯(lián)合發(fā)布政策措施的重要意義。