白宮 國(guó)會(huì) 五角大樓各說(shuō)各話(huà)，美國(guó)的安全戰(zhàn)略為何如此擰巴？

過(guò)去一年，很多人觀察美國(guó)政治時(shí)，都會(huì)有一種非常強(qiáng)烈的錯(cuò)亂感。

就比如，過(guò)去兩個(gè)月，美國(guó)白宮、國(guó)會(huì)和五角大樓先后拋出了各自的國(guó)家安全文件，名義上都是在回答美國(guó)接下來(lái)要往哪兒走的問(wèn)題。但把這三份文件放在一起看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們似乎在各說(shuō)各話(huà)。

去年12月初，白宮發(fā)布的2025版《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略收縮，承認(rèn)世界正在走向多極化，要求盟友自負(fù)其責(zé)。但隨后國(guó)會(huì)通過(guò)的《2026財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》，卻幾乎完整復(fù)刻了美國(guó)過(guò)去幾十年的“老路線(xiàn)”，繼續(xù)加碼全球部署，鞏固盟友體系，把長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)寫(xiě)進(jìn)法律。到了今年年初，五角大樓發(fā)布的2026年《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》，則又給出了介于前兩者之間的第三條路線(xiàn)。

同樣是國(guó)家安全文件，卻指出了三個(gè)不同的方向。這種錯(cuò)亂不禁讓人疑惑：今天的美國(guó)究竟想成為什么樣的國(guó)家？又準(zhǔn)備以什么方式繼續(xù)參與這個(gè)世界的治理？

下面我們就從這三份文件入手，一起拆解當(dāng)下美國(guó)戰(zhàn)略的真實(shí)輪廓，以及這對(duì)中國(guó)意味著什么。

如果把這三份文件放在同一個(gè)框架里看，它們的差異其實(shí)非常清楚。

2025版《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，本質(zhì)上是一份戰(zhàn)略愿景文件。它試圖從根子上重新定義美國(guó)在世界中的位置。文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”，強(qiáng)調(diào)資源有限，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略收縮，把美國(guó)本土和西半球安全放在最優(yōu)先位置。它公開(kāi)反思過(guò)去幾十年那種無(wú)差別的全球介入模式，認(rèn)為美國(guó)不可能、也不應(yīng)該再試圖主導(dǎo)所有地區(qū)事務(wù)。在外交理念上，這份文件明顯淡化了意識(shí)形態(tài)色彩，更強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)利益，甚至直接使用了“勢(shì)力范圍”這樣的表述，承認(rèn)多極世界正在形成。

也正因?yàn)槿绱耍@份《國(guó)家安全戰(zhàn)略》在姿態(tài)上，對(duì)現(xiàn)有的跨大西洋安全體系形成了沖擊。它弱化了對(duì)歐洲事務(wù)和俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)的承諾，同時(shí)在對(duì)華表述上，刻意回避了全面對(duì)抗的框架，更強(qiáng)調(diào)“互利”和“避免沖突”。整體來(lái)看，它傳遞的是一個(gè)信號(hào)：美國(guó)想降負(fù)、想收縮、想把更多責(zé)任推給盟友。

但緊接著，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)的《2026財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》，講的卻是另一套邏輯。它不僅授權(quán)了高達(dá)9010億美元的軍費(fèi)規(guī)模，還通過(guò)大量條款，把軍事承諾、聯(lián)盟義務(wù)、對(duì)手遏制、常規(guī)武力發(fā)展與高端技術(shù)投資等內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)寫(xiě)進(jìn)了法律。

在這份法案里，我們看到的依然是熟悉的路線(xiàn)：維持全球軍事存在，持續(xù)對(duì)歐洲和烏克蘭提供支持，強(qiáng)化對(duì)臺(tái)安全合作，擴(kuò)大印太盟友體系，同時(shí)繼續(xù)推動(dòng)對(duì)華脫鉤。這些內(nèi)容，與白宮在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》釋放的收縮信號(hào)明顯背道而馳。從效果上看，甚至像是對(duì)總統(tǒng)戰(zhàn)略設(shè)想的全盤(pán)否定。

