戴瑛、張明月：北極治理困境應如何突圍

來源：環球時報

歐盟外交與安全政策高級代表卡拉斯近日在挪威“北極前沿”大會上表示，歐盟需要全新的北極政策。同時，北約也啟動了“北極哨兵”軍事規劃工作。這一系列動向表明，原本相對封閉的北極地緣空間，逐漸被大國地緣戰略博弈的張力所滲透。在這場圍繞北極地區主導權的地緣角逐中，北極國家的戰略取向調整與北極理事會的機制性梗阻相互交織，對北極治理形成掣肘，其不僅深刻重塑著北極地區的安全架構與權力分配格局，更需要我們重新審視北極現有的治理機制。

經過多年的發展，北極治理已經建立起全球、區域、國家三個層次，多個利益攸關方參與的多元合作機制?！堵摵蠂鴳椪隆贰堵摵蠂Ｑ蠓üs》和《斯瓦爾巴條約》為北極的國際治理提供了基本的法律框架和基本遵循。1996年成立的北極理事會始終被界定為北極地區治理的核心機制，其設立初衷在于搭建北極國家的協作框架，推動各方在環境保護、極地科研、原住民權益保障等領域開展務實合作。但近年來北極理事會固有的機制性局限逐漸顯現，治理效能顯著弱化，功能定位逐步偏離原本的協作導向，從聚焦議題合作的實踐場域，異化為大國角逐地區影響力的權力博弈空間。

當前北極治理面臨多重困境：一是北極理事會賴以運作的協商一致原則已因美俄對抗而陷入功能性失效。雙方對抗使理事會陷入決策僵局，無法形成有效的集體行動。二是觀察員國權益失衡進一步加劇理事會的治理困境。觀察員國合理訴求難以得到體現，既削弱了理事會的包容性，也使得全球北極治理的多元參與格局困難重重。三是原住民權益保護的虛化凸顯了理事會治理的價值偏離。北極理事會雖將原住民事務納入治理范疇，但缺乏有效的執行監督機制，使得相關權益保護條款淪為形式，未能真正落實到治理實踐中。四是北極氣候治理正被地緣競爭所擠壓。這種治理重心的錯位，使得北極理事會無法發揮應對全球性挑戰的協調作用，反而成為大國地緣競爭的舞臺，嚴重背離了其成立初衷。

北極國家的博弈困局與作為北極治理機制核心的北極理事會的失靈，本質上是后冷戰時代國際秩序轉型期的必然結果。破解當前困局，避免北極淪為地緣政治“新裂痕線”，需要各方摒棄“強權即公理”的叢林法則，共同構建多元協同、包容普惠的北極治理體系。

首先要強化遵守國際法的政治意愿，筑牢北極治理法治根基?！堵摵蠂鴳椪隆贰堵摵蠂Ｑ蠓üs》等國際法規范應當成為約束各國行為的底線準則。國際社會需要強化主權國家遵守國際法的政治意愿，將北極治理納入法治化軌道。

改革北極理事會治理機制是提升治理效能的關鍵。調整協商一致原則的適用范圍，對涉及氣候保護、原住民權益等議題采用協商一致原則，對地緣政治爭議議題引入“加權表決”或“觀察員國建議權”。同時，應擴大觀察員國的參與權，提高其在可再生能源開發、生態保護等議題中的有效話語權。

推動國家間的務實合作與對話協商是緩解博弈張力的根本之道。中國和歐洲正探索北極新能源合作機制，在格陵蘭島試點可再生能源聯合開發項目，實現經濟利益與生態保護的雙贏。加拿大與丹麥重啟漢斯島爭端談判的和解姿態，印證了對話協商的有效性。

重塑正確的安全觀與發展觀是實現北極長效治理的保障。地區大國應摒棄將北極安全等同于軍事安全的狹隘認知，正視氣候變化與生態危機等非傳統威脅挑戰。同時，應堅持共同但有區別的責任原則，平衡資源開發與生態保護的關系，推動北極地區的可持續發展。

北極的發展及其未來格局關乎人類的整體利益。北極國家的戰略路徑抉擇與北極治理的機制性改革進程，將直接決定這片冰封地緣疆域的發展走向：是滑向對抗沖突，抑或是回歸協作共贏；是淪為地緣競爭的角力場，還是成為多元文明交流互鑒的新載體。在全球秩序加速轉型的關鍵節點，各方需恪守多邊主義內核，堅守國際法基本準則，尊重各國主權完整與北極原住民合法權益，共同構建多元協同、包容普惠的北極治理體系。唯有確立這一治理路徑，才能維系人類文明的共同價值，使北極真正成為全人類共享的寶貴地緣財富。因紐特人的古老諺語恰為這一命題提供了思想啟示：“土地不屬于人類，而人類屬于土地。”這一植根于極地生態的傳統智慧，為破解當前北極治理困境提供了重要的價值錨點與實踐指引。（作者均是大連外國語大學區域國別研究院學者）