而最新發(fā)布的2026年《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》，則是五角大樓制定的行動(dòng)方案。這份文件在方向上，吸收了《國(guó)家安全戰(zhàn)略》的一些思路，比如強(qiáng)調(diào)本土防衛(wèi)和西半球安全優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)盟友要承擔(dān)更多責(zé)任，也強(qiáng)調(diào)重建國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)。但在全球部署、威懾結(jié)構(gòu)和能力建設(shè)上，仍然遵循了國(guó)會(huì)和軍方長(zhǎng)期確立的安全框架。

比如，在全球軍事存在上，仍然維持印太和歐洲方向的前沿威懾布局；在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象的結(jié)構(gòu)性認(rèn)定上，仍然將中國(guó)視為最具系統(tǒng)性挑戰(zhàn)的長(zhǎng)期對(duì)手；在導(dǎo)彈防御、網(wǎng)絡(luò)安全、核力量現(xiàn)代化等硬實(shí)力領(lǐng)域，這份文件的內(nèi)容與國(guó)會(huì)《國(guó)防授權(quán)法案》所支持的方向幾乎完全重合。

所以，如果單獨(dú)看任何一份文件，都很容易得出片面的結(jié)論。但把三者放在一起，又會(huì)發(fā)現(xiàn)它們并不在一個(gè)軌道上。而要真正理解這背后的差異，就必須要了解這些文件最初被“設(shè)計(jì)出來(lái)”的制度背景。

在美國(guó)憲法里，關(guān)于軍隊(duì)和戰(zhàn)爭(zhēng)，其實(shí)有一個(gè)非常關(guān)鍵的分工。總統(tǒng)是三軍統(tǒng)帥，負(fù)責(zé)指揮作戰(zhàn)；但養(yǎng)不養(yǎng)兵、花多少錢(qián)、軍隊(duì)怎么建，卻掌握在國(guó)會(huì)手里。撥款權(quán)在國(guó)會(huì)，對(duì)軍隊(duì)的立法權(quán)也在國(guó)會(huì)。憲法刻意把“用兵”和“養(yǎng)兵”拆開(kāi)，說(shuō)白了就是為了防止總統(tǒng)胡來(lái)。

但問(wèn)題是，憲法只規(guī)定了權(quán)力歸屬，卻沒(méi)有規(guī)定國(guó)會(huì)應(yīng)該用什么具體方式來(lái)管理軍隊(duì)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，這并不是問(wèn)題。因?yàn)樵诙?zhàn)之前，美國(guó)并不是一個(gè)常態(tài)化的軍事國(guó)家，軍隊(duì)規(guī)模不大，戰(zhàn)爭(zhēng)也是階段性的。國(guó)會(huì)通常通過(guò)臨時(shí)授權(quán)、專(zhuān)項(xiàng)撥款，就足以應(yīng)付國(guó)防需要。

變化出現(xiàn)在二戰(zhàn)以后，美蘇冷戰(zhàn)使得美國(guó)第一次在和平時(shí)期也要維持著龐大的常備軍、全球駐軍體系和跨年度的大型武器項(xiàng)目。國(guó)防不再是“打仗時(shí)才啟動(dòng)”的應(yīng)急狀態(tài)，而是變成了一臺(tái)全年不停運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家機(jī)器。原來(lái)那種零散、臨時(shí)的授權(quán)方式已經(jīng)跟不上形勢(shì)了。

在這種背景下，國(guó)會(huì)開(kāi)始重新設(shè)計(jì)規(guī)則。20世紀(jì)五六十年代，國(guó)會(huì)逐步確立了一套新的立法邏輯：在撥款法案之前，先通過(guò)一部專(zhuān)門(mén)的授權(quán)法案，對(duì)軍隊(duì)規(guī)模、武器項(xiàng)目、軍事政策和組織結(jié)構(gòu)作出原則性批準(zhǔn)。到1961年前后，年度化的《國(guó)防授權(quán)法案》正式固定下來(lái)，形成了“授權(quán)在前、撥款在后”的制度結(jié)構(gòu)。

但制度運(yùn)轉(zhuǎn)久了，新問(wèn)題又冒了出來(lái)。《國(guó)防授權(quán)法案》越來(lái)越細(xì)、越來(lái)越技術(shù)化，雖然解決了美軍當(dāng)下能做什么、錢(qián)怎么花的問(wèn)題，但軍種割裂、戰(zhàn)略碎片化、文官與軍方協(xié)調(diào)失靈的問(wèn)題卻越來(lái)越嚴(yán)重。

為此，在1986年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《戈德華特—尼科爾斯法案》。這部法案最廣為人知的是重塑了美軍的指揮體系，但它還有一個(gè)常被忽視的設(shè)計(jì)，那就是要求總統(tǒng)定期向國(guó)會(huì)提交一份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》。在這份文件中，總統(tǒng)必須系統(tǒng)說(shuō)明美國(guó)面臨的安全環(huán)境、核心國(guó)家利益以及總體戰(zhàn)略方向。

第二年，也就是1987年，里根總統(tǒng)發(fā)布了美國(guó)歷史上的第一份《國(guó)家安全戰(zhàn)略》。從那以后，這份文件就成了總統(tǒng)任期內(nèi)的“規(guī)定動(dòng)作”。

從制度設(shè)計(jì)上看，《國(guó)家安全戰(zhàn)略》更像是一份戰(zhàn)略宣言。因?yàn)樗ǔＪ怯煽偨y(tǒng)的國(guó)家安全事務(wù)委員會(huì)牽頭，也就是總統(tǒng)核心幕僚班子主筆。換句話(huà)說(shuō)，這份文件反映的主要是總統(tǒng)對(duì)未來(lái)的想法，作用是對(duì)內(nèi)定調(diào)、對(duì)外喊話(huà)，但也僅此而已。因?yàn)樗⒉荒茏詣?dòng)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的命令，而是要按照國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)防授權(quán)法案》由五角大樓去落實(shí)。

這樣一來(lái)，這套制度又出現(xiàn)了新的問(wèn)題。一邊是總統(tǒng)的宏大戰(zhàn)略判斷，政治性很強(qiáng)；另一邊是國(guó)會(huì)通過(guò)的授權(quán)條款，細(xì)碎而具體。總統(tǒng)的宏大構(gòu)想與國(guó)防部的落地執(zhí)行之間就出現(xiàn)了一個(gè)“斷層”。

為了彌合這一斷層，《戈德華特—尼科爾斯法案》同時(shí)要求國(guó)防部長(zhǎng)定期對(duì)軍隊(duì)的建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，詳細(xì)說(shuō)明軍隊(duì)如何支撐總統(tǒng)的國(guó)家安全戰(zhàn)略。這一機(jī)制在90年代演化為《四年防務(wù)評(píng)估》。到2017年，國(guó)會(huì)又正式用《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》取代了這一評(píng)估機(jī)制，并規(guī)定：國(guó)防戰(zhàn)略必須以總統(tǒng)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》為指導(dǎo)，同時(shí)要與國(guó)會(huì)通過(guò)的授權(quán)和預(yù)算框架相匹配，明確美國(guó)面臨的威脅排序和美軍的能力建設(shè)重點(diǎn)。

這就決定了《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》的制度定位：它既不能照抄總統(tǒng)的政治表態(tài)，也不能無(wú)視國(guó)會(huì)已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)法律的條款。它必須在兩者之間做“折中”，把總統(tǒng)的想法和國(guó)會(huì)的法律變成可執(zhí)行的軍事方案。當(dāng)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)方向一致時(shí)，這份文件就顯得干脆有力；當(dāng)他們出現(xiàn)分歧時(shí)，它就只能在兩者之間尋求一個(gè)平衡。

也就是說(shuō)，這三份文件其實(shí)是承擔(dān)了不同的制度功能，“國(guó)家安全戰(zhàn)略” 負(fù)責(zé)提出問(wèn)題和方向，“國(guó)防授權(quán)法案”負(fù)責(zé)劃定邊界和成本，《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》則負(fù)責(zé)在邊界內(nèi)給出可執(zhí)行的方案。

而這套體系為的就是把總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和軍方鎖進(jìn)一個(gè)相互牽制的制度框架，以防止任何一方單獨(dú)把美國(guó)帶向不可逆的方向。今天我們看到美國(guó)的很多混亂，其實(shí)正是這套制度在高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，最真實(shí)的狀態(tài)。

那么，問(wèn)題來(lái)了，這三個(gè)文件到底哪個(gè)才真正代表美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略呢？

要回答這個(gè)問(wèn)題，我們就要知道，看美國(guó)不能只看它說(shuō)了什么，而要看它做了什么。

在美國(guó)的政治體系中，總統(tǒng)確實(shí)擁有制定國(guó)家戰(zhàn)略愿景的巨大話(huà)語(yǔ)權(quán)，但如果沒(méi)有國(guó)會(huì)通過(guò)預(yù)算和法律予以支撐，這種愿景在現(xiàn)實(shí)中往往難以真正落地。“國(guó)家安全戰(zhàn)略”本質(zhì)上是一份方向性文件，它更多體現(xiàn)的是總統(tǒng)本人及其政治團(tuán)隊(duì)對(duì)美國(guó)角色的理解與期待，具有引導(dǎo)意義，卻并不具備直接約束執(zhí)行部門(mén)的法律效力。

相比之下，“國(guó)防授權(quán)法案”則完全不同。它是由國(guó)會(huì)兩院通過(guò)、總統(tǒng)簽署生效的法律文本，不僅決定軍費(fèi)規(guī)模，更通過(guò)大量細(xì)則條款，明確限定國(guó)防部可以做什么、必須做什么、不能做什么。從制度權(quán)力的角度看，它才是美國(guó)國(guó)防與安全政策中最具現(xiàn)實(shí)約束力的文件。

而五角大樓制定的“國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略”，則處在二者之間：它既要服從總統(tǒng)提出的戰(zhàn)略方向，又必須嚴(yán)格嵌入國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算和法律框架之內(nèi)，往往是一種妥協(xié)的結(jié)果。

也正因?yàn)槿绱耍绻麖膶?shí)際政策走向而非政治口號(hào)的角度來(lái)看，“國(guó)防授權(quán)法案”配合“國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略”，才更能代表當(dāng)下美國(guó)真正正在執(zhí)行的戰(zhàn)略路線(xiàn)；而“國(guó)家安全戰(zhàn)略”，則更像是總統(tǒng)個(gè)人對(duì)未來(lái)的想象。

換句話(huà)說(shuō)，當(dāng)我們討論美國(guó)的“戰(zhàn)略?xún)?yōu)先順序”時(shí)，必須清晰地區(qū)分兩個(gè)層面：一個(gè)是愿景層面，一個(gè)是執(zhí)行層面。總統(tǒng)的“國(guó)家安全戰(zhàn)略”可以“天馬行空”，但如果國(guó)會(huì)通過(guò)的“國(guó)防授權(quán)法案”和軍方的“國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略”并未同步調(diào)整，那么這種戰(zhàn)略愿景就很難轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。

事實(shí)上，過(guò)去幾十年，美國(guó)地緣政治的基本框架，一直都是由國(guó)會(huì)和軍方共同維系的。這種結(jié)構(gòu)性的慣性，也使得總統(tǒng)的個(gè)人想法很難被全盤(pán)付諸實(shí)踐，尤其是像特朗普那樣離經(jīng)叛道的總統(tǒng)。

從趨勢(shì)上看，美國(guó)的國(guó)防與外交安全戰(zhàn)略，正處在一場(chǎng)深刻但并不徹底的結(jié)構(gòu)性調(diào)整之中。一方面，“國(guó)家安全戰(zhàn)略”確實(shí)提出了一種更強(qiáng)調(diào)美國(guó)本土利益、更要求盟友分擔(dān)責(zé)任、更偏向現(xiàn)實(shí)主義的戰(zhàn)略設(shè)想；另一方面，“國(guó)防授權(quán)法案”和“國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略”所反映的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行層面，仍然保留著明顯的全球主義底色，只是在資源分配和話(huà)語(yǔ)表達(dá)上開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先順序”和“責(zé)任共擔(dān)”。

這意味著，美國(guó)并不會(huì)徹底退出全球部署和盟友體系，而是會(huì)更加明確地區(qū)分“核心利益”和“次要利益”。國(guó)土防衛(wèi)、邊境安全和西半球事務(wù)被置于首要位置；而在印太、歐洲和中東等地區(qū)，美軍仍會(huì)保持存在和威懾，但其規(guī)模、方式以及盟友責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，勢(shì)必發(fā)生調(diào)整。

對(duì)中國(guó)而言，這種調(diào)整同時(shí)意味著機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)并存。

機(jī)會(huì)在于，中國(guó)不再被塑造成唯一、絕對(duì)的首要安全威脅，取而代之的是強(qiáng)調(diào)維持戰(zhàn)略均勢(shì)。同時(shí)，新發(fā)布的“國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略”在表述上也避免了高度對(duì)抗性的措辭，并明確提出加強(qiáng)中美軍方溝通的必要性。這在客觀上，有助于降低中美兩國(guó)戰(zhàn)略誤判的風(fēng)險(xiǎn)，減少了意外升級(jí)為大規(guī)模沖突的可能性。

但挑戰(zhàn)同樣清晰而現(xiàn)實(shí)。美國(guó)仍然把阻止任何對(duì)手在印太地區(qū)形成主導(dǎo)地位，視為長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。對(duì)華技術(shù)投資審查和所謂的與臺(tái)灣安全合作等條款，依舊傾向于對(duì)中國(guó)進(jìn)行全面競(jìng)爭(zhēng)甚至遏制。更加值得注意的是，美軍依然計(jì)劃在關(guān)鍵裝備、導(dǎo)彈防御、遠(yuǎn)程投送、網(wǎng)絡(luò)與太空能力等領(lǐng)域保持甚至擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)。這意味著，中美之間的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)、軍事威懾與戰(zhàn)略博弈，并不會(huì)因?yàn)樵?huà)語(yǔ)降溫而實(shí)質(zhì)性降速。

從全球?qū)用婵矗@三份文件并不意味著美國(guó)戰(zhàn)略發(fā)生了方向性的“翻轉(zhuǎn)”，而是揭示了一種正在固化的現(xiàn)實(shí)：美國(guó)未來(lái)的國(guó)防、外交與安全戰(zhàn)略，既不會(huì)回到冷戰(zhàn)后的單極全球主義，也不會(huì)簡(jiǎn)單滑向孤立主義，而是正在形成一種新的“混合態(tài)”：在戰(zhàn)略愿景上強(qiáng)調(diào)收縮與優(yōu)先，在執(zhí)行機(jī)制上維持有限而關(guān)鍵的全球介入。

它會(huì)在不同地區(qū)、不同時(shí)點(diǎn)上呈現(xiàn)出截然不同的姿態(tài)：有的地方收縮，有的地方維持，有的地方加碼。對(duì)世界而言，真正需要適應(yīng)的，不是美國(guó)“是否轉(zhuǎn)向”，而是一個(gè)戰(zhàn)略意志分散、行動(dòng)節(jié)奏不一、但仍具巨大影響力的美國(guó)，正在成為新的常態(tài)。